Градостроительный кодекс-2

На первый взгляд может показаться странным обращение к правовому документу, принятому Государственной Думой и одобренному Советом Федерации в 1998 г. Однако только теперь появилась объективная возможность критически проработать текст, сформированный сугубо ведомственным образом и — без серьёзной независимой экспертизы — утвержденный парламентом. Наступило время для ревизии документа с учетом более широкого контекста и новейших изменений в государственной конструкции России.

Необходимо иметь в виду, что автором кодекса следует считать в первую очередь Госстрой РФ, к настоящему времени без достаточных к тому оснований переименованный в Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Инициировав ряд законопроектов, среди которых и градостроительный кодекс, Госстрой претендует на позицию монопольного регулирования вопросов градостроительного зонирования и регулирования рынка земельных участков в муниципальных образованиях. Специальный характер предмета, неочевидным образом затрагивающих жизненные интересы как поселений, так и бизнеса, отсутствие независимой экспертизы приводят к тому, что такого рода важнейшие документы принимаются депутатами в опоре на многочисленные отклики региональных и муниципальных органов архитектуры и градостроительства, то есть внутриведомственные по существу. Ни по типу деятельности, ни по кадровому составу существующий Госстрой РФ, вынужденный обращаться к сторонним организациям для подготовки сущностных по значению документов, вроде "Стратегии государственной жилищной политики", не в состоянии руководить важнейшей, межотраслевой по характеру работой над проблемами пространственного развития в РФ.

В развитых странах работа такого рода, связывающая воедино экологический, экономический, социальнокультурный подходы к целостной территории страны, макрорегионов, локальных систем расселения, агломераций городов и сопредельных территорий, чётко отделена от отраслевых задач регулирования в сфере архитектуры и строительства. Госстрой являет собой типичный реликт советской схемы отраслевой организации проектных работ, механически соединяя разнохарактерные, узкопрофессиональные вопросы строительства и его технологий, игнорируя вопросы архитектуры (ни одного специалиста в составе Госстроя) и трактует вопросы регулирования систем расселения, стратегии и технологий градорегулирования сугубо отраслевым, зауженным образом.

Имея сказанное в виду, целесообразно проработать текст действующего градостроительного кодекса шаг за шагом.

Уже первая фраза кодекса содержит вопиющее смешение понятий, относящихся к принципиально различающимся сущностям. Как и ранее, расчленим единую цепочку на звенья посредством дефисов: "Настоящий Кодекс регулирует отношения в области — создания системы расселения, — градостроительного планирования, — застройки, благоустройства городских и сельских поселений, — развития их инженерной, — транспортной — и социальной инфраструктур, — рационального природопользования, — сохранения объектов историко-культурного наследия — и охраны окружающей природной среды — в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения".

Во-первых, при всей справедливости заботы о населении, задачи пространственного развития не сводятся к условиям его проживания, так как существуют ещё принципиальные проблемы рационального размещения производств, сельскохозяйственных производств, рекреационных и природных зон, рациональной организации транспортных макро- и мезоструктур. Все эти вопросы по определению междисциплинарны, могут решаться исключительно на уровне специальной структуры стратегического планирования и контроля, роль которой отраслевой комитет не может играть ни при каких условиях.

Задачи градостроительного планирования определяются уже в логике региональных систем расселения, что означает одно: в условиях чрезвычайно разнородной страны на федеральном уровне могут задаваться исключительно "правила игры" — наиболее общие нормы, также являющиеся продуктом принципиально междисциплинарной деятельности органов регионального управления и местного самоуправления.

Вопросы застройки территории поселений во всём мире регулируются строительными нормами и правилами, напрямую зависящими от природного зонирования и социально-культурных особенностей регионов, и — за исключением вопросов широко понимаемой безопасности — не могут и не должны регулироваться на федеральном уровне.

Тем более это относится к вопросам благоустройства поселений, тогда как вопросы охраны природы и рационального природопользования очевидным образом регулируются федеральным и региональным законодательством, регулирующим природопользование, и Госстрой не может выступать здесь источником регулятивных решений, не обладая соответствующими компетенциями.

Ст.1. Основные понятия скорее запутывает дело. Если бы опорным понятием кодекса служило "градорегулирование"[1] (как в "Стратегии государственной жилищной политики"), правовой характер документа был бы во многом предопределен. Однако в кодексе фигурирует как базовое понятие "градостроительство"[2], само по себе являющееся отличительным признаком советской практики затратного проектирования конечной предметной формы частей поселения и автоматически сужающее сущность комплексного, междисциплинарного процесса к отраслевой схеме построения деятельности.

