|
По поводу нашумевших нововведений в области управления
регионами, которые на этой неделе рассматривает парламент (о «назначаемости»
губернаторов), и в рамках обсуждения содержания проблем федерализма
и территориального управления в России Полит.ру говорит с признанным
специалистом по городскому и региональному развитию, теоретиком
проектирования, научным руководителем Центра стратегических исследований
ПФО профессором Вячеславом Глазычевым. Мы в разговоре исходили
из согласия в том, что вопросы типа опасения третьего срока
Путина а связи с отменой региональных выборов — малоинтересны.
Вопросы первого ряда сейчас могут быть только о том, как не потерять
Россию.
— Сейчас планируются изменения выборов губернатора. За
каждыми изменениями такого рода следует какая-то политическая
игра. Существуют ли сегодня признаки политической игры по поводу
будущего этих изменений?
 Глазычев
В.Л.: Игра есть и она очевидна. Целый ряд губернаторов
лелеют надежду оказаться назначенными. Но меня это очень мало
интересует. Меня интересует только то, что это — единственный
инструмент для проведения непопулярной политики. Подобная политика
без сомнения потребуется в ряде мест. А любой избираемый губернатор
будет идти в хвосте тренда. Даже если он знает, что не выделят
средств на газификацию той или иной деревни, он будет говорить
о том, что она будет газифицировано. У него не хватит мужества
сказать, что это не по карману, что это невозможно экономически.
Для этого необходимо иметь независимость от общественного мнения.
А такого рода решения понадобятся все в большем количестве в силу
того же демографического сжатия, в результате которого множества
населённых пунктов России просто не будет существовать. Но заранее
неизвестно — каких именно. Поэтому нужна смелая отважная политика.
— Откуда она возьмется? Правда ли, что есть субъект такой
политики?
Глазычев В.Л.: Если у вас область теряет 70 тысяч
человек, а в ней всего чуть больше миллиона, вы не можете рано
или поздно поставить вопрос, «что делать?». И этот вопрос не решается
приятным для всех способом никогда и нигде. Такой опыт наблюдался
в США, в Канаде, в Англии, где был забыт и оставлен на произвол
судьбы целый ряд городов и деревень. Где-то самоорганизация жителей
оказалась в состоянии противостоять этому процессу и вызвать к
себе интерес и поддержку не жалобами, ни письмами, а действиями.
Только одно поселение из десяти может оказаться само по себе,
без внешних воздействий способным на активные действия. С этой
ситуацией совладать выборная власть не в состоянии. Сможет ли
невыборная, это знак вопроса. Но хоть вопроса.
— На круглом столе в «Росбалте» вы упомянули, что региональные
проекты требуют естественных территориальных границ и не могут
быть ограничены административной нарезкой территорий. Что такое
эти «естественные» границы внутри России и в каком смысле они
существуют?
Глазычев В.Л.: Я отношусь очень сдержанно к вопросу
административных границ. Административные границы очень важны,
как учётные, статистические, в ходе выдачи пенсии и т.п. И только.
Всякая попытка придать им дополнительные функции — неразумна.
У нас ведь даже в таких федеральных целевых программах, которые
считаются инвестиционными, как «Татарстан» и «Башкортостан», не
учитывается существование соседнего региона, хотя это все — единый
нефтегазоперерабатывающий комплекс. Это единая нерасторжимая структура,
которая соединяет Татарстан, Башкирию, Оренбургскую область и
отчасти Самарскую, — так называемую нефтегазовую провинцию, которая
раньше в качестве таковой рассматривалась в отраслевом министерстве.
Но эта провинция как целое не видела ни социального капитала,
ни обеспеченности кадровой структуры, ни завязки на университетские
центры. Все это распадается — происходит порочное «оестествление»
административных границ регионов.
Подобная ситуация с Волжским каскадом, имеющим единые техноэкологические
проблемы: заиливание, безопасность дамб, безопасность плотин представлена
только клубом «Ассоциация Волга», ни имеющим ни распорядительных,
ни финансовых возможностей для создания единой экспертной службы,
которая бы соединяла проблему Рыбинского, Чебоксарского водохранилища.
Существует вопрос по поводу магистрального транзита. Пока это
остается только в министерской логике, что не учитывает систему
«обустраивания» её бизнесом, не видит новой системы расселения.
Увидеть это можно только с той точки, которая видит целое.
