| Проект жилищного
кодекса — третий и, возможно, наиболее значительный из документов, подготовленных
Госстроем РФ, после Градостроительного кодекса и Стратегии жилищной политики.
Мы в минимальной степени будем затрагивать те статьи проекта кодекса, что в основном
относятся к сфере исключительно обычного гражданского законодательства (владение,
раздел, обмен жилищами и т.п.). Разумеется, возникает принципиальный вопрос о
необходимости выделения этих статей в отдельный Жилищный кодекс, поскольку желательные
изменения в Гражданском кодексе могли бы быть внесены через поправки к нему. Нас
здесь будут интересовать те разделы текста, что относятся не столько к узко понимаемому
жилищу, сколько к стратегической для страны задаче сохранения и постадийного совершенствования
жилищного комплекса РФ. Основной порок настоящего проекта заключается
в том, что из внимания разработчиков ускользает целостность жилищного комплекса,
который включает отнюдь не только совокупность жилых "единиц" (квартир или отдельных
домов), не только конструктивные "коробки" зданий и их инженерную инфраструктуру,
но также и придомовые или внутриквартальные пространства, с их вспомогательными
сооружениями, и, наконец, эксплуатационные свойства любого отдельного фрагмента
жилого комплекса. Уже статья 1 демонстрирует, что произошла попытка заместить
необходимую работу междисциплинарной группы (комиссии) по комплексному анализу
жилищной ситуации и выработке алгоритма её совершенствования работой одного ведомства.
При этом в отличие от разработки ранее принятого Градостроительного кодекса, где
по крайней мере предпринята попытка представить целостную схему управления "отраслью",
в данном случае собственно правовое поле жилищной политики оказалось полностью
отчуждено от разработки инструментов её осуществления в системах федерального,
регионального управления и местного самоуправления. В частности, обозначение задачей
Жилищного кодекса "обеспечение сохранности жилого фонда" — вне определения инструментов
- остается всего лишь пожеланием. Статья 2, перечисляющая "основные понятия,
используемые для целей настоящего Кодекса", заслуживает весьма тщательного рассмотрения. Вызывает
глубокое недоумение применение понятие "жилище" к любым помещениям, используемым
гражданами для проживания, включая "примитивные временные помещения, а также помещения,
не предназначенные для проживания, но фактически используемые для этой цели".
Разумеется, известны факты проживания в землянках, или в картонных убежищах на
свалках, или в полуразрушенных постройках, однако признать таковые жилищем в юридическом
смысле было бы недоразумением, чреватым немалым числом опасных последствий. В
самом деле, такое определение позволяет легко манипулировать статистикой, причисляя
к жилому фонду укрытия, не отвечающие нормативным требованиям к жилищу. Такое
определение искажает подлинную картину состояния жилого комплекса страны и, в
особенности на местах, открывает путь для произвольной трактовки меры пригодности
укрытия для проживания, то есть причисления укрытия к жилищу. На наш взгляд,
жилищный кодекс получает оправдание как самостоятельный законодательный корпус
актов только в том случае, если в нем дается чёткое определение нормативного
жилища, отвечающего представлениям урбанистической цивилизации XXI в. Все
укрытия, не отвечающие нормативным характеристикам, в этом случае должны быть
вынесены за рамки класса "жилище" и отнесены к классу "нежилые помещения, временно
используемые под жилые функции". В этом случае кодекс приобретает признаки юридического
оформления задач стратегии жилищной политики и обозначение задачи устранения явления
как приоритетной.
Использование понятия "жилое помещение" наряду с понятием
"жилая единица" нецелесообразно — отказ от классического
понятия "комната" нецелесообразен.[1]
Трактовка понятия "жилая единица" неоправданно заужено.
Во-первых, в международной терминологии "жилая единица"
тождественна "квартире", либо отдельному жилому дому, и
приравнивание ее к "иному жилому помещению" не решает задачу
качественного движения к нормативному стандарту жилища.
Наконец, использование выражения "как правило" в применении
к использованию одной семьей, допускает причисление к "жилым
единицам" комнат в коммунальных квартирах, либо даже выгородок
в бараке, бывшем коровнике[2] или
ином, аналогичном сооружении. Принципиально необходимо дополнить
отсылку к необходимости выхода в места общего пользования
или на земельный участок указанием "самостоятельный", так
как в противном случае к "жилым единицам" возможно причислить
комнаты коммунальных квартир или выгородки.
