«Абсолютно нетерпима такая концентрация ресурсов
в федеральном ядре. Пропорция между центром и регионами должна
быть изменена, понимая, что в любом случае неравенство регионов
растет», — Вячеслав Глазычев, директор Института продвижения инновации
Общественной палаты РФ, соруководитель экспертной группы № 12
по обновлению Стратегии-2020 «Реальный федерализм, местное самоуправление,
межбюджетная политика».
Как будут строиться взаимоотношения регионов и
федерального центра в свете «новой» децентрализации власти? Как
строится работа экспертной группы? Как реально устроена региональная,
местная власть в России?
Привалов А.Н.: Здравствуйте, господа. Некоторое время
назад президент Медведев распорядился подготовить предложения
по некоторой децентрализации сложившейся в России системы управления,
по пересмотру взаимоотношений между федеральным центром и регионами
и дальше между регионами и местным самоуправлением. Этим сейчас
занимаются целых две комиссии, возглавляемые весьма видными чиновниками:
комиссия Козака, комиссия Хлопонина. О том, что происходит по
части выполнения президентского поручения, и о том, на каком фоне
это происходит, как реально устроена региональная и местная власть
в России, мы сегодня говорим с одним из людей, которые на самом
деле это знают. Это директор Института продвижения инноваций профессор
Вячеслав Глазычев. А ещё и соруководитель группы «Реальный федерализм,
местное самоуправление, межбюджетные отношения».
Глазычев В.Л.:Это бывает.
Привалов А.Н.: Вот. Я не про инновационную политику — это приходит и уходит,
понятно. А вот то, что вы соруководитель экспертной группы, которая
призвана обновить «Стратегию-2020» именно по этой тематике, даёт вам, я бы сказал, уникальную возможность рассказать то, что вы
видели в своих многочисленных поездках по стране.
Глазычев В.Л.:Ну, и я кое-что видел, но,
в общем, и состав экспертов в этой группе, хотя список свалился
на голову, как снег, без, как принято у нас, адресов — электронных
адресов и телефонов, поэтому разыскать людей было непросто.
Привалов А.Н.: А вы с кем вместе соруководите?
Глазычев В.Л.:Вместе с Ириной Викторовной
Стародубровской.
Привалов А.Н.: Замечательно.
Глазычев В.Л.:И... мы не во всём с ней
согласны. Вообще, в принципе работа наша строилась на том, чтобы
собрать вменяемое число возможных вариантов и обсудить риски и
возможные выгоды при выборе того или другого решения. Исходя из
простой гипотезы: всё равно политики делают то, что считают нужным,
но наш долг — показать, какие вещи идут в тупик, как нынешняя
схема; какие риски несет с собой этакая развесёлая немедленная
демократизация, на которой настаивает часть образованного сообщества,
а какие требуют технологического движения в разных вариантах.
Поэтому у нас было пять сценариев, потом они как-то ужались до
четырёх, и пока они так четыре и существуют.
Привалов А.Н.: А скажите, пожалуйста, сама по себе тема поднялась не запоздало
ли? Потому что есть такое ощущение, что из трёх уровней управления,
о которых идёт речь, третьего в сущности-то уже нет. Никакого
местного самоуправления в сколько-нибудь наблюдаемых количествах
как-то вроде, наверное, уже нет в отечестве? Или я ошибаюсь?
Глазычев В.Л.:В основном-то не ошибаетесь.
Хотя странные девиации существуют.
Привалов А.Н.: Большая страна, конечно. Всегда что-то отличается.
Глазычев В.Л.:И в крупных, и даже не в
крупных городах. Потом слово «город» мало что сейчас значит. Наукоград
— один шанс борьбы с региональным произволом; нет этого статуса
— другой шанс и так далее. Но горизонт не уходит, даже если он
управление, он всё равно управление другим, и в этом отношении
есть само- или не очень само-, всё равно это совершенно другой
горизонт видения, распоряжения средствами, принятия решений, всего
прочего.
Привалов А.Н.: Другой спектр задач.
