|
Поставленные в центр общественного внимания национальные
проекты, касаясь некоторых действительно значимых сфер социальной
политики, могут не решить поставленных проблем. О том, почему
это так, а также о других актуальных вопросах общественной повестки
дня, выходящих на региональную проблематику, мы побеседовали с
доктором искусствоведения, профессором МАрхИ, председателем комиссии
Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного
самоуправления Вячеславом Глазычевым.
— Что вам кажется сейчас самыми актуальными вопросами политической
повестки дня?
Глазычев В.Л.: Самое основное, конечно, это абсолютная
неадекватность поставленных в так называемых национальных проектах
целей и организационных и интеллектуальных средств их достижения.
То есть репутация поставлена на карту, а оплачивать этот вексель
чрезвычайно трудно. Не то, чтобы их вообще нельзя было сделать,
но имеющимися организационными структурами — невозможно.
— Почему нельзя и какими можно?
Глазычев В.Л.: Потому что между благой целью,
выделенными на неё средствами и достижением результата стоит отсутствие
осмысления. Мне ближе всего жилище,
как вы догадываетесь, — там нет осмысления, что такое вообще
жилищная политика: что надо строить, кому строить и как, через
кого строить.
До смешного доходит, потому что главный сюжет сегодня — это разваливающееся
ветхое жильё, а оно туда не попало. Сюжет жилья под коммерческий
или социальный наём тоже не рассматривается. Всё время идет разговор
о собственности, как если бы в нашей стране, единственной в мире,
вдруг решили бы всех сделать собственниками жилья. Ну и так далее.
Понимаете, если эти вопросы не взвешены — как их делать,
то что же ожидать от исполнительной вертикали? Она, прежде всего,
отстраивает систему контроля — уже отстроена. То есть контроль
за исполнением есть, но вот исполнением чего?
— Какой институт мог бы поставить задачу правильно?
Глазычев В.Л.: Готового такого института сегодня
просто физически нет. Я надеюсь, что мы вытащим этот сюжет к лету
на большие экспертные слушания по жилищной политике, результатом
которых должен быть набор очень простых постулатов, которые в
принципе можно сплотить.
Технически всё равно будет по-прежнему очень трудно, потому что
будут препятствовать и лоббисты от нынешнего строительного комплекса,
которым выгодна эта ситуация вздутых цен, и региональные и местные
власти. Но хотя бы будет за что бороться, потому что сейчас непонятно,
за что. За удвоение числа квадратных метров? Это нонсенс.
Вы на пятистах квадратных метрах можете построить две квартиры
по двести пятьдесят или десять по пятьдесят, правильно? Сегодняшний
комплекс выберет две по двести пятьдесят.
— А если поставить задачу уменьшения размеров очередей?
Глазычев В.Л.: Что такое размеры очередей? Значит,
вы хотите поставить задачу грамотного развертывания строительства
под социальный найм. А качественного технического задания
на проекты никто не получал. Цех, который может сделать грамотные
проекты, есть — даже тот же Союз архитекторов как саморегулируемая
организация. Но сам выдумать технического задания он не может,
или выдумает Бог знает что. А техническое задание мы не можем
получить, не ответив на вопрос, чего мы хотим: чтобы люди навсегда
остались в социальном жильё или чтобы их дети из него вышли.
— А кто должен отвечать на этот вопрос?
Глазычев В.Л.: Ну уж не власть, конечно.
— А кто?
Глазычев В.Л.: То, что условно можно называть «экспертным
сообществом».
— А кто будет устраивать те летние слушания, о которых вы
говорили?
Глазычев В.Л.: Я буду устраивать и Общественная
палата.
— То есть это под эгидой Общественной палаты?
Глазычев В.Л.: Да, в сотрудничестве с Комитетом
по региональной политике Совета Федерации, с которым мы вчера
подписали пакт о совместной деятельности и общем плане, и
с Минрегионом, где министр готов принять в этом участие. Но инициатива
пока за нами.
— Есть ли ощущение, что у власти или у какой-то части власти
имеется понимание этой исходной проблемы, связанной с нацпроектами?
Глазычев В.Л.: Ощущение тревоги уже есть. Это можно
было понять и по последним словам Медведева, сказанным недавно,
но это ещё только ощущение, а понимания, по-моему, пока нет. Но
попробуем снарядить некоторым знанием — посмотрим, что из этого
выйдет.