Парадоксальность последующих суждений ускользнула от законодателя, так как "градостроительная деятельность" объяснена через деятельность "в области градостроительного планирования развития территорий и поселений", то есть вместе тавтологически и редукционистским образом. Не стоит удивляться, что "градостроительная документация" поясняется как "документация о градостроительном планировании".

Тем важнее, что "зонирование" объясняется сначала через "деление территории на зоны при градостроительном планировании", а затем через "определение видов градостроительного использования". Международное понятие zoning имеет принципиально другое значение — под "зонингом" понимается исключительно правовое зонирование, вычленяющее ареалы действия сервитутов, законодательно закрепляемых за территориями и участками. Такое закрепление является следствием комплекса правовых отношений, регулирующих собственность в отношении земли и недвижимости, и определяется представительной властью на основе комплексного изучения баланса между рыночными отношениями и публичным благом. Отнесение правового зонирования к сфере деятельности отраслевого ведомства не имеет аналогов в мировой практике. В советской "градостроительной" традиции закрепилось особое понимание "зонинга", под которым подразумевается очерчивание территории или участка и нормативное предписывание территории или участку некоего функционального назначения (жильё, производство, досуг и т.п.). Именно такое, неоправданно зауженное в новых российских условиях понимание понятия втягивается в корпус кодекса как опорное понятие.

Сказанное тем существеннее, что правовое зонирование определено в ст.1 как " деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий ...". С первым спорить нет оснований — "зонинг" повсеместно является сферой деятельность МС, второе принципиально неверно, так как правила застройки разрабатываются, как правило, как единый корпус норм, учитывающий работу инвестора, проектировщика и застройщика во всех типах зон.

Как уже отмечалось, первому тезису (о МС) решительно противоречит дальнейшее пояснение, так как правила застройки далее обозначены как "нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов" (подчёркивание наше). Наконец, понятийная "матрешка" уточняется ещё раз — уже через определение градостроительного регламента: "совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости... при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны" (выделения фрагментов текста — наши).

Итак, схема выглядит следующим образом:

В обычной международной практике первый и четвёртый элемент схемы связаны напрямую, однако, как правило, речь идёт не о "параметрах и видах", но о запретах и ограничениях. Второй элемент схемы расположен в "иной плоскости", регулируя собственно архитектурно-строительную деятельность. Третий элемент схемы возникает в виде исключения для особо крупных проектов, финансируемых или напрямую контролируемых местной властью.

Статья 2 не добавляет ничего существенного к сказанному, так как текст статьи представляет собой перечислительную схему безграничного расширения компетенций отраслевого ведомства, узурпирующего тем самым (уже через наименование "градостроительный кодекс" все элементы "разработки и реализации основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации".

Пункт 3 ст. 3 ярко отражает традиционно советскую интерпретацию несовпадений государственного, общественного и частного интереса "в области градостроительной деятельности". Если на частные интересы, согласно п.3, накладываются ограничения, то права граждан и юридических лиц в указанной области вообще не обозначаются.

Статья 4 ещё раз подчеркивает монопольный максимализм разработчика, так как среди "объектов градостроительной деятельности" фигурируют — ни много, ни мало — территории субъектов федерации, части территории РФ, и вся территория РФ. Тем самым важнейшая функция надотраслевого стратегического программирования и планирования оказывается приписана Госстрою, как можно удостовериться при чтении статьи 24.

Статья 5, посвященная перечислению таксономических разрядов поселений, ещё раз фиксирует глубоко ретроградный характер мышления составителей кодекса.

Во-первых, потому что в тексте фигурирует "научно-производственная специализация", что явственно указывает на советскую схему интерпретации задач планирования как строительства поселений при производстве за счёт затратного механизма (эта схема и в советское время не срабатывала для староселенных городов).

Во-вторых, в связи с тем, что составители кодекса до сих пор не признают факт существования агломераций, то есть устойчивых групп городов разного масштаба, именно как группы использующих ресурсы и функционирующих как системы услуг и коммуникаций.

В-третьих, установления вида и содержания градостроительной документации и пр. "в зависимости от типа поселения" — без указания на рационально выделенный минимум такого рода типов — технологически неэффективно. Десять "типов" столь много, что отнесение к типу зависит не от реалий скачкообразного усложнения хозяйственных систем городов и их инженерных систем, но осуществляется произвольно — по типу подчинённости.

