Перейти на главную страницуНовости и событияО сайте
С вопросами, предложениями и замечаниями по содержанию текстов и материалов, а также оформлению и работе сайта, Вы всегда можете обратиться по адресу: koyus@glazychev.ru
БиографияПроекты и программы, в которых участвовал или принимает участие Вячеслав ЛеонидовичОформительские, архитектурные и другие работыРаботы по городской среде и жилищуСтатьи, публикации, рецензии, доклады, интервьюКурсы, лекции и мастер-классные занятия, которые проводил или ведет Вячеслав Леонидович Книги, написанные Вячеславом Леонидовичем Глазычевым


Анализ новейшего международного методического опыта планирования реконструкции городов

Местное самоуправление — в поиске аналога
(по материалам отчета В.Глазычева Институту Кеннана, Вашингтон, 1994)

Не будем тратить время на подробный пересказ международного опыта развития местного самоуправления, тем более, что в одной Хартии ООН по этому поводу содержится достаточно большое число внутренних несообразностей и даже противоречий. Важно понять, что европейский опыт хотя и весьма любопытный сам по себе, малопригоден для нас, в силу того, что Европа отрабатывала свои формы в рамках тысячелетней традиции развития городских коммун и в контексте особого городского права, что эти формы сущностно индивидуализованы не только по каждой стране, но и по отдельным землям или провинциям. Множество малых и очень малых городов вносит дополнительные сложности в понимание картины, так как городские общины на 1 000 и даже менее жителей обладают всеми правами муниципалитета, в результате чего грань между муниципальным управлением и территориальным самоуправлением бывает существенно стёрта. То же относится к опыту США, где ситуация по отдельным штатам варьирует достаточно сильно. Однако именно в США мы можем обнаружить специфическое исключение, представляющее для нас совершенно особенный интерес.

Как ни странно, речь идет об Округе Колумбия, о федеральной столице, которая, в отличие от всех других городов страны, до середины 70-х годов вообще не имела института муниципальной власти. Город-Округ, как и Москва, условно отграниченный от урбанизированной территории, входящей в штаты Вирджиния и Мэриленд, кольцевой автомагистралью, управлялся тремя Комиссарами, назначавшимися Конгрессом США. Иными словами, на примере Вашингтона мы имеем дело во-первых с новой системой городского управления, во-вторых, с системой, которая вполне по-советски была внедрена указным порядком "сверху".

Построение городской власти Вашингтона достаточно стандартно: избираемый Мэр, избираемый Городской Совет из 21- го члена[1], высокая устойчивость избираемого Совета (на выборах 1994г. появилось лишь два новых имени, а треть была избрана в четвертый раз подряд). Нестандартным является введенный специальным городским Законом[2] принцип построения системы самоуправления. Территория города разделена на "Соседские Согласовательные Комиссии" (Advisory Neighborhood Commissions) численностью 10-12 тыс. жителей. Один член Комиссии избирается от 2 000 жителей, с тем что избирательным правом обладают все постоянные жители, поселившиеся в "соседстве"-микрорайоне не ранее шести месяцев до выборов.

Комиссии Соседств имеют только три специальных права.

Первое — согласовательное право относительно любого проекта, затрагивающего жизнь сообщества, с тем что по Закону проект направляется на согласование не позднее чем за 60 дней до его рассмотрения в городской администрации. Отсутствие согласования со стороны Комиссии не имеет непосредственной вяжущей силы, однако в абсолютном большинстве случаев соответствующие департаменты администрации не могут позволить себе игнорирование квалифицированного заключения Комиссии.

Второе право — на ознакомление с любым проектом изменения нормативно-правового пространства, выдвигаемым в недрах городской администрации или вносимым в неё со стороны (также не позднее 60 дней до рассмотрения проекта), и на выступление в ходе публичных слушаний.

Третье право — на весьма ограниченное по объему субсидирование деятельности Комиссии из городского бюджета.

Я имел возможность детально ознакомиться с деятельностью нескольких Комиссий, присутствуя н их заседаниях, и я уверен, что их опыт имеет существенное значение именно для нашей специфической ситуации.