Глазычев В.Л.:...он всё равно остается.
Привалов А.Н.: Да, понятно.
Глазычев В.Л.:Выборный там мэр или там
глава вместе с так называемым сити-менеджером, пока что, эмпирика
показывает, разницы нет никакой.
Привалов А.Н.: А почему тогда столько желающих ломать копья по этому поводу?
Глазычев В.Л.:Отчасти есть, что называется,
демократическая традиция, которой я тоже придерживаюсь. В принципе
выборная схема как школа демократии — вещь на низу — ну, вещь,
конечно, необходимая. Но когда даже у выборной всё равно есть
три копейки и ни в чем себе не отказывай, то разница невелика
есть.
Привалов А.Н.: Да просто это, я бы сказал, дискредитация. Причем дискредитация
ровно того варианта, который здесь принят, — хоть назначаемого,
хоть выбираемого, какого хотите.
Глазычев В.Л.:Да любого. В общем-то мировой
опыт в этом отношении безумно разный. Американский ближе нам подходит
— у нас нет европейской традиции самоуправления 800 или 700 лет.
Американский больше подходит, но там, как правило, в городах небольших,
где-то до 50 тысяч, в большинстве случаев работает просто система:
совет и сити-менеджер.
Привалов А.Н.: Совет — что-то вроде наблюдательного совета?
Глазычев В.Л.:Нет-нет, они принимают бюджет,
они заключают...
Привалов А.Н.: А-а, что-то типа представительной власти?
Глазычев В.Л.:Да. Нет, она не типа. Она
вполне реальная. Хотя сити-менеджер защищен там очень хорошей
формой контракта. Если разрывают его раньше, то такие отступные,
что никто на это не пойдет. В Штатах те же четыре модели: сильного
мэра, сильного мэра и совета, совета без сильного мэра и совета
без мэра. Все четыре работают.
Привалов А.Н.: Но это не законом установленный вариант, просто традиция
сложилась по четырем каналам, да?
Глазычев В.Л.:Это традиция, это не требует
закона, это просто святое право местного управления.
Привалов А.Н.: Выбор, чего им больше нравится, и так себя вести.
Глазычев В.Л.:Да, такую модель и выбирают.
И здесь очень важная штука. Вот, наша группа стремится, главное,
показать, что моделей должно быть много, что унитарность для гигантского
лоскутного одеяла под названием Россия — абсолютный тупик.
Привалов А.Н.: Вообще было бы довольно смешно продолжать разговор о восстановлении
федерализма, продвигая унитарную схему. Это как-то было бы забавно.
Глазычев В.Л.:Но как-то оно пока происходило
однако же.
Привалов А.Н.: А вот объясните, пожалуйста, Вячеслав Леонидович, очень
хотелось бы знать, почему две комиссии занимаются этим делом?
Значит, насколько я понял по названиям этих комиссий, одна комиссия
занимается вопросами межбюджетных отношений, другая — вопросами
управленческими. А разве можно их рассматривать независимо друг
от друга?
Глазычев В.Л.:Нежелательно, я бы сказал
так. И в нашей рабочей группе, которая создана в другом регистре
исполнительной власти — в премьерском регистре — в рабочей группе
эти вещи рассматривались и рассматриваются в абсолютной слитности.
Привалов А.Н.: Но они же действительно слитны.
Глазычев В.Л.: Но там… спросите, чего полегче,
я не знаю.
Привалов А.Н.: То есть вы не знаете, что там конкретно обсуждается. Насколько
я понял, в одной из этих групп вы же просто являетесь членом.
Глазычев В.Л.: Я записан, да. Но я был
дважды в командировках, документы я просил мне присылать, но ничего
пока не получал, поэтому...
Привалов А.Н.: А срок исполнения президентского поручения — вот он, сентябрь,
уже совсем близко.
Глазычев В.Л.: Нормально. Не привыкать.
Привалов А.Н.: Ваша рабочая группа в рамках «Стратегии-2020» уже выдала
свои рекомендации?