Наконец, акцентируя внимание на размерности поселений, составители кодекса игнорируют как реальное многообразие поселений по регионам страны, так и сложившуюся схему усложнения, включающую, как известно, города областного и районного подчинения, села и станицы, являющиеся районными центрами и т.п.

Статья 6 (особое регулирование градостроительной деятельности) в высшей степени удивительна, так как — в соответствии с Конституцией и правом поселений на местное самоуправление, каждое поселение является "особым". В известном смысле разработчики кодекса признают этот факт, когда выделяют класс "исторические поселения и поселения, на территории которых имеются памятники истории и культуры". Первая из этих двух групп охватывает сотни городов, вторая — в силу относительности понятия "памятник" во времени — охватывает, раньше или позже, все[3]. Неоспоримое наличие специфических местных особенностей превосходно отображается особенностью местного свода архитектурно-строительных норм и правил, так что за федеральной властью остается лишь обязанность контроля за непротиворечивостью между этими сводами правил и федеральными законами.

Глава II (обеспечение прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности) не имеет сущностного расширения смысла по сравнению с соответствующей статьей Конституции, и в принципе излишня.

При этом стоит обратить внимание на пункт 1 статьи 8, где причинная цепочка выразительным образом перевернута: не государственная политика должна строиться в соответствии с конституционным правом на свободу выбора места жительства (что естественно), но условия для реализации конституционных прав "должны обеспечиваться... в соответствии с государственной политикой в области градостроительства".

В статье 9 задача мониторинга состояния среды полагается отнюдь не в качестве непременного норматива, подлежащего исполнению в ходе градорегулирующей деятельности органов МС, но отнесена исключительно к случаям поселений, "подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Совершенно очевидно, что в отличие от предвидимых природных катаклизмов, угроза техногенных катастроф существует во всех без исключения поселениях, тогда как мониторинг необходим и в штатных ситуациях (к примеру, слежение за транспортной нагрузкой и нагрузкой на инженерные сети городов).

Статья 10, трактующая вопросы охраны окружающей среды и пр., лишена конкретного содержания и сводится к общим пожеланиям, не имеющим прямой юридической силы.

То же относится к статье 11 (рекреационные и оздоровительные объекты).

Статья 12 (сохранение объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий) никак не определяет характер ответственности и в виде сугубых пожеланий лишена смысла.

Статья 13 (размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания) замечательным образом переносит в современную реальность нормативные установки советской эпохи. Определение состава и структуры соответствующих объектов в условиях рыночной экономики никак не может определяться "градостроительной документацией о градостроительном планировании... и застройки". Вопрос стимулирования развития зон в общественно желаемом направлении есть вопрос политики органов МС и никак не может входить в сферу законодательства о федеральном градорегулировании. Иной вопрос, что в этой сфере могут создаваться и пропагандироваться образцы решений, но это — вне правового поля.

Парадоксален пункт 3 той же статьи, утверждающий недопустимость изменения назначения объектов обслуживания, так как, хотя и возможно регулирование в этой области, но оно очевидным образом находится вне сферы компетенции "градостроительной деятельности".

Статья 14 (системы инженерной инфраструктуры и благоустройства) несёт на себе все признаки советской схемы бюджетного финансирования и затратной технологии градорегулирования. Виды систем инженерной инфраструктуры (пункт 1) никак не могут "определяться" градостроительной документацией, будучи результатом комплексной, межотраслевой деятельности стратегического планирования в реальных экономических обстоятельствах.

"Учёт" интересов поселений на прилегающих территорий никак не определен и не может быть определен без признания реальности существования агломераций и групповых систем локального расселения, не учтённых в настоящем кодексе и потому по-прежнему нелегализованных.

Статья 15. Совершенно пустой текст, содержащий банальные пожелания к реорганизации транспортной сети "в целях удобных и безопасных связей" и т.п., тогда как суждения, вроде того, что "Территории обеспечиваются сооружениями и коммуникациями транспорта...", способны обретать смысл только в рамках региональной и местной нормативной базы ответственности местного самоуправления.

Статья 16 — то же, но хотя кратко.