— А кроме нацпроектов?
Глазычев В.Л.: Да не вижу я никаких особых проблем,
потому что ЖКХ сюда входит — это сегодня чревато наибольшим
социальным напрягом. Там конь не валялся, и боюсь, что без «варягов»
задача вообще не решается. В ряде городов уже стали их привлекать.
— В каком смысле «варягов»?
Глазычев В.Л.: В прямом. Венгры делают водоканал,
немцы начинают делать кварталы в Петербурге и ещё в ряде городов.
То есть можно делать только параллельную систему. Сделать её сегодня
своими силами в большом масштабе технически невозможно. Но,
конечно, это ещё надо понять.
— А что же будет с остальной частью?
Глазычев В.Л.: Она просто должна отмереть.
— Когда?
Глазычев В.Л.: Это зависит от скорости формирования
этой параллельной структуры.
— Она доживет до этого момента?
Глазычев В.Л.: Понимаете, когда город «Х» отдает
водоканал на откуп, скажем, венгерской системе, это означает,
что он свой «Водоканал» разгоняет. Здесь одно вытесняет другое.
Параллельно — это в масштабе страны, а в каждой точке это
может быть только вытеснение. И другого способа я не вижу. С имеющимися
структурами сделать просто ничего нельзя.
— Только вытеснение новыми?
Глазычев В.Л.: Новыми, причём прежде всего с массированным
использованием наёмной орграбочей силы из-за рубежа.
— А пойдет ли эта «орграбочая сила из-за рубежа» и в глубинку?
Глазычев В.Л.: А почему нет? Идет уже.
— Понятно ли, какие регионы в большей степени на это идут,
какие более проблемные?
Глазычев В.Л.: Об этом слишком рано судить, но
на это идут, конечно, люди с более широким горизонтом и некоторой
рисковостью. Поэтому Петербург, Ленинградская область, если мне
не изменяет память, и Краснодар готовы отдаться. Это пока
точечно.
Обидно, потому что ноу-хау в большой стране есть по всем системам,
я просто об этом знаю. Но организационного ресурса, чтобы
использовать это ноу-хау, нет.
— А как с попытками российских компаний брать в управление
жилкомхоз?
Глазычев В.Л.: Они малопродуктивны. В каждом конкретном
случае надо разбираться отдельно, но где-то это было сопротивление
региональных и местных властей, которым совсем была не нужна прозрачность,
а где-то они сами оказывались неадекватны, потому что надо иметь
более глубокую культуру взаимодействия с людьми, то есть человеческий
фактор здесь имеет такую же технологическую ценность, как и железки.
А этого опыта у наших систем просто нет. Я этот опыт хорошо знаю,
потому что проходил его в бедных кварталах того же Вашингтона,
но это трудно дается — понять, что из десяти человек пять
должны быть социальными работниками, а это очень непривычно.
— Если брать не жильё, а другие, имеющие достаточно значимый
региональный аспект проекты, — медицина, образование, сельское
хозяйство, — как вам кажется, здесь ситуация лучше?
Глазычев В.Л.: О сельском хозяйстве мне пока трудно
судить, а вот что касается медицины и образования, то тут хотя
бы сделаны обещанные выплаты. Много недовольных, но какая-то подвижка
есть.
А по существу, понимаете, всё упирается в отсутствие до сих пор
номенклатуры услуг. То есть нет понимания, какие услуги предоставляются
из бюджетных средств. Нет этих чётких регламентов — вместо
них идёт отчётная писанина.
Есть и опасности: появились уже замечательные примеры, когда
роддому стали давать родильные пять тысяч рублей на каждую готовящуюся
стать мамой даму, но при этом тут же срезали бюджетное финансирование.
Это означает просто жульничество и больше ничего. И, к сожалению,
таких случаев есть и будет достаточно много. Поэтому здесь нужен
глаз да глаз. Но это уж скорее вопрос к моим коллегам.
— Исходя из того, о чём вы нередко говорите (этот тезис был
у вас достаточно знáчим и в публичной
лекции), — из степени различия многих процессов в разных
частях страны, как такая новая единая сетка будет накладываться
на разные территории?
