Возможна или нет единая схема
устройства местного самоуправления в России?

Недавно Государственной Думой принят и Советом Федерации одобрен Закон "Об основных принципах организации местного самоуправления", согласно которому в 2006 году в России должна начать действовать система местного самоуправления, основанная на совершенно новых принципах. Отдельные положения этого закона вызвали оживленную дискуссию в среде экспертов и муниципальных руководителей. Свою точку зрения высказал в интервью ИА REGNUM научный руководитель Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа профессор Вячеслав Глазычев.

- Вячеслав Леонидович, На ваш взгляд, к каким последствиям для развития системы местного самоуправления в России в перспективе может привести реализация нового закона?

Глазычев В.Л.: Мы потеряем минимум два-три года. С одной стороны, в большинстве муниципалитеты впадут в транс до 2006 года и почти ничего не будут делать, а с другой — уже сейчас есть опасность, что в целом ряде регионов, где сложились эффективные локальные системы муниципального управления, все достигнутое может быть сведено на нет. Мои коллеги и я, по-разному подходя к этому вопросу, насчитали по стране около четырёхсот таких муниципий. Конечно, это ничтожно мало по отношению ко всему числу поселений, но на подходе к зрелости в этом отношении ещё 300-350. Идет процесс вызревания. Для нашей страны это дело непривычное, добротного местного самоуправления не было в России никогда, ведь даже то, что существовало в конце XIX века, охватывало такую ничтожную часть населения, и граждане так слабо участвовали в муниципальных выборах, что фактически опыт в этой области был равен почти нулю. С начала 90-х в целом ряде мест удалось переломить эту традицию. Где-то был очень просвещённый и энергичный градоначальник, где-то удачно сложилась конъюнктура в отношениях с областью — причины были разные. Сегодня все эти места причесываются под одну гребенку с теми, где даже следов местного самоуправления не возникало. В результате такого выбривания газона прежде всего срезаются ромашки — и это была наша главная претензия к разработке идеологии этого закона.

- "Наша" это чья?

Глазычев В.Л.: Я назову Институт экономики города — Надежду Косареву, Ирину Стародубровскую из Института экономики переходного периода, географа Леонида Смирнягина, с которым мы параллельно осуществляли исследования. Так что это не только мое личное мнение.

- Над выработкой закона работала другая группа экспертов?

Глазычев В.Л.: Разработка закона формально осуществлялась очень демократично: эксперты привлекались, их выслушивали, но не слышали. Есть такая специфическая технология… У нас был двухчасовой разговор с интеллигентным, умным, энергичным Дмитрием Николаевичем Козаком, но мы так и расстались, друг друга не поняв. Наша простая позиция заключалась, во-первых, в том, что, коль скоро уже сейчас в стране существует тринадцать типов местного самоуправления, делать на их месте один — странно; во-вторых, коль скоро есть продвинутые места, то главное помогать им становиться образцом, к которому подтягивались бы другие. Но закон уничтожает идеологию образца, потому что задает единый для всех стандарт.

- Значит, никто из учёных-специалистов не сможет взять на себя ответственность за принципы, заложенные в этот закон?

Глазычев В.Л.: Я не могу судить так категорично, но то, что никто из тех экспертов, кто занимался этим сюжетом с 80-х гг., не сможет взять на себя ответственность за него — это я могу сказать твёрдо.

Между тем, стоит обратить внимание на очень любопытный параллелизм. Как раз сейчас Канада — очень близкая к нам по сложности структуры страна, где есть разные провинции, где сложные климатические условия, есть малые народы Севера, существует проблема Квебека — завершает огромную, серьёзную муниципальную реформу. Заметьте — у них уже был колоссальный опыт. Реформа в одних провинциях оставляет все как есть, в других даёт очень радикальные сдвиги — где-то слияние того, что мы называем городами и районами, в общее муниципальное образование, объединение ряда поселений в единый город (так произошло с Торонто), а где-то — вычленение автономных муниципий. В каждой провинции это происходит по-своему с учетом традиций, социального склада, экономического состояния… Иными словами, канадцы на своем опыте показывают, что становление местного самоуправления это: а) процесс, никогда не прекращающийся, и б) что он не может быть унитарным. В сложноорганизованной, большой стране он предполагает глубокие различения по регионам. Наш закон сегодня, увы, этого не предусматривает.

А традиции у нас очень разные. В Татарстане и в Башкирии, например, вообще нет местного самоуправления, но это не значит, что там вообще нет ничего здорового. Скажем, я работал в сельском районе Татарстана, где муниципией является весь район, включая посёлок городского типа, являющийся его центром. Анализ ситуации показывал, что идеалом было бы расчленение этого района на три муниципальных округа. По естественным связям, при растянутости коммуникаций необходимо приблизить низовую власть к людям, потому что когда вам нужно ехать за сто километров в райцентр, чтобы получить какую-нибудь справку, потери — и финансовые, и социальные — огромны.

