Основа нормального муниципального обычая — это компромисс

Вячеслав Глазычев, модератор угличских слушаний, уже больше десяти лет изучает процессы, происходящие в российской глубинке. Доктор искусствоведения, профессор МАРХИ, президент Национальной академии дизайна, переводчик архитектурных трактатов с английского и староитальянского - казалось бы, все это не имеет никакого отношения к местному самоуправлению - но, как ни странно, Глазычев разбирается в этом лучше многих. В отличие от большинства социологов, Глазычев, экcперт по градостроительству, понимает, как функционирует город целиком - как ренессансный Homo Universalis, он описывает мир, в котором все взаимосвязано, в котором невозможно писать музыку, не зная математику и заниматься живописью, не изучив анатомию. На следующий день после слушаний Глазычев рассказал мне, как он видит настоящее и будущее местного самоуправления - не только в Угличе, но и в других городах.

— Какова цель этих слушаний - и почему именно в Угличе?

— Это часть давнего проекта. Традиционно у нас в прессе и в обществе существуют два взгляда на провинцию; один - снобистский: провинция — это дичь, мрак и жуть, другой — сентиментальный: старушка, последняя коза и все прочее... Что, конечно, правда, но ни чем она живет, эта провинция, ни что в ней меняется, ни какие здесь глубинные конфликты — все это совершенно не затронуто. Поэтому мы изучали две сотни малых городов Приволжского федерального округа. Это не значит, что я лично обошел двести. Выходили группы, десять групп, даже больше. У них было единое задание - смотреть широко раскрытыми глазками, слушать, записывать и по возможности слева на странице писать, что им кажется фактом, а справа - что они по этому поводу думают, и по возможности не путать две страницы между собой. В целом это получилось, в результате возникла книжка "Глубинная Россия", которая была издана в 2004 году. Это был только фрагмент, хотя и очень большой — все пятнадцать регионов ПФО. А когда возникла Общественная палата и Президент мне предложил в неё войти, я согласился — прежде всего, потому, что это был шанс такого рода знания углубить, расширить по географии и в мирных целях использовать. Потому что законодательство, которое прописывается в Москве, как правило, без серьёзных дискуссий, без диалога даже с региональными властями, или почти игнорируя этот диалог, и уж вовсе не затрагивая муниципальную сторону — никто не собирался их слышать, случать и прочее — требует поправки. Чтобы его предлагать исправить, надо иметь фундамент, и опираться не только на свое суждение и здравый смысл и западные или наши теории, а просто к этому все время прикасаться.

Поэтому наша Комиссия бродячая, и мы все время сканируем страну от уровня крупнейших городов милионников — мы работали и в Новосибирске, и в Екатеринбурге, будем работать в Ростове-на-Дону, были в Новгороде, иногда сюда прибавляется и Казань, и Пермь — средние города: был Киров, а будет в этом году Барнаул, и малые города, причем разные.

Мы в прошлом году были в Хантымансийске, там очень специфическая страна, а Хантымансийск — и вовсе специфический городок, новая столица - вполне столица, хотя это всего 60 с небольшим тысяч, такой наш региональный Вашингтон, город клерков, музеев и услуг. Никакого производства, ничего нет, кроме научных институтов. Как так получилось? Он строился и перестраивался именно как столица края. И эту функцию прекрасно выполняет. Там такая картинная галерея, что упасть можно — русская живопись 19-20 века, первоклассная совершенно. А в этом году мы туда снова съездим, но уже не столько в Хантымансийск, сколько в нефтяные корпоративные города — Нижневартовск и тому подобное — для того чтобы снова вернуться в Хантымансийск и там уже обсуждать с ними стратегию развития края с учетом муниципальных проблем - что обычно делается недостаточно.