Глазычев В.Л.: Это как раз драма, когда имеется
номинально федеративная конструкция, а система всех этих новаций
отстроена как унитарная, которая игнорирует какие бы то ни было
отличия, — между крупными и малыми городами, между регионами теплыми
и холодными и так далее. Это драма самого законодательства, которое
пытается одеть один намордник на огромную страну. Это ошибка,
потому что целый ряд вещей, конечно же, не может быть регулируем
унитарным образом. Отличаются нормы — даже в советское время существовало,
скажем, различие возраста выхода замуж в разных республиках. Это,
конечно, было немного, но всё же являлось признанием некоторого
отличия. Сегодня это признание требуется гораздо сильнее, но механизма
понимания этого в законоустанавливающих профессиональных кругах
(вокруг МЭРТа, в первую очередь) пока нет совершенно.
— А как, на ваш взгляд, можно было бы учесть в национальных
проектах местную специфику?
Глазычев В.Л.: Простейший пример. Можно ли проводить
земельные аукционы в Москве, Петербурге или Самаре? Ответ: можно.
А можно ли их проводить в поселке городского типа Афанасьево в
три тысячи пятьсот человек, райцентре
Кировской области? Ответ: нельзя. Потому что некому, не на
что и, собственно говоря, незачем. Вот две крайности. Между ними
есть ещё целый ряд промежуточных звеньев. То есть кадровое, технологическое
обеспечение тех или иных мер настолько разнится, что в большинстве
случаев ниже какого-то горизонта — это так, некое колыхание
одеяла, ничего на самом деле не будет делаться, то есть закон
будет нарушаться. Ну а кому нужен закон, который нельзя не нарушать?
Или вот сейчас ввели простенькую меру. Ограничение челночного
бизнеса. Стон стоит по целому ряду регионов, и, скажем, в Приморье
дело идёт к локальному бунту, потому что целые районы живут сегодня
только этим. Не дав сначала, как минимум, замещения, вы не можете
отнять кусок хлеба, потому что это всё равно будет нарушаться.
Значит, в результате эти меры будут только усиливать коррупцию.
Слишком разные условия, режимы и способы работы, чтобы пытаться
здесь регулировать, кроме самых общих принципов, для которых существует
Конституция. Реальной жизнью вы не можете управлять по одному
алгоритму.
— А как должен или мог бы быть устроен процесс принятия решений,
выдвижения инициатив и т.д., чтобы эти вещи учитывались? Как он
может взаимодействовать с экспертным сообществом, с общественными
структурами?
Глазычев В.Л.: Да элементарно. Вы сами ответили
на этот вопрос. Он должен взаимодействовать, он должен исходить
из того, что территории, если это всё-таки федерация, в целом
ряде вопросов обладают достаточной полнотой прав решать —
налево или направо. И не только регионы, а ещё и города,
у которых тоже свой статус жизни. А это вообще игнорируется до
сих пор — правда, не только у нас, это происходит в разных
странах. Но у нас это особенно болезненно, особенно в регионах,
где 80% жителей обитают в двух крупных городах. Таких у нас немало,
а делается вид, что их не существует. То есть они отнесены в графу
«местное самоуправление». Детский вопрос: почему они не субъекты
федерации? Москва может быть, Петербург может быть, а Новосибирск
не может быть. Почему? Традиция такая. Но это же не ответ.
— Кажется, намечается институциональное усиление специфики
одного из субъектов федерации. Я говорю о Чечне. Причем не об
аспектах «контртеррористической операции», а именно о том, что
связано с проблемой статуса региона. Возник вновь вопрос
о договоре о разграничении полномочий с центром и т.д.
Глазычев В.Л.: Мне трудно судить, но договор не
является единственно возможной формой, такие вещи вполне могут
приниматься и другими актами, законами или указами (форма договора
мне кажется в принципе абсурдной, но это мое личное мнение). Однако
договоры существуют ещё с рядом субъектов, не отменены и
даже, по слухам, собираются возобновляться. Более того, если это
будет сделано в Чечне, немедленно этого потребуют Татарстан, Башкирия
и, наверное, целый ряд других. И это будет существенный откат.
Потому что, когда я говорю о необходимости учета специфики,
это прекрасно может быть закреплено в законодательстве, но
закон принимается федерацией, а договор между кем и кем? Это очень
опасно, на мой взгляд.
— Как, на ваш взгляд: центр скорее всего пойдет на заключению
договора или нет?
Глазычев В.Л.: Я не могу гадать, у меня не хватает
для этого материала, но исключить этого, к сожалению, не могу.
