|
Программа справедливо указывала на низкую эффективность сложившейся
практики финансирования множества ФЦП через Фонд регионального
развития, на целесообразность консолидации средств для поддержки
мероприятий, нацеленных на сокращение разрывов между регионами.
Тем не менее, нельзя утверждать, что программно-целевой характер
программы обоснован сколько-нибудь последовательно. Решение задачи
несомненно требует активного участия федерального уровня власти,
однако механизм его эффективного включения проявлен в недостаточной
степени. Механизм распределения полномочий и ответственности между
ветвями власти в рамках движения к цели не прописан. Это заставляет
предположить, что программа трактует существующий механизм как
удовлетворительный (за исключением задачи консолидации фондов),
что вызывает вполне обоснованные сомнения.
В функции цели выступает максимально обобщенная схема, объединяющая
целевые установки, отнюдь не просто согласуемые по основным показателям:
1,5 и 2 раза, а по ВРП, соответственно, — в 2 и в 3 раза. При
этом фигурирует и третья установка — сокращение числа людей за
чертой бедности на 15% к 2010 г., и на 25% к 2015 г. Не представлена
схема установления корреляции между названными установками, которые
видимым образом противоречат одна другой. Достижение целей в принципе
поддается верификации, хотя остается загадкой, каким образом осуществление
конкретных проектов (в программе «проект» синонимичен производственному
объекту) можно будет доказательно интегрировать по приведенным
выше целевым установкам. Предусмотренная первым этапом программы
подцель — сократить на 25% число субъектов федерации с наинизшими
показателями — не обозначена адресным образом, тогда как трудности
построения интегральных оценок оставляют значительное поле возможностей
для манипуляций при оценке достижимых результатов.
Единственным обоснованием объема и пропорций направления расходов
является, как следует из текста программы, сложившаяся ранее практика
— с корректировкой в сторону увеличения поэкологической
защите. Альтернативные методы решения задач не просматриваются.
Оценить потребность в ресурсах по программе невозможно, так как
указано лишь то, что в 2000 г. из 3240 объектов отобрано для финансирования
более 450 на территории 46 российских регионов, а в 2001 году
был сформирован перечень из 511 объектов. Список объектов к программе
не был приложен. Бизнес-планы отсутствуют, и нет оснований ожидать
их появления. Софинансирование (по субъектам федерации), представлено
в общей сумме и никак не структурировано. То же относится и к
вопросу о привлечении внебюджетных средств в объеме 58,4% общего
бюджета программы. Сроки действия программы могут быть реально
определены только по результатам первого этапа.
Оценить промежуточные результаты первого этапа возможно по Краткому
отчёту за 2002 г., представленному на интернет-сайте ФЦП: введено
63 объекта, 142 — названы как переходящие. Снижение доли населения
за чертой бедности указано всего для 2-х субъектов на 1% и на
2%. Наибольшее значение имеет указание на принцип конкурсности
отбора проектов (объектов) с учетом результативности предыдущих
проектов. Расчета эффективности нет, и вряд ли таковой возможен
в силу высокой неопределённости достижения результата. Методика
оценки эффективности программы заложена в нее косвенным образом
— через финансирование весьма значительного объема НИОКР. Мягко
выражаясь, лишена определённости схема управления программой (названа
Дирекция, но и только), при которой Минэкономразвития выступает
и в качестве заказчика, и в качестве координатора исполнения.
При этом все конкурсы на НИОКР проведены заказчиком.Независимая
экспертиза никак не предусмотрена. Реалистичность привлечения
средств региональных бюджетов (22% общих расходов) не оценена
в программе, она задана как пожелание, источник внебюджетных средств
ясно не определен (58,4%). Механизмы управления средствами не
указаны, но из текста следует, что речь идёт о линейном управлении
средствами бюджетного финансирования через координатора.
Методики сбора информации указаны по обычным для Гос.координатора
показателям: инвестиции на душу, финансовая обеспеченность, уровень
безработицы, розничный оборот на душу и т.п. — достоверность сведений
по всем такого рода показателям крайне невелика. Другую, не связанную
с первой, группу показателей образуют экономгеографические характеристики
— плотность автодорог, выпуск вузов, число врачей на 10 тыс. человек
и пр. — в целом поддающиеся объективной оценке, если игнорировать
вопрос качества по любой из подобных характеристик.
Теоретически бенефициарами программы выступают граждане, получающие
возможность реализации конституционного права на достойный образ
жизни, равно как власти всех уровней — за счёт снижения уровня
социальной напряженности. Однако ряд исходных установок
программы и её зависимость от интерпретации показателей вызывают
наиболее глубокие сомнения.
Так, в обоснование программы указаны выборочные различия социально-экономического
развития регионов Российской Федерации в 2000 году, при том что
способ подбора пар явно рассчитан на очень наивного читателя:
Объем производства промышленной продукции на душу населения:
в Республике Алтай в 64 раза меньше, чем в Тюменской области,
что звучит эффектно, но совершенно бессмысленно, так как зона
Алтая как уникальный природный комплекс драгоценна с точки зрения
использования природных ресурсов непромышленным способом и только
в этом качестве. Оборот розничной торговли на душу населения:
в Калмыкии в 34 разаменьше, чем в Москве, что так же эффектно,
и столь же бессмысленно — и не только потому, что сравнение с
Москвой нерационально в принципе, но и в силу, мягко говоря, особенностей
режима в Калмыкии с её внекассовым оборотом денег. Собственные
бюджетные доходы на душу населения: в Дагестане менее, чем
в Тюменской области более 50 раз. То же — не только в силу особенностей
нефтяного края, но и в силу того, что в Дагестане, равно как в
ряде других кавказских республик, бюджетная составляющая невелика
в составе реального дохода на душу населения. Объем инвестиций
в основной капитал на душу населения: в Дагестане более чем в
30 раз ниже, чем в Тюменской области. И т.д.
|