Мы были в прошлом году в Урюпинске, куда съехался народ довольно широко - из малых городов и из местных сельских властей. Это было очень важно, потому что их редко слушают. Обычно начальство их собирает, чтобы они слушали. А мы собираем, чтобы их слушать. И это всегда очень ценно. И то, что происходило вчера в этом отношении — это эпизод длинной цепочки. Вчера, например, выступали люди из совсем драматической глубинки - их было не очень много, но можно было еще потом поговорить; например, человек из села в полторы тысячи душ - вернее, не село, а целая гроздь деревень. И когда он описывает свою реальную бюджетную жизнь, вернее, отсутствие таковой, это ложится кусочком смальты в большую мозаику по стране, которую мы постоянно уточняем. Вот в чем смысл. Здесь ничего нет случайного.

Конкретно Углич в известном смысле случаен, можно было бы точно так же поехать в Тутаев или что-нибудь в этом духе, это не очень принципиально. Здесь важную роль играют горизонтальные связи - в прошлом году угличане приезжали в Урюпинск, познакомились. А "Опора России", которая принимала участие в слушаниях, давно это место приглядела. И решили еще в прошлом году, что в следующий раз поедем в Углич - видите, и урюпинцы приехали. И из Уссурийска человек приехал - мы на него посмотрели, его послушали, и пара членов комиссии туда смотается. Звенышко к звенышку. И если мы как-то прилично знаем северо-западный округ, центр, Урал и отчасти Сибирь, то юг и Дальний Восток пока для нас умозрительны. Поэтому возник Ростов как обязательное место, куда мы попробуем стянуть народ из разных регионов, из крупных городов, из средних, мелких, из села...

— Вы приехали в Углич, уже примерно понимая, как здесь все устроено?

— И да и нет. Я здесь бывал не единожды, но бывал в совершенно другом качестве — как турист, как человек внимательный. Но никаких исследований мы здесь не проводили. У нас возможность вести исследования была только в приволжском федеральном округе, Ярославская губерния в него не входит. Мы были в Мышкине — в начале 90 годов я раздобыл деньги в министерстве культуры тогдашнем, для того чтобы несколько групп поработали с местным народом и вместе с ним выработали какую-нибудь программу развития. Идея была хорошая — провести разведку боем, сравнить результаты. Но потом рухнуло министерство, все перекрутилось, никто ничего не собрал, но работу мы сделали.

— И что вы узнали нового об Угличе?

— Здесь с одной стороны очень типичная, а с другой — индивидуально окрашенная ситуация реального конфликта, возникающего не собственно в законе - при всем своем несовершенстве закон об организации местного самоуправления в общем-то дает довольно большие возможности для разумного действия — конфликт возникает по способу его применения. Оказались в одном месте два сильных и амбициозных человека, один, вернее, одна из которых много лет была мэром самого Углича, а теперь является главой Угличского района, и по закону вроде бы Углич уже не входит в её ответственность. Теперь здесь есть другой мэр, поющий. Разумеется, понять можно: человек чувствует этот город своим, он вложился, он прикипел — и тут появляется кто-то еще. И что же, я теперь к этому отношения не имею? — ну это же трудно. Поэтому здесь есть с одной стороны психологическая травма отношений, а с другой — губерния, которая не пытается играть роль третейского судьи, который бы усадил их за один стол и сказал бы: ну, теперь давайте договариваться, что один другому передает — по разуму! — что удобно, а что неудобно. Закон прописывает передать всё— но это совершенно не обязательно.

— Можно все это разумно поделить?

— Да, может быть договоренность. Оформленная, не так просто на словах. Прекрасный пример: какая-нибудь Читинская область. Взяла и отдала дорожный налог муниципалитету. Значит, не надо за них драться, за эти деньги. А в других местах не передали. А ответственность по закону на них есть, за состояние дорог. Ответственность есть, а чем ее оплачивать - нету, значит, можно только выпрашивать у начальства, а это сразу ставить себя в неподконтрольные отношения.

— Разве в законе не прописано, кому достаются какие налоги?

— Рамочно прописано. Это не мешает законам самого субъекта федерации осуществить обратные передачи. Передать государственные полномочия или не передать. Это как раз хорошо — но хорошо теоретически, а вот практически получается очень по-разному.