Это будет означать очень большое проседание центральной власти.
Повторяю: специфика нужна, особые условия в Чечне как в зоне
восстановления нужны, особые условия в Ингушетии нужны, но, на
мой взгляд, всё это могло бы делаться в нормальном законодательном
процессе. Принятие закона об особом регулировании чего-нибудь
с чем-нибудь в таком-то месте. Почему бы нет? Есть закон о закрытых
территориальных образованиях. У нас вообще полно специфических
законов, то есть адресно-предметных. А форма договора — это непонятная
субъектность.
— Ещё один вопрос, которым пообещала заниматься Общественная
палата, выходящий на проблемы регионалистики, — это Водный
и Лесной кодексы. В чём здесь, на ваш взгляд, основной предмет
дискуссии?
Глазычев В.Л.: Говоря высоким языком, есть понятие
некоего общественного блага. Скажем, вода — это не только жидкость
с определёнными свойствами и не только товар. Это ещё благо, встроенное
в культуру. Это полностью проигнорировано. Проигнорирована
необходимость помнить, что вода течёт, что существует такая вещь,
как бассейн, и резать его на кусочки и отдавать по субъектам
федерации — значит полностью утрачивать контроль над целым. Щепочка,
находясь на территории субъекта «А» — под его юрисдикцией,
проплыв метр, окажется под другой юрисдикцией. Опыт показывает,
что ничего хорошего из этого не получается. Я делал заключение
для Думы, опираясь на работу кучи экспертов, прежде всего
по этому вопросу. Вопрос стоит так: бассейновое управление или,
как написано в кодексе, некий бассейновый совет с консультативными,
рекомендательными функциями.
По лесу — главный сюжет, вокруг которого будет идти (я всё-таки
надеюсь) борьба, — это сохранить там зону для развития бизнеса
среднего масштаба или его уничтожить. Предложенный в кодексе механизм
аукционов фактически его уничтожает, потому что средние фирмы
будут не в состоянии выполнить те условия, которые там
записаны.
— В чьих интересах сделаны такие акценты в кодексах?
Глазычев В.Л.: По лесному — это прямое и незатейливое
лоббирование крупного олигархического капитала. По водному несколько
сложнее, потому что там есть и это, и как бы уступка федеральной
конструкции, но как раз там, где уступать нельзя.
Есть ещё закон о недрах, но это особая статья, там есть очень
важные позиции, и, с одной стороны, очень необходим этот закон,
потому что иначе у нас никакого притока внешних инвестиций не
будет, но с другой — опять-таки вопрос сохранения общего
блага имеет капитальное значение.
— Возможен ли какой-то разумный компромисс по Водному и по
Лесному кодексу? Насколько согласовываемы позиции?
Глазычев В.Л.: Возможен, потому что, скажем, я
и ряд экспертов по тому же Водному кодексу готовы принять позицию
о приватизации прудов и обводненных карьеров. Если они будут совсем
бесхозными — это тоже не сахар. Особенно с микроводохранилищами
дело безобразное. Важно, чтобы и навстречу было согласие. Пока
этого согласия нет. Наше заключение проигнорировано. Вернее, есть
отписки. Продолжим в Совете Федерации.
— Руководство ряда регионов высказывало опасения, что столкнутся
с ситуацией, когда снабжение региона водой станет ещё и финансовой
проблемой.
Глазычев В.Л.: Это как раз сильное преувеличение.
В новой редакции, слава Богу, ушла такая очень расширительная
трактовка, сейчас приватизация осталась на уроне прудов и обводненных
карьеров, то есть гораздо более локальных вещей, и это можно ещё уточнить. Это не самое главное.
А вот вопросы управления целым, вопрос контроля над расходованием
очень значим. Кодекс, скажем, предполагает, что вы можете забрать
воды больше договорных объемов, уплатив неустойку в виде пятикратного
размера цены. Грубо говоря, я могу высосать речку (это так, в
предельной ситуации), оставив всех без воды и уплатив в пять раз
больше, — всё будет по закону.
В кодексе есть замечательная статья, говорящая о противодействии
монополизации, но как противодействовать — не сказано. И
в зонах, где воды не хватает, — скажем, в Калмыкии, Краснодарском
и Ставропольском краях — это, конечно, может порождать и
уже сегодня порождает конфликты, хотя бы и вне закона. А теперь
они смогут получить законную форму.
|
