Детальный отзыв на вторую редакцию доклада, представленный С.С.Артоболевским,
понуждает к дополнительной аргументации в пользу целостной трактовки
пространственного развития. Несомненно, исторически сложились
два вида развития территориальных систем, два вида планов и две
политики.
Первая линия, инициированная ещё в 19 веке, но в особенности
развитая в США в прошлом столетии, позволяет трактовать пространственное
развитие как синоним пространственного планирования (планировка,
иногда — Town and Country planning). Здесь это зонирование территории
и контроль за соблюдением правил зонирования, плюс инфраструктура.
Реализация на небольших территориях предполагает строгое закрепление
в планировочных разрешениях, на относительно больших — она имеет
скорее рекомендательный характер. Определенность системы покрывает
всю территорию страны.
Вторая линия, ведущая отсчет от 30-х годов прошлого века, уравнивает
региональное развитие (территориальное развитие) с региональной
политикой (обычно на базе региональной стратегии страны), осуществляемой
через введение прямых и косвенных льгот для избранных территорий.
Ранее, в период СССР/РФ первой линией занимался Госстрой, его
институты, региональные и местные власти, второй — не занимался
никто, так как преференции для территорий были подменены особыми
условиями для ведомственных проектов.
В существующей путанице во многом повинно механическое считывание
текстов СЕМАТ, сформированного Советом Европы. В его 10 принципах
понятия оказались переплетены вместе. При этом следует помнить,
что большинство собранных СЕМАТ экспертов и министров отвечают
в своих странах за планировку (см. темы большинства встреч и семинаров),
вербально заимствовав отдельные элементы региональной политики.
Целесообразно привести здесь выдержку из основополагающего документа
СЕМАТ с некоторыми сокращениями.
«IV Принципы политики устойчивого пространственного развития
для Европы...
1. Обеспечение территориального согласия посредством более
сбалансированного социального и экономического развития
регионов и повышения их конкурентноспособности
31. Принимаемые на европейском, национальном и региональном
уровне решения и инвестиции, так или иначе связанные с пространством,
должны опираться на полицентрическую модель развития. Сказанное
означает, что следует повышать аттрактивность как столичных
ареалов и «городов-ворот», так и структурно слабых регионов.
Это особенно важно в тех случаях, когда речь идёт о старых промышленных
районах и сельских территориях. Для выполнения поставленной
задачи региональные и местные власти должны стремиться к реализации
программ пространственного развития, что, в свою очередь, требует
наличия демократических легитимных территориальных органов власти,
высокого профессионализма и опыта, активного участия граждан
и общественных групп в планировании пространственного развития.
2 Поощрение развития, генерируемого городским функциями,
и совершенствование взаимоотношений города и деревни
32. Городские системы и функции, включая системы и функции
малых и средних региональных центров, должны развиваться таким
образом, чтобы способствовать доступу к ним сельских жителей...
33. Партнерские отношения между городом и деревней призваны
сыграть важную роль, в частности, в развитии сетей общественного
транспорта, возрождении и диверсификации сельских производств,
повышении эффективности инфраструктуры, развитии зон отдыха
горожан и сохранении природного и культурного достояния. Условием
эффективного партнерства является сотрудничество на принципах
равенства местных администраций.
3 Создание более сбалансированных условий транспортного
доступа
34. Следует в кратчайшие сроки завершить создание Панъевропейской
Транспортной Сети, обеспечивающей надёжный доступ в любую точку
Европы, и увеличить её пропускную способность. Подписанные ранее
соглашения о конфигурации сетей придётся пересмотреть в соответствии
с требованиями пространственного развития.
35. В целях достижения более сбалансированного развития необходима
модернизация звеньев, связывающих малые и средние города, сельские
и островные территории с трансъевропейскими сетями и транспортными
центрами (железные дороги, автострады, судоходные речные пути,
порты, аэропорты и многорежимные центры)... Постоянный количественный
рост транспортных потоков требует комплексных стратегий, охватывающих
различные виды транспорта и учитывающих соображения пространственного
планирования...
4 Развитие доступа к информации и знаниям
36. ... С учетом доступа к информации и знаниям, пространственное
планирование должно уделять особое внимание районам, доступ
которых к информации ограничен природными или иными причинами...
На государственном региональном уровнях следует обеспечить интерфейсы
между производителями информации и потенциальными пользователями:
технопарками, институтами по передачи технологий, центрами исследований
и обучения. Следует содействовать созданию банков текущих данных
(по товарам, ноу-хау, туризму и т.д.) для развития внешних связей
регионов с менее благоприятными условиями и их взаимосвязей
с мировой экономикой.
5 Cокращение ущерба окружающей среде
37. Следует предотвращать возникновение экологических проблем
в результате недостаточной согласованности отраслевых программ,
а также решений, принимаемых на местах. В этой связи пространственное
планирование должно содействовать предотвращению или ограничению
наносимого окружающей среде ущерба, например, содействовать
внедрению наименее опасных для природы методов ведения сельского
и лесного хозяйства, экологически безопасных транспортных и
энергетических систем, возрождению депрессивных городских территорий
и оздоровлению их окрестностей, предотвращению промышленных
аварий, возрождению ареалов пострадавших в результате промышленного
загрязнения или военных действий, а также сдерживанию процесса
субурбанизации.