Глазычев В.Л.: Да, мы сделали несколько
итераций. Вообще это делалось публично и на сайте вывешивалось.
Мы рассматривали шаг за шагом сначала собственно центр и регионы
во всей совокупности отношений, потом рассматривали собственно
экономику этого процесса, это отдельно. И, строго говоря, завершали
мы уровнем, так сказать, местного самоуправления, хотя видели
все время целиком. Поэтому каждый этап поднимался, возгонялся
наверх, где два брамина: Ярослав Иванович Кузьминов и Владимир
Александрович Мау — должны были с редакторами как-то это дело
обжимать, приводя в компактную форму. Это продолжалось достаточно
интенсивно. Вот буквально вчера у меня в электронном ящике была
опять, так сказать, просьба посмотреть, нет ли дополнений, добавлений
и так далее.
Привалов А.Н.: Вячеслав Леонидович, я абсолютно согласен с вашей позицией,
что дело экспертного сообщества не предварять решение политическое,
а объяснить, какое из них чего стоит, абсолютно так. Но, тем не
менее, работа этой вашей экспертной группы привела к каким-то
безусловным вещам? Что бы вы там, политики, себе ни думали, вот
это делать нужно, а вот этого делать нельзя. Что-то безусловное
в этой сфере есть?
Глазычев В.Л.: Есть. Но не все безусловное
непременно имеет шансы на воплощение. Безусловно, мы здесь консенсус
полный — абсолютная нетерпимость такой концентрации ресурсов в
федеральном ядре, и пропорция между центром и регионами должна
быть изменена. Понимая прекрасно, что в любом случае неравенство
регионов растет. При попытках его создавать оно растет...
Привалов А.Н.: При попытках его сглаживать.
Глазычев В.Л.: Может быть, этих попыток
будет меньше — будет меньше расти. Это нельзя исключить на самом
деле. Потому что даже такая вещь, как участие в федеральных программах
для целого ряда регионов, заблокирована. Потому что оно предполагает,
это участие, софинансирование...
Привалов А.Н.: Софинансирование, да.
Глазычев В.Л.: …а на софинансирование нету
ничего. Следовательно, заколдованный круг просто заложен.
Привалов А.Н.: Это же знаменитая максима, по-моему, де Сото: почему бедная
страна бедна? Потому что она бедна.
Глазычев В.Л.: Да-да-да-да-да. У нас, правда,
есть ещё особые способы усиления этой структуры... Правда, не
только у нас. Потому что способ распиловки бюджетных средств на
местах не унитарен. Он индивидуализован по разным губерниям.
Привалов А.Н.: Да не такие уж они изобретательные ребята. В общем, довольно
типичные вещи-то делаются.
Глазычев В.Л.: Ну да, но всё-таки, Вы же
понимаете, когда это окрашивается межклановыми и межплеменными
отношениями, то тут...
Глазычев В.Л.: Эта цветастость нарастает.
Но это первая, абсолютно твердая позиция, супротив которой стоит,
как вечный врат… привратник...
Привалов А.Н.: А.Л.К.
Глазычев В.Л.: Это Кудрин, да. Да, это
первое. Второе, это безусловная необходимость соответствующего
симметричного изменения отношений между горизонтами уже внутри
региона. Где тоже хватает удовольствий. Потому что введение безумной
химеры под названием «муниципальный район» придушило малые города,
не говоря уже об остаточных сельских поселениях, тотально. 16%
приходится на долю всех поселений внутри района.
Привалов А.Н.: 16% имеется в виду бюджета?
Глазычев В.Л.: Да. А внебюджетных ресурсов
у него нет.
Привалов А.Н.: А 84% на что?
Глазычев В.Л.: На уровне района и остается.
На что — это сложные вопросы. И, честно говоря, да, по-разному,
я не могу так чохом сказать: все районы работают безобразно. Это
не так. Но, тем не менее, так или иначе, размазывание тонкого
слоя не приводит к сосредоточению комков.
