1. В конце
февраля три губернатора обеспокоили начальство многослойным прожектом государственного
переустройства. Стремясь идти в ногу со временем, господа Прусак-Новгородский,
Савченко-Белгородский и Богомолов-Курганский не поскупились, и многие элементы
прожекта представили в двух вариантах.
 Что
у трёх на языке, то у семи десятков на уме. И те губернаторы,
что не прочь оказаться назначаемыми, дабы освободиться от нервотрепки,
сопряженной с выборами, и те, кто готов положить живот за то,
чтоб быть легитимными от имени народонаселения, вверяющего им
право собою володеть, в одном единодушны: местное самоуправление
надлежит укоротить. Многочисленные случаи, когда эту позицию отстаивают
бывшие мэры, сумевшие стать во главе субъектов РФ, заставляют
вдуматься в это целеполагание.
Слова
губернаторов стоят того, чтобы вчитаться со вниманием. По первому варианту:
"Органы местного самоуправления должны быть ограничены уровнем
районов и микрорайонов в городе, уличных комитетов, поселков, сел, деревень". По
второму варианту: "Органы местного самоуправления должны
быть ограничены уровнем микрорайонов в городе, уличных комитетов, деревень". Второй
вариант, как видим, жёстче, так как выбрасывает из системы МС городские районы, посёлки и села, но в любом случае главным оказывается то обстоятельство, что: а)
Федеральным законом прописывается только финансовая основа деятельности органов
МС, тогда как формы организации МС определяются законами субъекта РФ; б)
Органы власти районного и городского уровней включаются в систему органов государственной
власти. Поскольку же государственная власть представлена властью губернаторской,
то желанный принцип жёсткой вертикали исполнительства соблюден с предельной чистотой. Нет
смысла ссылаться на то, что губернаторский прожект противоречит законодательству,
так как он направлен на изменение такового. Гораздо более существенным представляется
то, что в действительности следует из почти наивной откровенности, с которой отрицается
любая схема ограничения всевластия губернаторов, кроме очевидности того, что делиться
властью они не желают. Есть некоторый смысл в том, чтобы, возражая губернаторским
прожектам по существу, отказаться при этом от изъявления бескомпромиссной верности
существующим законам о МС. Основной слабостью законов об основах МС и о финансовом
обеспечении МС является традиционный для советской-постсоветской системы мышления
антиурбанизм. Будучи распяты на крестовине, образуемой, с одной стороны, понятностью
принципа единства правового пространства России, а с другой — такой же очевидностью
глубокого несходства условий в регионах страны, мы упускаем другое. Законодатели
напрочь упускали, и всё ещё упускают из вида абсурдность правовой нормы, согласно
которой между деревней на 30 дворов и городом с миллионным населением не усматривается
качественных различий. Любое поселение в такой интерпретации может рассматриваться
как "муниципальное образование", притом что прилагательное "муниципальное" отъединено
от исторической памяти о муниципии — городе и по сути своей отождествляет далековатые
понятия "город" и "сообщество" или "община". Сюжет города отнюдь не так
прост, чтобы сводить его к тому, чтобы защитить интересы граждан-горожан перед
лицом губернских властей, хотя это обстоятельство непременно следует принимать
во внимание. Дело скорее в том, чтобы признать некую толику правды в поползновениях
губернаторов отречься от МС в городах. Убежденность губернаторов в том, что городское
МС -химера, в России и впрямь имеет под собой некоторые основания помимо хронической
бедности городского бюджета.
Если под словом "город" иметь в виду не просто подпись
у кружка на карте, не просто статистическую единицу с известной
численностью проживающих, обладающую статусом города и соответствующим
присутствием градоначалия, но особый социальный институт,
базой которого служит некое городское сообщество, - то и
впрямь речь идёт пока что о химере. В этом, столь натуральном
для Европы смысле, городов в России нет и, строго говоря,
не было никогда[1].