Есть такое расхожее суждение — якобы у нас слишком много чиновников. Может быть, их многовато наверху, но "внизу", там, где они должны оказывать услуги людям, чиновников не хватает. Скажем, типичная ситуация — сельсовет, где на три тысячи населения приходится только три человека — председатель, секретарь и бухгалтер, которые должны и выдавать справки, и оформлять наследство, и вести учёт субсидий и ещё много чего делать. В России существовал когда-то очень важный уровень волости. Волость — это не самоуправление, это низовая ячейка государственного управления, где граждане имели дело с казной. Закон ничего похожего не предусматривает. Более того, я внимательно изучил его и нигде не обнаружил ни одной фразы о том, как новая система муниципий будет соотноситься с той реальностью, которую мы сегодня имеем — с административным районом. Районы вообще-то сохранятся?

- По смыслу закона, кажется, что нет…

Глазычев В.Л.: Об этом ничего прямо не сказано. В длинном списке необходимых изменений, которые придётся внести в действующее законодательство, приложенном к закону, я не нашел ни одного слова по этому поводу.

Но ведь районы — это реально работающая бюрократическая структура, в которой налажена система учета, статистика и какая-никакая система управления. Если предполагается, что она распадется, мы потеряем больше, чем три года, потому что выстроить это заново чрезвычайно трудно. А если она остается, а кроме нее возникают ещё муниципальные районы, то как они друг с другом соотнесутся? Как делятся полномочия между ними? Как ни странно, закон ни звука по этому поводу не произносит. Это вызовет невероятную путаницу. Поселенная конструкция, скажем, замечательно работает в Дагестане, где что аул — то народ. Но это не значит, что то же будет работать в Калужской губернии, где завтра от трёх деревень останется одна, не потому, что так кому-то хочется, а просто потому что таков демографический процесс…

Самое главное, на мой взгляд, в том, чтобы ответить на вопрос — возможна или нет единая схема устройства местного самоуправления в огромной и невероятно разнообразной стране? Мои коллеги и я утверждаем, что невозможна и вредна. Закон утверждает — возможна и нужна.

- Какие принципы вы предложили бы взамен той унификации, которая заложена сейчас в закон?

Глазычев В.Л.: Это не та ситуация, в которой нужно бояться так называемого "разбегания регионов". Напротив, в этой ситуации к регионам может быть доверие. Если в Оренбуржье будет одна модель, а в Самарской губернии — другая, ничего страшного не произойдет. Именно так устроено местное самоуправление в Канаде, в Соединенных Штатах, в Германии. Там земли имеют огромную степень автономии в отношении устройства системы местного самоуправления. Почему нужно этого страшиться в России, мне, честно говоря, совершенно непонятно.

- По всей видимости, унификация понимается у нас как механизм обеспечения равенства регионов и муниципий.

Глазычев В.Л.: Равенство обеспечить всё равно нельзя, потому что экономическая ситуация и по регионам, и по районам дифференцирована, и эту дифференциацию вы не сможете на кончике пера заменить единообразием. Сколько ни пиши "быть по сему", от этого "по сему" не станет.

Скажем, я работаю сейчас с очень интересным городом — Димитровградом (бывший Мелекесс, Ульяновской области). Там очень энергичный мэр, у него довольно любопытная команда, там очень развита система городского самоуправления. И это в губернии, где очень долго не давали стать полноправной муниципией городку Новоульяновску. Однако и там накопилась соответствующая энергетика, возникла грамотная программа, и сейчас губернские власти сами дают этому городу автономию от района. И это хорошо. Внутренний процесс роста структур местного самоуправления лучше всего виден именно на таком уровне — в борьбе регионального с местным.

Мой тезис заключается в том, что местное самоуправление это не обязанность, а право, причём право, которое надо доказать и защитить. И до которого надо дозреть. Любая попытка его учредить сверху будет обречена на провал.

- На ваш взгляд, созданные таким искусственным образом органы будут неэффективны?

Глазычев В.Л.: Им очень трудно быть эффективными. С одной стороны, закон говорит об их автономности, самостоятельности, но другие его статьи настолько мелочно расписывают, что они могут, и что они должны, что если и остается уровень свободы процентов 5, то это уже замечательно. Но тогда это просто продолжение государственной власти под другим названием.

Это похоже на то, как у нас во множестве городов делается вид, что существует территориальное местное самоуправление, но по факту ТОСы представляют собой полубесплатные дополнительные элементы бюрократии. Председатель получает жалованье из городской казны и является дополнительным муниципальным служащим. Тем самым сама идея ТОСа оказывается опрокинутой.

Хорошо ли, плохо ли, но так получилось. Значит, и это надо пережить. Здесь нельзя торопиться.