Например, крошечный наукоград Кольцов Новосибирской области — всего двенадцать тысяч человек. Но это цветущий городок, имеющий статус городского округа. Там стремительно за несколько лет произошел скачок, который может служить образцом для всей страны — увеличение валового продукта, рост бюджета, без дотаций, за счет собственных средств, бурное жилищное строительство, спортивное, какое угодно... Только потому, что там мудрая губерния не мешала получить статус городского округа, а он официально позволяет удерживать у себя 30 процентов налогов, а не 10. Более того, губерния помогает — когда мы туда ездили, губернатор дал обещание, что из областных средств сделают туннель под очень напряженной железнодороной магистралью, потому что там тормозится движение — в этом году это в плане, в бюджете области, слово сдержано. Тем самым этот цыпленочек разросся в хорошую курицу, которая несет вполне золотые яйца. Но это пока довольно редкий случай.

Очень часто губернская власть стремится продеть единую вертикаль насквозь, и вместо того чтобы договариваться, вырабатывать какой-то консенсус, понимать где и что, пытается просто все держать в горсти и за горло.

Вот это многообразие нам надо видеть. Видеть это из Москвы невозможно. Мы здесь играем роль и передатчика информации. Одно дело если где-то написана заметка, другое - когда пусть консультативный, но все же официальный федеральный орган вроде общественной палаты, включает это в свой официальный доклад, который ложится на стол к президенту.

— Люди, которые писали этот закон - они предполагали, что может возникнуть такая ситуация двойной власти?

— Люди не глупые, они, конечно, предполагали, но им казалось, что этим можно пренебречь. Им казалось, что можно сделать единый закон для всего и вся. И то, на чем я настаивал, когда еще мы с Дмитрием Николаевичем Козаком встречались на стадии разработки закона — несколько географов, экспертов, я — мы утверждали, что нужны гораздо более широкие узаконенные четкие правила игры, по которым в разных регионах и даже на разных территориях внутри одного региона можно было бы использовать разные модели, а не одну-единственную. И сегодня неизбежно к концу этого года Дума выйдет на необходимость принятия некоторых поправок. Это надо обозначить как право регионов. Но при этом не отдать на откуп региональному начальству, а обозначить право людей внутри на свободу выбора.

Ну грубо говоря, есть территории, где никакого муниципального района всерьез быть не может, где разреженное сельское население и больше ничего. Например, огромные территории Архангельской области. Какой тут к лешему муниципальный район. Значит, здесь разумнее было бы иметь один нормальный административный район как часть губернской кацелярии, при праве того поселения, у которого есть человеческие и финансовые ресурсы, реализовать свое право на местное самоуправление внутри этого поселения. И этот промежуточный слой - район - оказывается там излишним.

Есть другие, как бы похожие, но совсем другие ситуации, когда у нас с вами есть городок или поселок на 16 - 20 тысяч человек, таких довольно много. Вот, например, северо-восток Кировской области, Афанасьевский район, в котором есть это Афанасьево и несколько некрупных слабых деревень. Гораздо резоннее, если этот поселок крепкий, дать ему статус города вместе с территорией района, городского округа.

Есть ситуации, где возможно и то и другое - как здесь, в Угличском районе. Здесь доля сельского населения и относительно крепких сельских населенных пунктов весома - отношение лучше чем один к трем, город и округа. Но здесь включается межперсональный элемент. В одном случае получится, в другом кто-то кого-то заглотает фактически, а в третьем будет продолжаться конфликт. И здесь безумно важна роль третейской позиции, которая в законе не предусмотрена. Закон говорит: вот вам закон, действуйте. Все вопросы решайте в суде. Суд — это уже тяжелый случай. Это значит, что конфликт дошел уже до предельной черты.

— В Угличе два законодательных органа, два исполнительных, а суд здесь один?

— Один, и это районный суд, и, естественно, почти всегда понятно, какую сторону он будет принимать. Но даже не в этом дело, пусть даже это будет губернский суд. Это не лучшая форма. Гораздо лучше, когда есть промежуточная, третейская форма, например, может выступать областная общественная палата, которая бы рассмотрела дело по существу, а не по форме и попробовала бы вместе с борющимися сторонами найти третье решение.