В статье 17, трактующей проблему прав инвалидов[4], характерная для законодателя практика подмены жёстких правил расплывчатыми пожеланиями проявлена ещё острее — выражение "создают условия для беспрепятственного доступа инвалидов" вне конкретной редакции региональных и местных архитектурно-строительных норм и правил категорически лишено смысла и тем дискредитирует законодателя. То же, в ещё большей степени, относится к таинственному определению —"минимальные потребности инвалидов" (выделение наше).

Статья 18, относящая к участию граждан, их объединений и юридических лиц, чрезвычайно пространна и в той же мере страдает неконкретностью или заведомой слабостью позиций.

Пункт 2 — об информировании — не включает гарантий доступности информации о "градостроительной деятельности" в полном объёме, так как ни СМИ, ни т.н. общественные обсуждения, ни организация экспозиций такой гарантии не дают. Напротив, эти средства замечательно используются для направленной агитации в пользу принятых решений и, тем самым, к устранению возможности доступа к объективной информации.

Пункт 3 косвенно признаёт это, обозначая случаи непредоставления информации, её неполноты или недостоверности, но обозначение при этом права граждан обращаться в суд по меньшей мере иронично: никакой суд не примет исковое заявление относительно предмета, остающегося не выясненным, поскольку неизвестным.

Пункт 4 звучит как издевательство, так как, во-первых, отказывает гражданам и их объединениям (почему-то из текста исчезли юридические лица) в праве проводить независимые экспертизы после утверждения градостроительной документации, что отсылает к памяти об уставе КПСС, а во-вторых, проведение независимой экспертизы "за счёт собственных средств" для абсолютного большинства предвидимых ситуаций исключает саму возможность независимой экспертизы.

Именно в этом ключевом вопросе законодатель, действительно преследующий целью учёт общественного мнения в градорегулирующих решениях, должен был бы предусмотреть непременность независимой экспертизы и её финансирования за счёт регионального или местного бюджета .

Пункт 6 исходно фальшив, так как градостроительная деятельность всегда и во всех случаях затрагивает интересы граждан, тогда как обозначение "в случаях, если ... затрагивает их интересы", немотивированным образом относит такую ситуацию в разряд исключительных.

Неясно, почему порядок участия граждан и т.п. (пункт 7) отнесен к ведению органов местного самоуправления, тогда как эту ключевую норму резонно отнести к сфере федерального законодательства прямого действия.

Статья 19, упоминающая профессионально-творческие организации, не содержит сколько-нибудь значимой информации.

Статья 20, отсылающая к обязанностям граждан и юридических лиц, достаточно пуста, так как обязанность "охранять среду жизнедеятельности" не имеет содержания вне местной системы норм и правил градорегулирования.

Статья 21 Главы III без достаточных оснований упоминает "архитектурную деятельность", относительно которой есть отдельный закон.

Отнесение "установления государственной политики в области градостроительства" (статья 22) к ведению субъектов федерации вызывает глубокое сомнение, несколько ослабленное тем, что так поименованной государственной политики нет и не может быть, тогда как политика в сфере пространственного развития РФ возможна исключительно на федеральном уровне и выходит за рамки отраслевой интерпретации законодательства.

Здесь же нарушение классической правовой презумпции разрешённости всего, что не запрещено законом, так как идет долгое перечисление разрешённых видов операций.

В статье 23, где та же схема опрокинута на уровень МС, возникает глубокое сомнение в правомочности муниципальных образований осуществлять контроль за соблюдением законодательства РФ и нормативных правовых актов МС. Как раз в этой позиции резонно поднять уровень контроля на регион или федеративные контрольные службы.

Статья 24 главы IV раскрывает истинное назначение кодекса — определить "федеральный орган архитектуры и градостроительства" и его территориальные органы в субъектах федерации в качестве монопольного инструмента исполнительной власти в сфере градорегулирования. В соответствии с этой статьей, без внесения поправки к кодексу, Госстрой РФ гарантирует себя от реформирования или изменения функций.

Статья 25, о полномочиях федерального органа архитектуры и градостроительства, фиксирует: "обеспечивает разработку Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации", что очевидным образом есть узурпация межведомственной и надпрофессиональной задачи одним ведомством с неизбежной вульгаризацией задачи и её интерпретации.

Не известно, на каком основании Госстрой узурпирует право научно-методического обеспечения деятельности территориальных органов, коль скоро не имеет для того необходимого профессионального потенциала, сосредоточенного в Российской Академии архитектуры и строительных наук.