Привалов А.Н.: Ну, это в любом случае антипродуктивно в смысле развития.
Развитие достигается только концентрацией ресурсов.
Глазычев В.Л.: Это раз. Более того, вообще
возможностями иметь внебюджетную экономику. Я все время говорю
в регионах министрам финансов. Ну, лично с А.Л.К. мы не беседовали,
но сказал бы ему, что у нас нет министров финансов, у нас есть
министры бюджета.
Привалов А.Н.: Абсолютно точно. Абсолютно точно.
Глазычев В.Л.: Вот, у меня был сейчас очень
интересный опыт работы с новым правительством Башкирии — и с новым
президентом, и с новым правительством, где мы достаточно серьёзно
разыграли, что такое экономика повседневного функционирования,
то есть гособязательства, которые вполне являются администрируемыми.
Ну, почта должна работать, зарплату бюджетникам положено выдавать
всё равно из региона. Значит, это просто административная единица:
уезд, волость, район...
Привалов А.Н.: Как можно меньше изобретений — какая правильная мысль. Итак,
совершенно, на ваш взгляд, очевидно, что сдвиг в общем пироге
(консолидированном бюджетном) должен быть симметричнее — от центра
к регионам, от регионов вниз. Что ещё столь же бесспорно?
Глазычев В.Л.: Третье бесспорное — это,
действительно, переход от идеологии бюджета к идеологии экономики
и развитие в этом отношении. То есть понятно неравенство, потому
что развитие ровным не бывает. А это означает смену полномочий.
И вот здесь драма самая главная, более даже важная, чем узко финансовые
фискальные дела. Потому что если перевод пяти гектаров леса в
Карелии, где леса много, под создание серьёзного агрокомплекса,
должен полтора года болтаться по московским коридорам, а не решаться
в Петрозаводске, то развитие, мягко выражаясь, тормозится. Если
на уровне какого-нибудь села Галкинское Камышловского района Свердловской
области индивидуальный предприниматель умеет (когда он талантлив)
выстроить комплексное хозяйство, решая проблему зимней занятости
своих наёмных сельских работников, и производит одновременно материал
для фильтров для водоканалов. Такая возможность есть, когда он
талантлив, раз; когда он способен отбиваться от атак местной силовой
бюрократии — я премьеру говорил о разгуле силовой демократии,
когда у нас была встреча...
Привалов А.Н.: Вы говорили первый. Это было совершенно революционно.
Глазычев В.Л.: Ответом было: без комментариев.
То есть догадывается, знает. Но не знает, что делать. Это сложившийся
торф. Вот этого самого замечательного человека мы вместе с правозащитниками,
тут я в Общественной палате тоже беспокоил покойного полпреда
Сибирского округа, — мы вынимали его из наручников.
Привалов А.Н.: Конкретно вот того человека, о котором вы говорите?
Глазычев В.Л.: Абсолютно конкретного, да.
Васю Мельниченко. Замечательный совершенно, из тех, на ком страна
держится. Значит, мера сопротивления развитию грандиозна настолько,
что простой переход к весёлой демократической процедуре сегодня
пугает даже многих завзятых либералов. Шанс на то, что во главе
окажутся крепкие ребята, выше, чем в начале 1990-х годов.
Привалов А.Н.: Я слышу это тоже не от вас первого, к сожалению. Похоже,
что это просто пароноидальная наблюдаемая реальность.
Глазычев В.Л.: Поэтому, так сказать, переходный
период (так мягко назовем), оказывается, абсолютно необходим.
И в этом роль центра была бы правильной — слежение за тем, чтобы
базовые права и смысл, и возможности развития не душились в самом
источнике этого дела. Потому что все уже поделено. В общем, почти
все поделено. Но процесс перехвата может продолжаться, как картошку
с руки на руку горячую...
Привалов А.Н.: Как в старой детской сказке о том, как лиса делила сыр между
двумя медвежатами — откусывая от большего куска все время. Это
может быть вечно, пока сыр не кончится.