Я полагаю, что такую штуку надо если и не вносить в закон, то ввести в практику. Ведь есть же такая вещь, как "обычное право". По ряду вещей оно не прописано.

Вот мы с вами, например, без стука в дверь не вламываемся — это обычное право. Это не вторжение, когда бандиты к вам попали, а просто, к примеру, сосед в гостиничном номере. Как правило, это регулируется обычным правом, если это не переходит в форму реального административного нарушения. Так и здесь есть зона обычного права, от слова "обычай". Вот выработка муниципального обычая — это штука для нас новая, у нас такого никогда не было. Начиналось что-то после реформ царя-освободителя, медленно и трудно - но семнадцатый год с этим покончил. Никакого местного самоуправления семьдесят лет советской власти не было. Везде был элемент государственной власти. Конечно, это тяжело дается.

Плюс российская особая физика, выработанная веками - мы вообще ведь не очень любим договариваться, мы любим воевать на уничтожение оппонента. Или он, или я. Это же в языке очень хорошо выражено - смотрите, у нас есть глагол "компрометировать", мы его заимствовали еще при Елизавете Петровне очень быстренько. Кого-то (или себя) перед кем-то скомпрометировать. Это внешняя сторона. А вот глагола "компромировать" у нас нет. Мы "идем на компромисс", как на эшафот.

А основа нормального муниципального обычая — это компромисс. Это ведь можно переводить на очень предметный язык, и это надо делать, и для этого надо везде ездить. Вот здесь, скажем, район, 40 с небольшим тысяч жителей, тридцать из них в городе, десять вне города. Что же, делить автотранспортное предприятие пополам?

— Кому же оно должно принадлежать?

— А вот слово "должно" здесь как раз неуместно. Его можно, конечно, пилить — это будет глупо во всех отношениях. А можно договориться о той или иной форме совместного использования. Три варианта, как минимум.

Вариант первый: район говорит - да черт с ним, разбирайтесь с этим чертовым автотранспортным предприятием сами. Тем более, оно как правило убыточно.

Вариант другой: город говорит, да Бог с ним, оставляйте это на уровне района, зачем я буду себе этим голову морочить, а спорт я возьму себе, а то зачем мы его пилить будем. Никто не мешает и закон не мешает такого рода перераспределение осуществить, нужна лишь добрая воля и понимание рациональности в каждом конкретном случае, что разумнее.

Вариант третий: у вас в районе привычная такая государственно-советская схема, АТП, заведомо убыточное, заведомо казенное. А в городе появляется руководство с гораздо большей деловой хваткой и находит способ сделать его безубыточным - а может быть, даже и прибыльным, не повышая тарифа.

Понять, как эти мозаики складываются по стране - а они в разных местах бесконечно по-разному складываются, хотя вроде комбинаций не так много - но вытащить некоторые типовые ситуации, типические, и предъявить - и законодателю, и исполнителю, и региональной власти — это наша задача.

— И как вы думаете, властям здесь удастся договориться?

— Вопрос. Пока не знаю. Мы вчера сделали важную вещь на самом деле, потому что провели это обсуждение и в очень корректной форме, и ничего не скрывали при этом. Вот Ренатов Сергей Борисович из "Опоры России" хорошо подыгрывал, в финале, вы слышали: "Как хорошо вы смотритесь рядом!" Это, конечно, не значит, что завтра наступит мир и благодать. Со своей стороны мы еще нажмем на губернию - нужно найти здесь культурное решение вопроса. Можно найти несколькими способами - но это я уже не могу говорить, потому что это конкретные люди, это будет нечестно. Принимать решения будут те, кто принимает решения.

— И что же, даже в соседних городах все может быть по-разному?