Реализация первого права. На ежемесячном заседнии Комиссии рассматривается проект реконструкции давно закрытой автозаправочной станции под ресторан, работающий "на вынос", на территории "соседства" Палисады. Проект представляют застройщик-девелопер, владелец будущего заведения, т.е. инвестор, и архитектор. Наибольший интерес представляет четкость и квалифицированность вопросов о "частностях", будь то часы работы, включая время доставки, число рабочих мест или число парковочных мест персонала и временной парковки машин клиентов. Анлогичное обсуждение в "соседстве" под названием Дюпон Серкл относительно новой булочной- кондитерской на первом этаже здания у площади и подземного коммерческого спортивно-оздоровительного комплекса под площадью велось столь же тщательно и квалифицированно: как и в какие часы будет осуществляться вывоз тары и мусора в первом случае; в застекленной нише стены или в отдельной стеклянной будке расположится охранник и даже будет ли стиль металлической решетки навеса соответствовать стилю района — во втором. Последующий опрос городских властей и независимых специалистов убедил в том, что за двенадцать лет возмужания системы Комиссий качество проектов и их конечная экономическая эффективность реально повысились, тогда как число грубых ошибок в размещении инвестиций существенно сократилось, не говоря уже о сокращении и снижении интенсивности социальных конфликтов. Комиссия, избранная "соседством", представляет его интересы официально, и если согласование Комиссии получено, то вопрос не подлежит вторичному обсуждению.

Реализация второго права. Мне довелось принять участие в рассмотрении проекта поправки к городскому Закону о правомочности утвержденной заявки на инвестицию. Проект поправки был внесен юридической фирмой, представляющей интересы крупных девелоперов, и, если отбросить неважные здесь частности, сводился к тому, чтобы снять ограничение действенности разрешения на строительство или реконструкцию 6-ю месяцами. Никто не ставил Комиссии в известность о рассмотрении — эту информацию надлежало выловить среди множества других, печатаемых в ежемесячном бюллетене-плане работ Мэрии, её департаментов и комиссий. Комиссия, первой обратившая внимание на информацию о слушаниях в городской Комиссии по Зонированию (в функциональном отношении это аналог градостроительного совета в отечественной практике), озаботилась о том, чтобы привлечь к слушаниям ещё десяток Комиссий и примерно столько же независимых гражданских ассоциаций. Важность вопроса была несомненна — полугодичный срок действия разрешения означает возможность вернуться к его пересмотру в изменившихся обстоятельствах, если реализация инвестиции задержалась. Тем самым открылась бы возможность качественно видоизменить или даже подменить существо проекта без ведома горожан, перепродать право вместе с участком и т.п. Оставим в стороне неважные здесь детали: существенным было то, что письменная аргументация и устные выступления Комиссий и представителей гражданских ассоциаций по качеству суждений по существу и по юридической их оформленности во всяком случае не уступали юридической конторе-инициатору проекта поправки и, на первый взгляд, были сильнее. К сфере второго права относится также обязательность регулярных отчетов городской полиции перед комиссиями, при чем полиция нередко обращается к ним за прямым содействием.

Реализация третьего права. Бюджетные субсидии соседским комиссиям составляют всего 1500 долларов в год на одного члена комиссии, что означает в сумме около десяти тысяч долларов ежегодно, при чем расходование этой скромной суммы осуществляется комиссией по собственному усмотрению, за исключением того, что все члены Комиссии работают на добровольной основе, без вознаграждения. Дотация расходуется на делопроизводство (часть комиссий привлекает оплачиваемого менеджера на полставки), информацию и малые, в несколько сот долларов, гранты для авторов проектов и маломасштабных местных инициатив, будь то выставка художников-любителей или ремонт информационного стенда и т.п.