Глазычев В.Л.: Ну да. Но поскольку некоторый
сыр всё-таки не очень кончается...
Привалов А.Н.: Который Господь подает, да.
Глазычев В.Л.: …песчаный карьер или всё-таки
какая-никакая пшеница вырастает, и коровки доятся, поэтому может
долго. И поэтому наша задача была прежде всего сказать правду.
Иногда полезно такое.
Привалов А.Н.: Значит, правда заключается в том, что сегодня перейти к
более или менее прямой выборности местных и более высоких, чем
местные, районных властей вы не видите возможности?
Глазычев В.Л.: Нет. На уровне городов где-то
от 100-150 тысяч человек это возможно — много игроков, и есть,
собственно, некое политическое поле, неважно, как оформленное.
Поэтому одним из позиций нашей группы было категорическое недопущение
так называемой пропорциональной системы выборов на нижний горизонт.
Привалов А.Н.: Пропорциональная система внизу — это просто бред.
Глазычев В.Л.: Это бред. Но это надо было
сказать. Мы это, по крайней мере, записали, и тут был консенсус.
Привалов А.Н.: Тоже. Консенсус в смысле в рамках вашей экспертной группы?
Глазычев В.Л.: Да, естественно. А вот по
технике дальше мы так и не могли прийти к единой точке зрения.
И, скажем, моя очень уважаемая, добрая знакомая много лет, и мы
в одной лодке, Ирина Викторовна мою точку зрения — более прагматистски—соглашательскую,
которая приводится к акцентированию прозрачности процедур, а не
демократичности такой вот классической, так сказать, не поддержала.
Выложены обе. Вот, как относительно честные люди, мы в этом отношении
фиксировали: есть расхождения, есть разные техники. Но, общим,
по-настоящему общим, конечно, являются здесь вопросы технологические,
довольно скучные для невключённого человека. Типа: что такое самообложение,
дать ли право на самообложение на локальный уровень или нет.
Привалов А.Н.: А почему не дать? Скажите, пожалуйста, если немножко выйти
из экспертного сообщества и разногласий внутри него…
Глазычев В.Л.: Да.
Привалов А.Н.: Вот, опять же обращаюсь к вам как к человеку, много ездящему
по стране. А на самом деле на местах, по вашим наблюдениям, есть
люди, заинтересованные в том, чтобы увеличить свою финансовую
самостоятельность? Чтобы увеличить?
Глазычев В.Л.: Да. Есть.
Привалов А.Н.: Потому что я слышал про истории, когда люди просто отказываются.
Когда им предлагают мэры или сити-менеджеры, они просто говорят:
да идите вы.
Глазычев В.Л.: Да, тут происходит, и это
мы тоже фиксировали, драматическое размывание капитала человеческого
на нижних горизонтах, так сказать, властных. Потому что приличные
люди… им стыдно в глаза смотреть своим… избиратели ли они, или
просто назначенцы…
Привалов А.Н.: Ну, просто земляки.
Глазычев В.Л.: Людям, землякам, потому
что когда село на полторы тысячи человек (большое по-нашему село)
имеет возможность починить четыре фонаря уличных…
Привалов А.Н.: Имеется в виду за год.
Глазычев В.Л.: Ну да. И грейдером пройти
две улицы и больше ничего…ну, тут стыдно.
Привалов А.Н.: На такую позицию соглашаться действительно не хочется.
Глазычев В.Л.: И соглашаются классические
зощенковские персонажи с портфелем — приличный заработок по сельскому
масштабу, позиция…
Привалов А.Н.: А стыд не дым — глаза не ест.
Глазычев В.Л.: …и документооборот, который,
как известно, всё равно никто не читает, но должен крутить, крутить,
крутить и крутить.
Привалов А.Н.: Но если случится вот так, как вы или другие эксперты советуете,
тут не в деталях дело, а, действительно, будет, вопреки Кудрину,
пересмотрен дважды пирог, деление пирога оба раза вниз — от центра
к регионам, от регионов к муниципиям, это не упрется в стену кадрового
голода? Найдутся люди, которые этим разумно распорядятся?