6 Приумножение и защита природных ресурсов и природного
наследия
38. Следует охранять и приумножать природные ресурсы, которые
не только поддерживают баланс экосистем, но и обеспечивают привлекательность
регионов, повышают их рекреационную ценность и качество жизни.
Пространственное планирование должно принимать во внимание Конвенцию
по сохранению европейской природы и естественной среды обитания
(1979 г) и Общеевропейскую стратегию биологического и ландшафтного
разнообразия.
39. Комплексные стратегии использования водных ресурсов должны
охватывать, помимо прочего, охрану рек и водосборных бассейнов,
контроль над сельским хозяйством в части ирригации и использования
удобрений, очистку загрязненной воды и т.д. Возможность межрегиональной
переброски вод должна рассматриваться лишь при отсутствии достаточных
местных ресурсов, невозможности их привлечения или исчерпании.
Для защиты качества питьевой воды важно следить, чтобы расширению
сетей водоснабжения сопутствовал эквивалентный рост систем канализации
и очистки стоков.
40. Пространственное планирование связано с восстановлением
и сохранением экологических сетей, а также заболоченных территорий,
которые являются частями таких сетей... Создание в рамках Европейского
Союза взаимосогласованной сети особых охраняемых природных зон
(проект получил название «Natura 2000») является одним из мероприятий,
осуществляемых в указанных целях...
7 Приумножение культурного наследия как фактор развития
41. Привлечение муниципалитетами и регионами инвесторов, туристов
и широкой общественности посредством приумножения культурного
достояния вносит существенный вклад в экономическое развитие
и укрепление региональной самобытности. Политика пространственного
развития должна способствовать комплексному управлению культурным
достоянием, понимаемому как эволюционный процесс охраны и сохранения
достояния с учетом потребностей современного общества. Многие
страны располагают памятниками и следами деятельности различных
художественных школ и течений... Их идентификация и разработка
общих методов консервации, реставрации и эксплуатации должны
стать темой программы «Великие пути культуры»... Целью является
не только консервация прошлого, но и гармония и креативность
современных архитектуры и городского дизайна с историческим
наследием...
Пространственное развитие должно охранять и уважать память
о всех народах, языковых общностях и религиозных группах, создавших
те или иные аспекты культурного достояния.
8 Развитие безопасной добычи энергоресурсов
43. Пространственное планирование должно быть направлено на
использование возобновимых источников энергии как пространственно
увязанных и экологически безопасных систем, а также на завершение
систем энергопередачи на общеевропейском уровне...
44. Учитывая чрезвычайно интенсивное энергопотребление в прежней
экономике стран центральной и восточной Европы, следует сделать
приоритетным направлением повышение эффективности использования
уже имеющихся ресурсов и мощностей. В этом контексте следует
увеличить эффективность работы существующих ТЭС с тем, чтобы
снизить загрязнение воздуха и снизить эффект глобального потепления.
45. Следует повысить меры безопасности на старых АЭС. Кроме
того, на континенте размещено множество АЭС, срок службы которых
истекает в ближайшие десятилетия. Площадки под этими АЭС предстоит
оздоравливать, что поставит перед пространственным планированием
новые задачи.
9 Поощрение устойчивого туризма
46. Политика пространственного развития направлена на использование
возможностей роста, создаваемых туризмом. Сказанное относится,
в частности, к отсталым регионам. Следует сделать приоритетным
направлением развитие форм высококачественного и устойчивого
туризма. В целом, требуется изучить экосистемы и рассчитать
количество туристов, которое территория способна выдержать,
а также разработать новые инструменты контроля (оценка регионального
воздействия). В будущем следует осваивать те формы «мягкого
туризма», которые легко могут быть адаптированы к местным и
региональным условиям (например, экотуризм) и открывают для
многих регионов возможность развития.
10 Ограничение последствий природных катастроф
47. ...Необходимы превентивные меры в контексте программ пространственного
развития, направленные на ограничение ущерба и снижение уязвимости
структуры расселения, включающие мероприятия в области землепользования
и строительства.
V Меры пространственного развития для различных типов европейских
регионов
48. В дополнение к принципам, относящимся к политике устойчивого
пространственного развития, предлагаются более конкретные меры
для европейских культурных ландшафтов, а также особые меры по
достижению сбалансированного устойчивого развития в отдельных
регионах... Заинтересованные стороны должны определить, какие
из предлагаемых мер должны быть приняты и насколько они приоритетны
для политики пространственного развития.»
Под каждым практически суждением в составе основополагающих принципов
можно было подписаться, что и осуществлено Россией, однако мы
должны отдавать себе отчёт в том, насколько различны условия их
гипотетического воплощения в российских условиях. Мы не имеем
сводного Кадастра земель, и его формирование будет заторможено
принятием нового Градостроительного кодекса. Региональная политика
всё ещё преимущественно сводится к перераспределению бюджетных
средств. Муниципальная статистика отсутствует, а МСУ лишь готовится
к трудному процессу реорганизации в соответствии с новым законом
о его основах. Частный бизнес практически ещё не играет существенной
конструктивной роли в пространственном развитии страны и т.д.
Все это вместе означает, на наш взгляд, что движение к модели
пространственного развития, отвечающей нынешним российским условиям,
предполагает одновременность встречного движения: от территориального
каркаса страны в целом и от локальных, равно как региональных
программ. Эти локализованные программы в большей или меньшей степени
могут быть отнесены к пространственному планированию или региональной
политике, тем важнее представляется удерживать единство представления
о пространственном развитии страны.