Предисловие к книге В. Иванова «Путин и регионы»

Именно к такому кругу тем относится сюжет российского федерализма. Дискуссии в Конституционном Суде были достаточно увлекательны для профессиональных юристов-государственников, но из сообщений о них в СМИ мало кто мог уловить, о чём, собственно, велся спор. Можно было понять лишь то, что происходило перетягивание каната между федеральным центром и регионами.

Сменяющие друг друга группы оппозиционеров охотно высказываются на эту тему, не слишком заботясь о точности аргументации. Так, скажем, изменение формы представительства от регионов в Совете Федерации было осуществлено в строгом соответствии с Конституцией России и со всей очевидностью имело целью отнюдь не умаление демократии, а снятие депутатского иммунитета с губернаторов и президентов республик, заслуги которых перед демократией вряд ли стоит преувеличивать. Однако эта мера укрепления государственной власти как таковой оппозицией считывалась именно как наступление на демократию. Предварительные консультации и вслед за ними выдвижение Президентом кандидатуры губернатора перед региональным собранием сразу же были прочтены как атака на демократические институты, тогда как вынужденная эта мера была с очевидностью вызвана коррупционностью машины губернских выборов и странностью их результатов во множестве случаев. Странностью попросту опасной для страны, находящейся в достаточно сложной ситуации — и внешней, и внутренней.

На то и оппозиция, чтобы атаковать действия актуальной власти и интерпретировать эти действия в своих интересах. Важнее другое: коллизии вокруг отстройки федеральных отношений в России, и в ельцинское время, и на протяжении путинских шести лет, ни разу не были представлены на обыденно-культурном языке с необходимой ясностью для тех, кто интересуется государственным устройством нашей страны, не будучи при этом профессионалом. Виталий Иванов счел невозможным в одной книге связать вопросы федеральной политики в отношении регионов с вопросами местного самоуправления, и некоторый резон в этом есть, поскольку сложные перипетии муниципального строительства ещё не осмыслены с необходимой полнотой.

Скорее всего, цена переизбрания Ельцина в 1996 г. до конца всё же недоосмыслена. Да, по всей видимости, эту цену было необходимо уплатить, но то, что региональные руководители, обретя статус непременных членов Совета Федерации, вместе с ним получили иммунитет от судебного преследования, сыграло принципиальную роль для укрепления режимов личной власти на территориях. Нам предстоит ещё долго иметь дело с остаточными эффектами формирования властных пирамид, с навыками региональных элит — чиновных и деловых, сложившимися ещё в советскую эпоху и лишь окрепшими, когда исчезли прежние системы контроля.

В своем Послании 2000 г. В. Путин говорил: «Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства». В этом было некоторое преувеличение, оправданное моментом: кроме Чечни, к такой цели не стремился ни один из регионов. Однако уж точно не было преувеличения в продолжении той же фразы: «Мы все время говорим о федерации и её укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас ещё нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство». Опасность углублявшейся децентрализации особенно ярко проявилась в том, что управления внутренних дел, суды, да и прокуратура оказались фактически подчинены самовластью региональных вождей, и на устранение именно этой опасности были направлены первые действия Президента.

Есть основания полагать, что возможности учреждения федеральных округов не были использованы в достаточной степени. Речь не о контроле — с относительным выравниванием правового поля страны в целом удалось справиться. Это был процесс, напрямую сопряженный с действиями как практического, так и символического характера. Так, скажем, я был свидетелем того, как Главный федеральный инспектор по одному из особенно «самостийных» регионов собственноручно утверждал флаг Российской Федерации рядом с флагом республики в зале суда, как его коллеги лично принуждали местные власти вывешивать российский флаг рядом с республиканским.

Не были, к сожалению, задействованы возможности округов создать экспертные площадки для разработки макрорегиональных стратегий развития. Их дефицит ощущается особенно остро сейчас, когда вслед за чрезмерной децентрализацией наступил период чрезмерной централизации, в силу чего и МЭРТ, и Минфин оказались в роли сверхведомств. Но так или иначе, главная функциональная задача окружной схемы была выполнена: ряд важных федеральных служб, включая налоговую, таможенную, судебное дело удалось в целом восстановить в системе вертикали государственного управления. Заметим, это никак не противоречит федеральному устройству государства, да и вся отстройка этой вертикали, по поводу которой оппозиция пролила море чернил, оказалась направлена единственно на устранение анархии.

Не всё, что было сделано, отличается чистотой решения. Так, можно лишь признать правоту автора, когда он настаивает на необходимости соблюсти в полной мере принцип разделения властей при формировании Совета Федерации, то есть исключить представительство исполнительной власти в этой палате Федерального Собрания. Иной вопрос, что я бы счел наиболее разумным иметь не двух сенаторов от органов законодательной власти региона, что предлагает В. Иванов, а одного от законодательного собрания, тогда как другого — от ассоциации муниципалитетов. Впрочем, это пока что сюжет скорее академический, поскольку неизменность ныне действующей Конституции действительно имеет значение ключевого принципа российской жизни на перспективу ближайших пяти лет. Скорее всего, не больше, поскольку демографический спад вынудит пересматривать очень многое, включая число регионов, — и не потому, что это будет в чьих-то интересах, а по причине малолюдства ряда территорий.

Представляется, что ресурсы Государственного совета, учрежденного президентским указом, в сентябре 2000 г., то есть спустя полгода после формирования федеральных округов, остались недоиспользованными. Госсовет отчасти компенсировал главам регионов утрату мест в Совете Федерации, но вписать его в конструкцию публичного обсуждения ключевых проблем развития страны удалось не вполне. Тем не менее то, что автор включил краткое рассмотрение этой новации в текст книги, следует счесть её несомненным достоинством.

Вопрос о судьбе договоров между Федерацией и её субъектами явно утратил остроту в наше время, так что его рассмотрение любопытно уже более как историческое свидетельство временного, к счастью, умаления государственной власти в ельцинскую эпоху. Важность укрепления этой власти Путиным нашла подтверждение, когда Президент воспользовался декабрьским законом 2004 г., отстранив указом глав двух субъектов Федерации — в Ненецком и в Корякском автономных округах.

К чему приведёт новация, существенно усилившая роль политических партий в формировании законодательных собраний регионов, предстоит ещё понять. Как проявит себя схема представления кандидатур глав регионов законодательным собраниям — также ещё не вполне ясно. Президент явно экспериментирует. В Саратовской, Тульской и Иркутской областях губернаторами стали технократы, ранее не имевшие политического опыта. В Ивановской области — «варяг» с опытом московской модели управления. В Калининградской области — тоже «варяг», но с думским опытом. В Республике Алтай и Ненецком автономном округе — люди с опытом Главных федеральных инспекторов. В Тюменской и Ульяновской областях — люди с опытом мэра.

Обсуждать результаты ещё рано. Книга Виталия Иванова создаёт ту основу знания о российском федерализме, отталкиваясь от которой можно осмысленно подходить к такого рода обсуждению.