Из содержания и назначения кодекса никак не следует, что Госстрой, не названный по имени, "осуществляет единую техническую политику в области инженерных изысканий для строительства...", никак не следует, что он же "осуществляет лицензирование архитектурной деятельности" — даже и совместно с Союзом архитекторов РФ, равно как научно-методическое обеспечение лицензионных центров.

Загадкой остается и то, что при негосударственном характере лицензированной частной архитектурной практики, тот же Госстрой берёт на себя осуществление полномочий, установленных федеральным законом об архитектурной деятельности, тогда как ответственность за это в содержательном смысле принадлежит муниципальным образованиям, Академии и Союзу архитекторов.

Статья 26 конструктивного содержания не имеет, что относится также и к статье 27, однако в последней, трактующей деятельность местных органов "архитектуры и градостроительства", есть любопытный понятийный сдвиг: во множестве позиций названные органы "участвуют", что и вовсе лишает надежды на конструктивное содержание.

С некоторой безыскусностью утверждается, что соответствующие органы "рассматривают заявления и обращения граждан и юридических лиц по вопросам осуществления градостроительной деятельности и принимают решения в пределах своей компетенции". Иными словами, жалобы направляются для рассмотрения и ответа тем, на кого жалуются.

Пункт 1 статьи 28, открывающей главу V, равно как пункт 4 той же статьи можно назвать истинным лингвистическим недоразумением: "Градостроительное планирование развития территорий и поселений и их застройка осуществляются посредством разработки градостроительной документации о градостроительном планировании развития территории ...".

Пункт 2. Далее ещё раз включается Генеральная схема расселения и её аналоги для территорий страны — поименование таких документов градостроительной документации решительно ничем не обосновано.

Пункт 5: законодатель не вдумывается в смысл текста: "Каждому объекту градостроительной деятельности соответствует определённый вид градостроительной документации..." — по-видимому, имеется в виду "тип объекта", однако таковой не определён с ясностью, исключающей двусмысленное прочтение.

Пункт 7 категорический недопустим, так как всякое упоминание "могут устанавливаться иные виды градостроительной документации", во-первых, открывает двери для чиновничьего произвола, во-вторых, вступает в противоречие с единством лицензирования на территории РФ[5].

Пункт 8, в принципе содержащий резонную норму проведения предпроектных научно-исследовательских работ и инженерных изысканий, сводит её к нулю через дополнение "в случае необходимости может включать".

Пункт 14 переворачивает естественную логику отношений, выстраивая, вместо включения градостроительной документации в состав целевых программ развития, логику, согласно которой целевые программы развития "учитываются" в градостроительной документации .

Статьи 29 — 64 лишены конкретного содержания и не могут его иметь, так как трактуют сюжеты конкретного, местного установления архитектурно-строительных норм и правил.

Статья 66, трактующая вопросы ответственности за нарушение законодательства РФ о градостроительстве, продолжает порочную практику обозначения величин штрафа, не идущих ни в какое сопоставление с масштабом реального урона в случае серьёзного нарушения норм градорегулирования. Более того, по размерам штрафов уравнены столь неравновесные предметы, как нарушение порядка выполнения инженерных изысканий или нарушение правового режима использования территориальных зон, с одной стороны, и незаконное размещение, нарушение установленных размеров вывесок и иной визуальной информации — с другой. Не лишено некоторой забавности, что погрешности с визуальной информаций, устранимые предельно просто, оценены в штрафах дороже, чем самовольная вырубка многолетних зелёных насаждений.

Статья 67, долженствующая сообщить нечто конструктивное о возмещении вреда при осуществлении градостроительной деятельности, сводится к более чем условному требованию возмещения вреда "в полном объеме", что в большинстве случаев неосуществимо в принципе. Отсылка к Гражданскому кодексу здесь малоинформативная.

Итак, главное — безответственная узурпация ведомством монополии на осуществление деятельности пространственного регулирования, в принципе имеющего межотраслевой, наддисциплинарный, вневедомственный характер. Второе место среди основных погрешностей документа — тяготение к закреплению разрешительной схемы, вместо запретительной, попытка перехвата исключительных компетенций местных (региональных) норм и правил. Может быть, третье место следует отдать решительному нежеланию видеть публичную природу градорегулирования. Будь иначе, мировой опыт формирования бюро зонирования, комиссий по зонированию, строительных комиссий и т.п. как органов управления, формируемых представительной властью муниципальных образований, не был бы проигнорирован столь последовательно и твердо.