Россия знавала огороженное военное поселение, служившее укрытием для сельской
округи, острог — как форпост колонизации, направленной на юг и восток. Россия
знавала уездный город — как своего рода базу управленческого контроля над россыпью
помещичьих усадеб и деревень. До самой Реформы 1861 г. городской "мир" не отличался
в правах и повинностях от сельского "мира" и знавал тот же стиль поражения в правах,
когда отвечал выгонными землями за долги своего купечества. За те полвека, что
были даны России после Реформы и до 17-го года, едва-едва складывались признаки
городских сообществ в ограниченной, представительской их форме, обусловленной
имущественным цензом. Уже можно было говорить о городском хозяйстве и о муниципальной
собственности, и о городских формах социальной организации, но история распорядилась
по-своему. Неприязнь люмпен-большевиков к городу и его мещанству, позаимствованная
у анархистов (с отсечением любви к гармонической общине), откровенный страх перед
крупным городом, характерный для онаученных марксизмом большевистских вождей,
прорвались в эпоху индустриализации тотальным переучреждением не города, но слободы
при заводе, лишь номинально отзывавшейся на кличку "город". Все это наследие
не ушло никуда. Оно — с нами. Оно замечательным образом демонстрирует свою
мощь в ситуациях, подобных битвам вооруженных охран на горно-обогатительном комбинате,
при котором бытует "город" Качканар. Оно же откровенно прорисовано в деяниях нынешней
московской власти, сразу же узурпировавшей и те остаточные функции МС, что как-то
присутствуют в иных населённых пунктах. Оно же — в деяниях власти петербургской,
но в совершенно особой, выморочной форме, так как сотня муниципальных округов
СПб. Существует под единой губернаторской властью, будучи при этом лишена собственной
исполнительной власти напрочь. Совершенно понятно, что ельцинская эпоха
отнюдь не способствовала выработке сколько-нибудь выраженной муниципальной доктрины,
- власть была занята иным. Более чем понятно стремление губернаторов отделаться
от муниципальной политики вовсе, смешав её с химерой МС. Значительно труднее
понять нежелание либерально-реформаторской элиты признать значение города и полноценной
муниципальной политики. Во всяком случае, до самого последнего времени из того
очевидного факта, что электорат т.н. правых партий практически весь рекрутируется
из числа жителей крупных городов, ни ДВР, ни "Яблоко", ни иные вменяемые политические
конструкции не проявляли интереса к предмету. Разумеется, традиционная сосредоточенность
политиков на верхних горизонтах государственной машины отвлекала и отвлекает на
себя наибольшее внимание, так что большинству политиков недосуг всерьёзотнестись
к муниципальному уровню государственного устройства. И всё же главное, по-видимому,
заключается в ином. Чтобы рассматривать муниципальный горизонт государственной
проблемы, необходимо владеть полнотой соответствующей информации и структурным
представлением о городе. Естественно, что этой информацией (хотя нередко в весьма
специфическом её оформлении) обладают мэры городов, однако единственный мэр, сделавший
федеральную карьеру, господин Сысуев, во всяком случае, не проявил за время своего
вице-премьерства интереса к тому, чтобы поднять проблематику городов на уровень
федерального рассмотрения. Как уже отмечалось, немалое число мэров, сделало шаг
вверх, перейдя в ранг губернаторов, то есть практически в стан основных противников
города как самоуправляемого социального организма. Немалую роль в закреплении
дефицита интереса к городу в постперестроечное время сыграла доминирующая позиция
макроэкономистов в поле российской проблематизации, тогда как макроэкономисты
традиционно слабо интересуются локальными экономическими процессами. К тому же,
за редкими, сугубо персональными исключениями, город никогда не был самостоятельным
предметом внимания отечественной науки — во всяком случае в её академическом корпусе.