- Дмитрий Козак однажды в запальчивости, отстаивая свою точку зрения, заявил, что наш народ ещё не дозрел до реального самоуправления, поэтому мы при помощи федерального закона научим его этому. На ваш взгляд, пойдет ли такая учеба народу впрок?

Глазычев В.Л.: Не уверен. Я много работал и работаю с низовым уровнем местного самоуправления — работал с ТОСами, работал с малыми и средними городами, и мой вывод — все происходит в том темпе, в котором может происходить. Поэтому у государства всегда остается очень важное право, а с моей точки зрения и обязанность — видеть, где зарождается конфликт между созревающим городским муниципалитетом и губернской властью, и поддерживать то, что вызрело. Но мы не так давно наблюдали ситуацию, когда Балаково Саратовской области было готово даже перейти в другую область, и при этом центр спокойно дал возможность губернатору Аяцкову подавить этот "бунт". В результате градус гражданской активности в Балаково упал на много делений, и когда эта активность снова созреет — неизвестно. У государства остается возможность быть арбитром, и закон в это отношении должен был бы способствовать росту, но не устанавливать правила роста.

- Проблема, видимо, в том, что государству в нашей стране традиционно удобнее занимать патерналистскую позицию по отношению к пассивному населению, поэтому все, что способствует погружению населения в состояние пассивности, такому государству выгодно.

Глазычев В.Л.: Это опасно, потому что есть вещи, неразличимые с верхних горизонтов. Москва в этом отношении — замечательный пример. Здесь нет местного самоуправления или есть в лучшем случае карикатура на него, поэтому в Москве не чинят лифты, потому что распоряжаться починкой лифта невозможно с уровня правительства громадного города-страны. На уровне 10-миллионной агломерации эти вопросы неразличимы. Это можно решать на уровне районной управы, но районная управа ничего не решает, потому что у нее нет бюджета, а раз она ничего не решает, то что удивляться тому, что люди не ходят голосовать за районных советников? Человеку жалко тратить своё время на пустое…

- А как московские власти реагируют на то, что им придётся, согласно новому закону, расстаться с системой, которую они выработали, и которая их устраивает?

Глазычев В.Л.: А им и не придётся расставаться. Закон сейчас оставляет фактически полную свободу Москве и Петербургу. С ними предпочитают не связываться.

В малых городах все проще, там все друг друга знают, поэтому там очень тяжело сделать независимой от жителей любую конструкцию. Драматизм же ситуации больших городов, вроде Нижнего Новгорода, например, в том, что там есть традиционное членение на городские районы, но и это слишком крупные элементы для того, чтобы работать на уровне починки лифта, или электропроводки, или ликвидации помойки. Но кто сказал, что закон гарантирует жителям в этом плане улучшение отношений с городской властью? Этого там нет.

- Закон если что и гарантирует, то это улучшение управляемости сверху вниз.

Глазычев В.Л.: Да. Обеспечьте минимальный государственный стандарт финансирования школ и больниц из государственной казны — это хорошо, но дайте городу свободу зарабатывать и свободу тратить. Нет, все прописано — на что он может тратить, как он может тратить, а вот где ему взять деньги, это прописано, я бы сказал, в очень деликатной форме.

- Каковы, по вашему мнению, перспективы самой реформы?

Глазычев В.Л.: На мой взгляд, через несколько лет придётся её чрезвычайно сильно пересматривать. Живая практика обнажит бесконечное число нестыковок и невозможностей соблюдения закона и заставит его менять. Жаль, что сначала придётся всё это пройти, хотя многое можно было бы заранее предвидеть. Опыт у нас по стране накопился уже достаточный. В этом отношении огорчает, что совершенно не прислушались к мэрам городов, которые буквально выли в голос. Я знаю множество глав районных и городских администраций, которые говорят: "Теперь мы работать на этой должности не будем". И это говорят как раз самые активные и энергичные. Здесь потеря каждого человека — грандиозная дыра, потому что в муниципальных делах каждый "штучный" человек имеет бесконечную ценность.

К сожалению, закон в упор того не видит, что люди различаются квалификацией, опытом, способностью собрать команду. Это и есть его главная идеологическая слабость.

Я провел экспедиции по двум сотням малых городов. Эти исследования показали, что назначается градоначальник или избирается — пока что это не имеет никакого отношения к тому, как идут дела. Выяснилось и то, что так называемая бюджетная обеспеченность не имеет прямого соответствия с реалиями жизни — качеством городской среды, уровнем жизни горожан и т.п. Причина этого банальна — все определяется командой и тем, как технологически осуществляется управление городом. И с моей точки зрения, для государства гораздо важнее способствовать развитию именно этого, а не заниматься технологиями назначения или избирания глав администраций. Пусть сейчас во множестве мест никого толком не выберут, но это не отрицает саму идею местного самоуправления. Просто это говорит о том, что эта идея долгая, перескочить этапы невозможно, здесь нужно терпение. Закон же пока что выражает классический русский вариант нетерпежа.