В совокупности, Соседские Согласовательные Комиссии Вашингтона являют собой весьма эффективную форму территориального самоуправления, действующего в узкой, весьма точно определенной сфере полномочий. Они не имеют хозяйственных полномочий или прав на самостоятельную экономическую деятельность, не имеют прав вмешательства в экономическую деятельность на территории "соседства", за исключением права выступать в качестве юридического лица в суде (это право редко используется, ввиду высокой его стоимости, так что с судебными исками выступают как правило физические лица или гражданские ассоциации, обычно по согласованию с комиссией). Разумеется, необходимо принять во внимание тот факт, что деятельность комиссий осуществляется в сильном правовом поле, когда территория города охвачена Законом о зонировании, детально определяющим нормы соотнесенности жилых и нежилых функций, этажность, плотность застройки и т.д. и т.п. При этом приходится отметить вполне естественный фактор: комиссии великолепно работают в "соседствах", населенных лицами со средним и выше среднего годовым доходом (и соответственно высоким уровнем образования[3]), независимо от этнической принадлежности, тогда как в большинстве районов, населенных плохо образованной беднотой (часто это потомственные безработные, живущие на пособие) по большей части из этнических меньшинств, деятельность комиссий малоэффективна. В зажиточных и устойчивых "соседствах" до половины избранных членов комиссий — это квалифицированные юристы, что неизмеримо облегчает их общение с администрацией и повышает их эффективность.

Принципиально существенно, что комиссии за десяток с лишним лет эффективного их функционирования стали нижней ступенью карьеры муниципальных политических деятелей, и в современном составе Городского Совета почти нет лиц, не прошедших "школу" соседских комиссий. Столь же важно, что комиссии начали играть весьма существенную роль в подготовке и проведении избирательных кампаний — от городских до президентских, что несомненно способствовало укреплению их авторитета.

Наконец, нам весьма важно отметить, что комиссии как органы территориального ограниченного самоуправления функционируют в чрезвычайно насыщенном социальном поле, объединяющем десятки местных гражданских ассоциаций: от Общества жителей Джорджтауна до общества поддержки сиротского приюта, основанного частными лицами в начале прошлого века, и до обществ попечительства над тем или иным городским сквером, обществ поддержки искусств и ремесел или, наконец, широко распространившихся ассоциаций охраны "соседств" (т.н. Neighborhood Watch), нанимающих частных охранников без оружия или обходящихся соседским присмотром, на прямой связи с полицией.

Иными словами, мы изначально имеем дело с двумя формально несвязанными системами территориального самоуправления и общественной деятельности, которая в США, по моим подсчетам поглощает до 50% свободного времени по меньшей мере 20% горожан (в большинстве женщин, хотя мужчин во всякого рода ассоциациях немало).

Американский опыт, в особенности сопряженный с выживанием и реконструкцией обедневших старогородских кварталов, чрезвычайно многообразен и хорошо описан, что позволяет нам обратить внимание на некоторые примеры нестандартных действий, наиболее сопоставимых не столько с нашим опытом решений, сколько с нашим опытом проблем. Следует сразу же оговориться: речь идет об опыте, накопленном в длительный период правления Демократических администраций — с приходом к власти администрации Рейгана финансовая поддержка деятельности этого рода из федерального бюджета была практически свернута. Речь идёт о попытках формирования тех форм территориального самоуправления, когда это касается прямой хозяйственной или коммерческой деятельности. Так, скажем, в Балтиморе до настоящего времени развивается "соседство" Вашингтон Хайтс, правление которого, начав с выдвижения и реализации (при значительных муниципальных субсидиях) программы реконструкции старого жилья, создало корпорацию реконструкции, осуществляющую строительство нового жилья. В Филадельфии — при поддержке муниципальных властей и гражданских ассоциаций — возникла практика освоения пустующих участков под коммунальные сады и огороды[4]. В Нью Йорке, Бостоне и других городах мы можем встретиться с успешными попытками формирования корпораций развития "соседств", которые по контракту с муниципалитетом перенимают от него значительный объем городских функций (уборка мусора, ремонт фасадов, ремонт тротуаров и пр.) либо берут на себя функции поддержания жилого фонда (аналог идеи кондоминиума или жилтоварищества, начинающей внедряться в отечественном опыте).

Любопытно, что в условиях Западной Европы мы значительно чаще можем встретить примеры сугубо локальных микротерриториальных ассоциаций, способных осуществлять широкий круг функций (поддержание жилья, организация местного обслуживания и специализированной торговли, создание новых рабочих мест и т.п. — берлинский квартал Крейцберг приобрел всемирное признание). Такого рода инициативы становятся известны, раньше или позже получают мощную поддержку из городского бюджета, но их появление не сказывается на реорганизации системы муниципального администрирования, непрерывно шлифуемой столетиями и набравшей огромную инерцию.