— Как правило, это не совсем так. Как правило, региональные власти очень сильны - но вот в той же ярославской губернии, прекрасный пример. Областная дума приняла закон, по которому все города, кроме Ярославля, были переведены в категорию городского поселения. Кто-то с этим смирился, кто-то бунтовал, но бесполезно, а вот город Рыбинск - добился проведения референдума, и провел этот референдум и среди городского и сельского населения, и, хотя в области постарались запутать вопрос так, что на него, что называется, без пол-литра не ответишь - разъясняли, разъясняли, получили убедительный результат - и областной думе не осталось ничего, кроме как принять этот факт. И поэтому Рыбинск теперь городской округ - со своим бюджетом и с тридцатью процентами подоходного налога.

— А почему именно Рыбинск?

— Ну там было сложно, там в этом активно участвовал и будущий глава поселения, и поэтому часть администрации, но и очень много активных горожан, там были шествия, там раздавались значки "Я рыбинец" — в общем, такой взлет местного патриотизма, который дал нужный результат. А не сделать этого — и не будет. И это тоже надо принимать как факт.

Вот, например, я обожаю - мой любимый Мышкин теперь издает книжечки, на них написано — "издание народного музея г. Мышкин". Вот это и есть из тех маленьких подвижек, но безумно важных, к которым я стараюсь быть очень внимательным. Это индикатор другого уровня самосознания, это люди, которые сами начинают издавать книги, находят на это средства — это значит, что мы перешагнули на другой уровень. Вот так, крошечка по крошечке, набираются самые разные вещи.

— В Угличе новые власти поселений — это люди из бизнеса. Можно считать это тенденцией?

— В каком-то смысле да. Почему мы ездили в Урюпинск? Это тот редкий случай, когда практически все руководство городка — это выходцы из малого бизнеса, из "Опоры России". Таких примеров-то не было. Это не просто местная интеллигенция или начальство мелких казенных предприятий, а люди, умеющие считать, оценивать риски, имеющие опыт реального хозяйствования в новых условиях. Когда они становятся городской властью, крайне интересно посмотреть, что из этого получается, а что не получается.

— В Урюпинске им не мешают чиновники старой школы?

— Не совсем так, потому что там достаточно отсталое губернское руководство. Конечно, оно могло бы создать куда более благоприятные условия для руководства. Но они царапаются, у них получается. Вот это-то и интересно.

А через десять дней я поеду в Челябинск, встречусь там с представителями местной общественной палаты, по слухам активной и работающей - и с мэром. Единственный случай пока у нас в стране, когда мэром был избран очень богатый человек, глава концерна МАКФА, мука-макароны, с всероссийским охватом, владелец газет. Продает свою продукцию чуть ли не во всех регионах страны. Очень богатый по отношению к среднему, а не просто богатый. И поэтому независимый — финансово независимый человек, которому не надо выпрашивать, не надо выкручивать локти и руки. Будет очень интересно посмотреть, что из этого будет получаться.

До этого времени у нас бывали случаи, когда люди уже будучи мэрами обогатились — но это совсем другое. Поэтому, поскольку страна очень разнообразна, все и очень интересно.

— И что, новая генерация действительно способна действовать более честно и разумно?

— Они, во всяком случае, рациональнее, по новым правилом. Потому что старый тип рациональности — это рациональность бюрократическая. Знание, понимание, как подать бумагу, как кому улыбаться - ну это такая Византия. А новая рациональность -это взгляд на город на как своего рода корпорацию, предприятие.

— А зачем бизнесменам вообще этим заниматься?

— А человек не живет только материальными интересами. Даже крупный бизнес живет не только материальными интересами — это еще и азарт, и творчество. Это относится и к малому и среднему бизнесу. И наступает момент, когда человеку уже неинтересно крутиться в том же калибре. Либо он выбирает себе и сможет реализовать переход в другую весовую категорию в бизнесе — это будет одна ветка развития. Или он выбирает, ну так скажем, политическую стезю. Святое дело! Право выбора.

Честолюбие - великая вещь. Один будет писать книги, другой — сражаться за место в думе, третий скажет "лучше я буду мэром маленького города, чем депутатом большого собрания". Чем человек индивидуалистичнее, тем чаще он будет выбирать позицию самости.