Неоправданно заужено определение "жилого дома" зданием,
в котором "жилые помещения составляют более половины площади пола". Такое определение
пригодно для отдельного дома, но не для многоквартирного дома, определение которого
обеднено, так как не указывается допустимость и даже желательность иметь в составе
жилого дома нежилые помещения, либо технические этажи. Выражение "нормативно-технические
требования" требует замены на выражение "нормативные требования", что явственно
следует из дешифровки понятия. Однако наибольшие возражения вызывают более
сложные понятия второй половины тезауруса. "Жилищный фонд — совокупность
жилых единиц (заселенных и незаселенных)". Это понятие ориентировано исключительно
на статистику (в квадратных метрах, хотя последнее не оговорено). В соответствии
международным стандартам, необходимо дополнение измерителя в виде числа комнат,
ибо коэффициент "человек/комната" является общепризнанным в мире показателям качества
жилищного фонда. Как уже отмечалось, отсутствует понятие "жилищный комплекс",
введение которого дало бы возможность второго качественного показателя уровня
комфортности жилищ. Это тем более важно, что далее в кодексе фигурируют представления
о кондоминиуме и товариществе собственников жилья. Введение в число основных
понятий "нормативов потребления коммунальных услуг" является в чистом виде реликтом
советской эпохи, замораживающим сложившуюся систему предоставления услуг монопольными
службами. В самом деле, совершенно пустым является выражение "объективно необходимый
минимальный объем и качество предоставляемых услуг" — при обеспечении возможности
выбора и самостоятельного регулирования каждый владелец или арендатор жилой единицы
должен иметь возможность определять и объем, и качество предоставляемых услуг.
Понятие нормативного минимума допустимо исключительно в сфере социального найма,
а также в особых случаях (воинские казармы и т.п.), нуждающихся в специальной
оговорке. В отношении понятия "коммунальные услуги" необходимо отметить
отсутствие услуги "мусороудаление" и, напротив, введение как обязательной услуги
"теплоснабжение", консервирующее нынешнюю затратную логику (теплоцентрали), тогда
как в наиболее прогрессивных системах теплоснабжение — индивидуализированная услуга,
в старом, малоэтажном жилом фонде — тоже, хотя и в устарелых технических решениях. В
определении "товарищества собственников жилья" некорректно использовано понятие
"домовладельцы", тогда как, согласно действующему законодательству (и предыдущему,
по тексту кодекса, определению "кондоминиума", речь идёт не о домовладельцах,
но о собственниках "жилых единиц". Домовладельцем является исключительно совокупность
членов кондоминиума, однако это определение отсутствует. Весьма существенным
изъяном проекта кодекса является отсутствие понятия "товарищество квартиросъемщиков",
тогда как его введение необходимо и для обеспечения успешного функционирования
муниципального жилого фонда, поступающего в сферу социального найма, и для коммерческого
найма в жилом фонде, находящемся в муниципальной и (возможно в близкое время)
частной собственности. Понятие "придомовая территория" по-прежнему лишено
какой бы то ни было определённости, что оставляет место произволу местных властей
при межевании участков. Статьи 3 — 12 (заимствованные из Гражданского кодекса)
не вызывают замечаний. В статье 13 (обеспечение права граждан на жилище)
фигурирует более чем неопределённое обозначение функций органов власти: "привлекают
бюджетные средства для улучшения жилищных условий граждан...". Без обозначения
алгоритмов такого "привлечения" пункт 2 лишается смысла. В статье отсутствует
указание на категорическую необходимость воспроизводства муниципального жилого
фонда, предназначенного для социального найма. Есть лишь указание на "обеспечение
порядка найма и социального найма". Пункт 2 статьи 14 "Граждане при освобождении
жилых помещений... обязаны сдать жильё в надлежащем техническом состоянии" неоправданно
лишен конкретности, что может быть без труда компенсировано отнесением к соответствию
состояния жилища техническому паспорту на него.
Статья 17 (возмещение ущерба, причиненного жилищному фонду)
никак не соотносит проблему финансовой ответственности с
обязательным страхованием не отдельных жилых единиц, но
жилого дома как целого. Без введения обязательного страхования
позиция "обязательное возмещение" зависает в пустоте. [3]
Статья 19
(жилищный фонд) закрепляет зауженное понимание жилищного фонда, сводя его к статистической
совокупности жилых единиц, при полном игнорировании целостности жилого дома. Последний
появляется в пункте 3 статьи 20 указанием на конструктивные и технические решения
здания, но "факультативно", вне связи и потому в противоречии со статьей 19. Статья
21 (виды жилищного фонда) полностью лишена содержания, и её присутствие не оправдывается
дальнейшим текстом кодекса. Пункт 2 статьи 23 — "Учету подлежат жилые единицы
(жилые дома, жилые помещения)" — создаёт путаницу, так как необходима иерархия
учётных единиц, включающая во-первых, жилые дома, во-вторых, жилые единицы — в
откорректированном виде, см. стр.2, тогда как учёт жилых помещений в этом случае
нецелесообразен, так как важнее учёт нежилых помещений в жилых домах. Исключение
нежилых помещений из общей схемы учета по жилищному фонду открывает широкие возможности
административных манипуляций с этого рода недвижимостью и блокирует товариществам
собственников жилья возможность использования нежилых помещений в жилых домах
в целях поддержания жилого фонда в нормальном функционировании. Содержание
пункта 2 статьи 26, регулирующего возможность размещения нежилых функций в помещении,
по-видимому, входящем в состав жилого дома, в принципе осмысленно, однако пункт
сформулирован столь тяжело и невнятно, что нуждается в качественном редактировании.