Осмысленное соучастие жителей и дискуссии

Наилучшими экспертами в городе являются его обитатели. Уже потому образ метаморфозы того или иного места должен формироваться снизу-вверх, от сообщества к ратуше, а не в обратном направлении. Перед лицом все большего числа примеров неверного проектирования в наши дни стало модно взывать к все более тщательной проектной проработке. Градоводство — вопреки этой моде — выступает за сокращение объемов проектной проработки, во всяком случае в тех её формах, что заполонили всю Америку. Именно стандартное градостроительное проектирование произвело основные разрушения в урбанизированной Америке, и слишком часто проектная документация служит не более чем оправданием для мегаломании строительства с ограниченной обоснованностью по существу. Конечно, встречаются проектные подходы, которые скорее укрепляют городское начало в городах, но эти альтернативные подходы как правило остаются на периферии общего потока.

Из сотен респондентов самыми внимательными знатоками города, которые выступали за применение разумных планировочных принципов, оказывались все же именно лидеры соседств, занятые их реконструкцией, защитники исторических памятников, сторонники развития общественного транспорта, местные торговцы, защитники парков и скверов, и те, почти профессиональные конструктивные критики архитектурных проектов, кто — в своих попытках доказать ошибочность предложенного — достаточно часто выдвигают новаторские и логически строгие альтернативы. Этого типа индивиды понимают городской организм "изнутри-наружу", строят его образ не от чертежной доски, а от тротуара, от четкого уразумения того, как нечто делается, а не от идеализированной картины того, как оно должно бы делаться, от особенностей людских нужд, а не из справочника по стоимости недвижимости. Эти люди учатся тому, как обогащать и усиливать городское целое через укрепление его частей. Это микрообраз городской среды. К сожалению, доминирует макрообраз города, культивируемый банкирами, застройщиками и градостроителями, которые перегруппировывают части так, чтобы получить такое целое, какой представляется им желанным и важным. В их руках изменение города сверху-вниз, а оно всегда больше разрушает, чем восстанавливает. Они имеет на вооружении "теорию фильтрации" в области экономики, планирования, градостроительства или жилищного строительства. Согласно теории фильтрации, беднейшие должны получать то, что остается — жилье, рабочие места и все прочее — от богатых по мере движения последних вверх и во-вне. Градоводство напротив означает опору на концепцию капиллярного подъема жидкости.


Под редакцией д.иск., проф. В.Л.Глазычева, 1995 г.


Примечания

[1]
Существенно однако заметить, что 1/3 Совета избирается по партийным спискам от избирательных округов; 1/3 - также по партийным спискам - от полицейских Частей города, со времен Гражданской войны называемых "Стражами"; наконец 1/3 - из числа независимых кандидатов, декларирующих несвязанность с Республиканской или Демократической партиями.

[2]
Несмотря на автономность городской власти Вашингтона, все Законы города подлежат утверждению Конгрессом США, сохранившим право перенимать под свое непосредственное управление контроль над тем или иным департаментом Мэрии, как и произошло в 1994 г. с Департаментом жилижа.

[3]
В Палисадах, о которых шла речь выше, председателем комиссии является сотрудница Государственного Департамента довольно высокого ранга, в Дюпон Серкл — владелец страховой компании.

[4]
Любопытно, что кооперативная деятельность такого рода в условиях Америки принимает форму ассоциацию частных владельцев мини-участков в общей ограде, тогда как коллективистские затеи общего хозяйственного пространства категорически оказываются неприемлемы. Речь идет об американской экономической теории, давно ставшей доктриной, согласно которой финансовые льготы, предоставляемые правительством крупному бизнесу, непременно просачиваются дальше, принося выгоды и малому бизнесу, и широкой публике в целом.

См. также:

§ Статья Школа муниципальной политики

§ Городская среда. Технология развития

§ Статьи о городской среде


...Функциональная необходимость проводить долгие часы на разного рода "посиделках" облегчается почти автоматическим процессом выкладывания линий на случайных листах, с помощью случайного инструмента... — см. подробнее



Недвижимость в Крыму и Севастополе