Глазычев В.Л.: Не везде. Уже не везде.
Некоторая точка невозврата в определённых субрегионах, то есть
частях регионов… нет такой вещи, как регион в целом…
Привалов А.Н.: Да, да, да.
Глазычев В.Л.: …это огромные страны…
Привалов А.Н.: Да вообще это бюрократическая абстракция.
Глазычев В.Л.: Поэтому есть части, в которых
точка невозврата пройдена. Но, по моим наблюдениям, они, конечно,
не носят категорического характера, их гораздо меньше, чем могло
бы ожидаться. И, в общем, я не вижу здесь где—то больше 12-15%,
что немало, конечно. Если говорить о городах малых, но сохранивших
гордость, бытия городом. Вот, какой-нибудь Тутаев, который грызся
с предыдущим губернатором Лисицыным за свободу, да? Или Рыбинск,
который выгрыз ее…
Привалов А.Н.: Рыбинск — это всё-таки довольно большой уже город.
Глазычев В.Л.: …за что немедленно главный
грызун-то и пострадал, потому как есть статья о превышении полномочий,
по которой можно брать кого угодно…
Привалов А.Н.: В любую секунду. Кого угодно.
Глазычев В.Л.: Кого угодно и в какую угодно
секунду. И это палочка, которая хорошо работает. Есть исключения
на уровне региональном. Вот, нынешний полпред сибирский, а до
того губернатор Новосибирской области Толоконский, он добровольно,
монаршей милостью менял желающим дотацию на процент от налогов,
который к нему должен идти. Тем самым стимулируя к некоторой деятельности.
И ничего не перевернулось, мир не рухнул.
Привалов А.Н.: А он при этом не превысил свои полномочия сам?
Глазычев В.Л.: Нет.
Привалов А.Н.: Ну, слава тебе, Господи. Я как раз хотел, полторы-две минуты
у нас осталось, я бы хотел спросить, сколько вы видите, какую
долю, многочисленность-немногочисленность людей, которые готовы
заниматься именно экономикой, а не бюджетом внизу? Кто из них
готов развивать собственную экономику, собственную налоговую базу,
собственное обеспечение?
Глазычев В.Л.: Ой, Александр Николаевич,
все очень зависит от команды. Вот, в Калужской губернии таких
много. Там мудрая система ротации: ты сегодня департамент, завтра
глава района, покрутился на земле, доказал… своего рода советская
номенклатура без советского идиотизма. Меритократический подход.
И поэтому там много таких. Вот сейчас глава Башкирии столкнулся
с зоной выжженной — автократической режим госпожи Рахимова. Естественно,
людей набирать пришлось отовсюду, в основном из банковского сектора.
Люди, которые пошли не за деньгами, как вы понимаете, а из азарта
в некотором смысле. Новые мэры, которые там… избраны — не избраны,
назначены — не назначены… ей-Богу, наплевать.
Привалов А.Н.: Наплевать.
Глазычев В.Л.: Когда один из мэров довольно
крупного города записался ко мне в магистратуру учиться. Я просил
какого-нибудь молодого амбициозного человека, он говорит: я сам
буду учиться. Но, простите, пусть таких немного, но дай им немножко
воли, головки поднимутся у цветочков, как, знаешь, сбрызнули так…
И эти головки вопреки всему везде прорастают. Я ещё не встречал
места, где не было бы этих самых знаменитых 3-3,5%.
Привалов А.Н.: Собственно в них-то и ключ к победе или к поражению. Дадут
им возможность работать — не дадут?
Глазычев В.Л.: Пока не очень.
Привалов А.Н.: Таким образом, вопрос не столько в том, что именно напишут
в своей итоговой бумажке и предъявят президенту Медведеву группа
Козака и группа Хлопонина, а в том, дадут эти совместные писания
возможность людям приподнять головки, по выражению нашего сегодняшнего
гостя, или не дадут. Посмотрим в сентябре. Всего доброго.