Пункт 3 той же 26 статьи ("размещение в жилых домах промышленных
производств не допускается") чрезмерно широк. Либо должна
быть отсылка к списку запрещенных производств, либо определены
граничные параметры. [4]
Пункт 3 статьи
27 (перевод жилых домов, жилых помещений в нежилые) допускает перевод пригодных
для проживания квартир в многоквартирном жилом доме "в исключительном случае".
Происхождение этого пункта объяснимо известной, порочной практикой манипулирования
жилищным фондом, однако так сформулированная норма препятствует осуществлению
в принципе желательного процесса перевода в нежилые помещений первого этажа, что
в условиях плотной застройки во множестве случаев сможет открыть шанс повышения
комфортности проживания в доме и укрепления финансовой базы жилищных товариществ.
Вопрос о первых этажах многоквартирных и блокированных домов требует в этой статьей
специального уточнения. Пункт 2 статьи 28 ("Признанные в установленном порядке
непригодными для проживания жилые дома и жилые помещения переоборудуются для использования
в других целях либо подлежат сносу в соответствии с решением о признании их непригодными
для проживания") может обрести реальную силу только в том случае, если оговорен
срок между соответствующим признанием и предоставлением обитателям выселяемых
домов жилья по схеме социального найма. В пункте 2 статьи 29 возникает понятийное
недоразумение "собственник жилищного фонда", повторяющееся в пункте 3 статьи 30. Пункт
3 статьи 29 является следствием неоднократно отмеченного нами игнорирования целостности
жилого дома — требование согласия нанимателя (арендатора) на переоборудование
жилого дома, без внятного разъяснения того, что есть "существенное изменение условия
пользования жилым помещением" недопустимо. Такое требование может, в частности,
заблокировать ряд позиций капитального ремонта (реконструкция стояков, вынос газовых
труб из подвалов, смена электропроводки). Пункт 3 статьи 30 (продажа жилых
домов, жилых помещений...) не имеет внятной мотивации. Уравнение (через запятую)
жилых домов и жилых помещений, требование согласия всех нанимателей, а также совершеннолетних
членов их семей, ставит блок принципиальной возможности приватизации жилых домов
товариществами или приобретения их частным собственником, что закрепляет обремененность
муниципальных властей всем жилищным фондом. Содержание этого пункта требует
принципиального замещения чёткой системой условий, обременений и ответственности,
которые должны гарантировать сохранение прав нанимателей при смене собственника
жилого дома. Пункт 2 статьи 34 (продажа — по решению
суда — жилого помещения, принадлежащего бесхозяйственному собственнику, а также
- уже в пункте 4 — за систематическую неуплату) нуждается в ряде дополнений. При
буквальном прочтении этих пунктов возникает ситуация, чреватая недопустимыми последствиями
для самого безответственного собственника и, главное, для членов его семьи.
В этом вопросе целесообразно обратиться к опыту стран Балтии и бывших соц. стран,
равно как и к опыту Запада. Пункт 1 статьи 36 (расчеты с собственником жилого
помещения в доме, подлежащем сносу) нуждается в уточнении — должна быть указана
технология определения "равноценности по рыночной стоимости" через посредство
комиссий риэлтеров, с общественным контролем. Ещё резче это замечание относится
к пункту 5 статьи 52, где речь идёт о "равноценном жилом доме по рыночным ценам
на момент изъятия", а выражение "собственники вправе поставить вопрос" является
в принципе недопустимым для правового акта. Представляется недопустимым
относить трактовку "размера и вида компенсации" к законодательству РФ и субъектов
РФ (пункт 2 статьи 36), тем самым исключая эту позицию из кодекса, в противном
случае возникает очередное сомнение в его необходимости как отдельного законодательного
акта. Статья 55 как целое закрепляет в кодексе в принципе порочную схему
разрешения формирования кондоминиума и товарищества собственников жилья на условиях,
когда жилые помещения находятся как в государственной, так и в частной собственности.
Этот порядок явился следствием недопонимания целостности жилого дома в определении
кондоминиума (статья 52) и несет в себе угрозу сугубо формального учреждения юридических
лиц и, как следствие, угрозу резкого ухудшения состояния жилищного фонда. Представляется
недопустимым, в нормативном акте ранга кодекса, использование выражения "собственник
государственного или муниципального жилья (?) обязан предпринять все возможные
меры по обеспечению надлежащего управления и содержания жилья". По факту такого
рода заклинания дают полное разрешение на безответственность — гибкость представлений
о возможном это позволяет.
Пункт 3 статьи 61 (исключение из членов ЖК и ЖСК) содержит
ловушку: в нынешних условиях и в обозримой перспективе "выселение
без предоставления другого жилого помещения с выплатой внесенного
пая" недопустимо, так как сумма пая может быть недостаточна
для приобретения жилища. Пункт невралгический в социальном
отношении и нуждается в крайне тщательной разработке (см.
выше - замечание к статье 34).
Последующие статьи кодекса, как относящиеся
к сфере гражданского права, здесь не обсуждаются, и включение их в кодекс представляется
проблематичным. | 