Нам необходимо надломить традицию — город представляет
собой слишком значимый социальный институт, чтобы позволить
себе и дальше игнорировать его потенциал. Приблизиться к
пониманию города необходимо по причинам политическим —
потенциал либеральных движений, сосредоточенный в городах,
не задействован и на треть, во многом по той причине, что
муниципальные проблемы, наиболее приближенные к гражданину,
не вызывают к себе заметного интереса лидеров политических
корпораций. По причинам экономическим — это ресурсы
развития, не используемые в городах прежде всего по той
причине, что квалификации городского населения никем не
рассматриваются как потенциал[2].
Наконец, по причинам идеологическим и потому структурным
— город, в особенности крупный и крупнейший город,
был и остается основным движителем социального прогресса,
однако в этом своем качестве он не осмыслен в надлежащей
степени, то есть конструктивно.
2.
Предполагая в дальнейшем шаг за шагом прорабатывать различные аспекты муниципальной
проблемы, для начала сосредоточив внимание на ключевом, по-видимому, вопросе едва
ли не философского порядка. Казалось бы, ясно, что город как социальная
конструкция и как машина жизнеобеспечения этой конструкции на порядок сложнее,
чем элементарная община, подобная деревенской. Казалось бы, очевидно, что город
не сводим к простой сумме частей, на которые его предметная выраженность поделена
по соображениям удобства учета — районов, микрорайонов и т.п. Казалось бы, очевидно,
наконец, то нехитрое обстоятельство, что добровольное объединение некоторого числа
горожан по частным интересам, никоим образом не может быть приравнено к их непременному
объединению по прямому общественному интересу. Тем не менее, все эти очевидности
игнорируются и законодателем и просвещённым общественным мнением с равным равнодушием. В
самом деле, определение и города, и его части, и села, и ассоциации деревень общим
поименованием "муниципальное образование" изначально абсурдно, и эта абсурдность
в ни малой степени не ослабляется тем обстоятельством, что, согласно закону, муниципальное
образование не может быть подчиненной частью иного муниципального образования. Если
расчленение средневекового города на кварталы обладало прямым социальным, то есть
гражданским, смыслом, то расчленение современного города на округа, районы, микрорайоны
и т.п. есть простое следствие способа, каким формировались инженерные сети и т.н.
система обслуживания в послевоенной советской державе. Приписывание частям, выявленным
таким именно образом, сущностных характеристик являет собой не более чем проявление
сугубо бюрократического воображения.
Формирование общества поддержки национального парка или
работа приходского совета существенны и важны для нормального
функционирования городского сообщества как именно сообщества
свободных граждан, однако такого рода процессы не имеют
ни малейшего отношения к задачам выживания и поддержания
качества среды[3],
возникающим перед гражданами, связанными ситуацией плотного
соседства.
Итак, освободимся
от зачарованности уже установившимися значениями слов "местное самоуправление",
чтобы вернуться к исходным смыслам, с которыми уже работали российские городские
деятели, в ходе реформ 70-х гг. XIX в. получившие, наконец, возможность конструктивно
работать с аналогами европейских понятий применительно к российской действительности. Автономность
городского самоуправления относительно государственного управления возможна и
необходима там и только там, в той и только в той степени, в какой для этого существуют
условия. В этом следует согласиться с мнением завзятых ненавистников МС, в роли
которых выступают губернаторы. В стандартных европейских условиях такая ситуация
не обсуждается и не может обсуждаться, коль скоро автономность города в Европе
значительно старше национальных государств, и это именно города были вынуждены
уступить часть своих полномочий национальному государству под давлением реалий
послеренессансной эпохи. В послереформенных российских условиях ситуация была
зеркальной относительно европейской траектории развития: в России централизованное
государство уступило часть своих прерогатив городскому управлению, не обладая
ресурсами для обеспечения нормативного функционирования города. Государство разрешило
городам самостоятельно ведать ряд вопросов собственного их функционирования —
из собственных городских ресурсов, отнюдь не сопровождая такое соизволение какими-либо
субсидиями из государственного бюджета. В постперестроечных условиях города
оказались в парадоксальной ситуации — им условно даровано МС, и для абсолютного
большинства городов это дарение сопровождается, с одной стороны, переуступлением
городу ответственности за предоставление жителям нормативно определённого объема
услуг, с другой — частичным, всегда недостаточным субсидированием оказания этих
услуг из государственного бюджета — в его региональной форме. За исключением весьма
ограниченного количества частных случаев, города не имеют собственных достаточных
ресурсов, и, если принять это обстоятельство во внимание, то претензии губернаторов
на возврат прямого управления по вертикали выглядят вполне убедительно. Строго
говоря, следовало бы признать, что способность самостоятельно оплачивать необходимые
расходы должна служить единственным условием законного предоставления городу "икс"
привилегии самоуправления. Если довести этот принцип до логической чистоты, то
в России правом самоуправления должны были бы обладать лишь несколько десятков
городов.