Я и мои коллеги являемся сторонниками создания агентств пространного
развития или территориального планирования. Эти агентства могут
быть порождены и новым министерством регионального развития, но
они должны быть действующими игроками, в том числе и на коммерческом
рынке. Пока вы рассматриваете районы по отдельности: Мордовию
отдельно, Чувашию отдельно, вы видите лишь проблему депрессивных
районов. Но когда вы видите все вместе, вы видите ресурс природно-рекреационного
ареала.
— Вопрос о свободе от административной действительности
существует только в логике проектного, экспертного исследования
или также в логике управления ?
Глазычев В.Л.: По поводу управления не уверен,
а по поводу регулирования — да. Управление у нас обычно рассматривается
как линейная, командная схема. Если понимать его шире, то уже
наличие знаний есть элемент управления, более того, это и возможность
агломерации усилий.
Например сегодня очень популярен разговор о государственно-частном
партнерстве, но тут же возникает вопрос: прописывается ли эта
модель в рисунок административных границ или всё-таки в рисунок
логичного действия на ареале. Я и мои коллеги ощущали эту ситуацию
на себе — осмысленное действие не может быть ограничено отдельными
административными областями, а заказчики и деятели всегда так
или иначе были привязаны к отдельным регионам. Но вопрос не в
управлении в смысле администрирования, а в регулировании, создании
стимулов, что является уже прерогативой федеральной власти, в
том числе и тех же целевых программ.
Я отстаивал следующую позицию: критерием для федеральной целевой
программы должна стать межрегиональность программы. У нас есть
такой пример. Когда Кировская область представляла летом очерк
программы своего развития — это была программа взаимодействия
со своими соседями. А без этого взаимодействия никакой Кировской
области не будет, она обречена на исчезновение также как и другие
регионы. И не потому, что кто-то злой так решил. Просто наступает
тот момент, когда количество переходит в качество.
Необходимо переосмыслить сегодня пространство России. Поэтому,
при данном вопросе, границы административной системы регионов
малосущественны.
— Существуют ли на карте России территории, способные
к самоуправлению? Можно ли сказать, что какие-то регионы могли
бы вырабатывать своё законодательство, свои местные нормы?
Глазычев В.Л.: Вот вы не зря сказали «местные».
Существуют такие муниципальные образования, но не территории.
Так как не существует сейчас механизмов, которые бы цементировали
территорию, кроме административного ресурса.
— Это касается и национальных территорий?
Глазычев В.Л.: Да. Все страсти вокруг латиницы
в Татарстане — это страсти небольшой казанской интеллигентской
группы и в какой-то степени активной группы Набережных Челнов.
Уже в каком-нибудь Нурлате этот вопрос никого не волнует.
Кавказ совсем отдельная песня, и я бы не хотел об этом говорить.
В России всегда делалась попытка создания единого управленческого
центра для этой территории, и всегда эта точка оказывалась в Ростове-на-Дону.
Не являясь специалистом, не берусь судить.
Что я могу сказать, так это как устроена хозяйственная жизнь
на этих территориях. Они могут существовать только так, как существуют
сейчас, то есть в основном в теневой сфере. Поэтому наивные предположения
того, что если там построить завод и уже завтра туда с радостью
пойдет работать множество квалифицированных людей за 3-4 тысячи
рублей, так и останутся предположениями. Это надо знать, но об
этом знает только полтора десятка человек со всей страны.
— И откуда их взять?
Глазычев В.Л.: Для начала необходимо создать магистратуру,
которая подготовила бы 200-300 специалистов по региональному планированию
в течение ближайших пяти лет. Есть шанс, что в будущем году нам
удастся учредить такую магистратуру при Академии народного хозяйства.
Но это, естественно, не решит проблему.
Так, например, существующая система статистического знания вообще
не включает муниципального элемента. У нас сейчас нет муниципальной
статистики. А как можно строить программу, когда ты не знаешь
программу чего. Нужно задействовать университетские структуры,
чтобы не оказаться в ситуации полного неведения. Надо подключить
социологические исследования, которые не ведутся в полном масштабе.
Не хватает квалификации.
Даже такие профессионалы, как социологи из Фонда «Общественное
мнение» при очередном муниципальном опросе по поводу каких-то
бытовых проблем получили 72-75% ответов «не знаю», что говорит
о том, как развратили социологов выборы и простые маркетинговые
исследования. Для того, чтобы разобраться, что происходит в стране,
нужно уметь проводить на порядок более развернутые и сложные опросы.
Поэтому на данном этапе мы хотим опереться на общественные организации
и благотворительные учреждения, работающие в регионах, как на
источник информации. Мы с ними будем общаться на форуме в Перми,
который пройдет 10-11 ноября.
— Какие существуют общественные, социальные и кадровые
ресурсы для создания и работы местного и муниципального самоуправления
и управления?
Глазычев В.Л.: На эмпирическом уровне, по исследованиям,
которые мы проводили, процент успешных руководителей на уровне
малого города или административного района приближается к 10,
это не худший вариант, но это и не сверхъестественно много. Процент,
справляющихся с собесовской функцией, достигает 30.
Это предел, которого может достигнуть машина самопроизвольного
выдвижения кадров. Никто не подготавливает эти кадры. Хотя в Академии
госслужбы существует факультет местного самоуправления, состояние
его достаточно плачевное. Я пока не вижу ясно выраженного выхода.
Следует прибегнуть к помощи внешнего вмешательства, своего рода
МЧС муниципального управления, групп способных на время перехватить
управление. Я бы считал, в рамках сохранения местного самоуправления,
нужно активно использовать право государства на введение внешнего
антикризисного управления в муниципиях, и использовать механизм
наёмных «сити-менеджеров». Опыта такого у нас нет, в других странах
он существует. Но ни один западный варяг в нашей системе ЖКХ не
разберется за всю жизнь.
Необходимо провести пилотный проект, пойти на эксперимент в каком-нибудь
из городов. Но необходимо согласие целого ряда персонажей: губернатора,
горсовета, самой экспериментальной группы. В принципе, можно было
бы даже фантазировать, откуда бы могли взяться такие группы, но
пока этого опыта ни у кого нет. Для эксперимента необходимо создать
условия, а у меня нет таких инструментов.
— Итак, насколько я понял, нужно пытаться идти через
государственное управление в регионах и во многих случаях — внешнее
управление в муниципалитетах. Но при этом ведь не решается вопрос
о вовлечении населения и общества в проекты модернизации. Есть
ли способы такой государственной политики, при которой выборы,
население, местные кадровые общественные ресурсы будут вовлечены
в эту деятельность? Или такой политики не может быть?
Глазычев В.Л.: На сегодня носителем такой политики
может быть только политическая партия. Но ни одна из них, помимо
«Яблока» (деятельность Митрохина), не предпринимала даже попытки
выработки концепции муниципальной политики. Ну, робкие попытки
были у СПС. Большие партии вообще в эту сторону ещё не работали.
Но именно партийная система должна оказаться тем генератором поиска
персонажей, рекрутирования людей для повышения их квалификации,
создания кадрового ресурса. Но такого механизма на данный момент
не существует. На сегодняшний день, — это либо подбор кадров сверху,
либо лотерея выборов, которая ничего не даёт .
Если сегодня выбирать между опасностью дискредитации выборов
вообще и временным назначением, я бы выбрал второе. Более страшной
вещи, чем дискредитация самого электорального процесса для демократии,
трудно себе представить. Надеюсь, что этого удастся избежать.
— Если идти через централизованное управление без возможности
на этом этапе вовлекать население, откуда должны взяться представления
(которые по принципу бывают в обществе и культуре, а не административной
логике) хотя бы о том, что местный начальник должен заниматься
управлением, а не растаскиванием собственности?
Глазычев В.Л.: На районном уровне число людей,
занятых попыткой управления, а не растаскиванием собственности
гораздо больше, чем принято считать. Результаты моих исследований
доказывают это. Насколько они умеют это делать, вопрос другой.
По настоящему коррупционные механизмы начинают работать со стотысячных
городов и выше, ниже все друг друга знают. Это просто не проходит.
Активное включение обывателя в дела страны или города начинается
в ситуации, когда у него уже удовлетворены базовые потребности
и досуг. Если этих условий нет, остаются единицы, которым на роду
написано быть активистами. У нас данные условия жёстко зависимы,
и минимальная обеспеченность пожирает досуг, поэтому «бросаться
камнями» в пассивность населения не корректно.
Таким образом, сегодня краеугольными камнями общественной инициативы
оказываются единицы, которые всё равно действуют, потому что у
них такая планида, местное самоуправление на низовом уровне, и
работники казённых структур — местные врачи, учителя. Они и есть
столпы гражданского общества. Научиться на них опираться — это
искусство. Но этому искусству можно и нужно учить.
|