Однако ситуация далека от такого рода чистоты не только
из принципа[4],
но и по целому ряду характеристик сложившегося положения.
Во-первых, речь идёт об общей асимметрии конституционного устройства страны, в силу чего права
и привилегии субъекта федерации присуждены не населению, но территории, что объяснимо
исторически, но не имеет логической обоснованности. При переносе внимания с территории
на население, определилось бы, к примеру, что статус субъекта федерации гораздо
естественнее присудить региональному центру, если его население превышает население
региона без этого регионального центра. При такого рода гипотетическом правиле,
исключительный статус Москвы и СПб. оказался бы ординарным, и мы имели бы дело
с по меньшей мере тремя десятками ситуаций, когда и регион и его городской центр
обрели бы равный статус — с далеко идущими последствиями. При продолжении той
же логики на уровень ниже, в статусе оказались бы уравнены территории множества
районов и их городские центры — с ещё более существенными последствиями. Понятно,
что сегодня такого рода еретические мысли могут высказываться лишь в условной,
гипотетической модальности, но нам важно обратить внимание на такой тип допущений
по той причине, что в этом случае мы впервые имеем дело с идеей подлинной субъектности
города в системе государственного устройства. Разумеется, было бы в общем случае
напрасно искать зарубежные аналоги, коль скоро европейский опыт давно прошел эту
стадию развития, но ведь парадоксальность сегодняшней российской ситуации как
раз и заключается в том, что мы одномоментно пребываем в различных исторических
эпохах даже и в том случае, если условно проигнорировать этнокультурные особенности
регионов.
Во-вторых, мы имеем дело с определением финансовых основ
местного самоуправления таким образом, что города исходно
поставлены в ситуацию, когда они выступают просителями и
отчасти получателями субсидий. Представим себе, что основой
финансовой базы городов становится НДС и налог с продаж,
перенесенный на реальный акт покупки, т.е. на конечного
потребителя, при сохранении штрафов, но при отмене сборов.
Государству пришлось бы предпринять значительно большие
усилия для сбора подоходного налога, тогда как города получили
бы в руки вполне реальные средства[5].
В-третьих, как известно, государственная власть в её региональном измерении
возлагает на город ответственность за предоставление базовых услуг, тем самым
снимая такую ответственность с себя, а в федеральном измерении — перелагает на
город ответственность за соблюдение бесчисленных льгот для различных категорий
граждан, не сопровождая этот акт средствами для компенсации потерь бюджета, сопряженных
с такого рода льготами. Достаточно было бы провести радикальную отмену льгот как
сугубо феодального пережитка с замещением льгот адресной финансовой поддержкой
граждан, осуществляемой государственной властью непосредственно через казначейства,
чтобы бюджеты городов испытали весьма существенное облегчение. И т.п. Нас,
однако, интересует город в гораздо более широком контексте проблем. Разумеется,
для городов различной численности населения ситуации существенно различаются,
вследствие чего здесь резонно остановиться на одном типе города: крупные города
с населением свыше полумиллиона жителей. Продолжение следует. |
