Рассмотрев и обобщив десятки обращений неправительственных организаций,
а также заключения экспертов и экспертных организаций по проекту
Водного кодекса РФ, Общественная
палата обращает внимание депутатов Государственной Думы на
нижеследующее.
Представленный проект «Водного кодекса РФ» охватывает существенно
более широкий круг правовых проблем регулирования водопользования
и содержит более конкретные формулировки относительно их решения
по сравнению с действующим аналогичным законом. Практическая бесхозность
значительного количества малых водоемов настоятельно требует тонкой
отстройки механизма водопользования, учитывающей новые экономические
реалии. Стремление максимально ввести отношения хозяйственного
оборота воды в рамки гражданского права заслуживает внимания.
Вместе с тем имеются как общие, так и частные замечания по Проекту.
Общие замечания
Вызывает недоумение тот факт, что проект Водного кодекса (далее ВК) не прошел
государственную экологическую экспертизу в соответствии с Федеральным
законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»
(ст.11).
Проект ВК несет на себе отпечаток подготовки в Министерстве экономического
развития и торговли, не принимая во внимание в должной мере приоритет
сохранения водных ресурсов относительно их использования, равно
как мощность социального резонанса относительно любых попыток
ограничения свободы доступа человека к водным объектам за исключением
ограничений, мотивированных природоохранными мерами.
Фактически проект ВК полностью игнорирует тот факт, что вода есть не только
хозяйственный ресурс, но общественное благо.
Проект ВК в его настоящей редакции прямо противоположен мировому тренду
усиления публичного контроля над водными ресурсами, несет в себе
угрозу утраты государственного контроля над водопользованием и
высокие риски порождения новых и обострения старых социальных
и этнокультурных конфликтов в регионах страны.
Хотя в п. 20 статьи 1 упомянут речной бассейн, а ст.29 упоминает бассейновые
советы (как сугубо совещательные органы) проект ВК практически
игнорирует неделимость, непрерывность круговорота воды в природе,
в нем не определен ключевой инструмент управления
водными ресурсами в речных бассейнах — бассейновое соглашение.
Соответственное, решение проблем управления и охраны водных ресурсов
в масштабе речного бассейна оказывается безнадзорным.
По схеме экономического регулирования водопользования, предлагаемой в проекте
ВК, у предприятий отсутствует заинтересованность во внедрении
экологически чистых способов производства и строительства, либо
реконструкции очистных сооружений. Таким образом, принцип приоритета
охраны водных объектов перед их использованием (статья 2) превращается
в декларативное заявление.
Проект ВК не содержит необходимых однозначных норм прямого действия,
оставляя множество вопросов для произвольной интерпретации.
Частные замечания
Не располагая временем для подготовки полного свода постатейных
замечаний к проекту ВК, Общественная палата вынуждена ограничиться
замечаниями лишь по наиболее существенным звеньям кодекса.
1. Статья 8 Право собственности на водные объекты
- Поскольку в законопроекте не определены границы водных объектов,
не даны определения отличия пруда, озера или обводненного карьера
от водохранилища, и не введено ограничений по размерам водных
объектов, то реализация п.2 и п.5 статьи 8 законопроекта может
привести к переходу в частную собственность крупных водных объектов,
имеющих стратегическое значение;
- Разграничение собственности на земельные участки Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований
по факту не осуществлено, что делает реализацию пунктов 3, 4 статьи
8 законопроекта невозможной;
- В случае реализации данной статьи в отношении объектов, расположенных
на проточных водоемах, водный объект будет находиться одновременно
в собственности нескольких субъектов права собственности, что
несет в себе риск острых конфликтов;
- Законопроект не регулирует отношения, связанные с учетом общественных
интересов в случае, если водный объект до передачи в частную собственность
относился к объектам общего пользования.
Требует поправок определение озера, пруда, обводненного карьера
и установление максимальных размеров таких водных объектов, которые
могут находиться в собственности юридических или физических лиц.
Здесь же должны быть детально представлены требования к соблюдению
сервитутов — традиционных путей доступа граждан к таким водным
объектам; требования по сохранению водного режима и качества воды
выше и ниже плотины (в случае прудов и малых проточных водохранилищ),
а также условий хозяйственной деятельности на прибрежной территории
после заполнения водоема; требования к устройству гидроизоляции
прудов на участке землевладельца, к режиму и качеству подземных
вод в прилегающих водоносных пластах.
- П. 10 настоящей статьи, выводящий вопрос о праве собственности
на подземные водные объекты в сферу законодательства о недрах,
искусственным образом выводит из сферы ВК взаимосвязанность поверхностных
и подземных водотоков. Следует отметить, что для подземных вод
имеется регламент относительно местоположения, мощности и нагрузки
на водоносный горизонт сооружений для откачки вод из скважин или
колодцев. В настоящей редакции ВК РФ не отражено это обстоятельство
для подземных вод и отсутствуют аналогичные положения об использовании
поверхностных вод.
2. Статья 10 Прекращение права пользования водным
объектом
- Предлагаемая норма исключает возможность собственника водного
объекта оперативно реагировать и принимать меры к недобросовестному
водопользователю.
Срок вынесения и действия предупреждения — не установлен.
При сроке рассмотрения искового заявления собственника в суде
первой инстанции в
1 месяц, апелляционной инстанции — 1 месяц, кассационной инстанции
— 1 месяц,
решение суда о прекращении права пользования водным объектом
вступит в силу не ранее чем через три месяца, после его вынесения,
что может приводить к необратимым последствиям для водных объектов;
- Пункт 4 статьи 10 исключает реализацию права собственности
субъектов РФ и муниципальных образований по управлению водными
объектами, находящимися в их собственности.
3. Статья 11 Водные объекты, предоставляемые в пользование
на основании договора водопользования или решения о предоставлении
водного объекта в пользование
- Реализация подпункта 1) пункта 3 в отсутствие нормы, закрепляющей
предоставление права использования акватории для размещения плавательных
средств (порты, затоны, запани, пункты отстоя, организованные
стоянки маломерного флота) на условия договора или решения, ведет
к неконтролируемому увеличению нагрузки на водные объекты со стороны
судоходства.
Как пример: в результате движения крупных нефтеналивных судов
в зимний период на Нижней Волге наблюдается формирование ледовых
заторов с подтоплением населённых пунктов и угрозой катастрофического
загрязнения уникальных мест воспроизводства ценнейших видов рыб.
- Реализация подпункта 5) пункта 3 способна привести к требованиям
по неограниченной сработке Рыбинского водохранилища для обеспечения
крупнотоннажного (танкера и сухогрузы + крупные туристические
лайнеры) судоходства ниже Горьковского гидроузла с возникновением
проблем водоснабжения, как коммунального, так и промышленного.
в зоне влияния Рыбинского водохранилища (от Череповца — до Нижнего
Новгорода), снижению энергетических мощностей в зимний период,
существенному ухудшению условий воспроизводства водных биоресурсов.
- последствия осуществления т.н. экологических попусков непредсказуемы,
тем более, что законопроект не определяет что это такое, и каким
образом они определяются. С учетом того, что водоснабжение и гидроэнергетика
будут пользоваться водными объектами на основании договоров водопользования,
возникнет масса претензий к Российской Федерации, являющейся стороной
договора, по компенсации ущербов, которые могут составить сотни
миллионов рублей;
- Реализация подпунктов 7) и 10) пункта 3 способна привести к
неконтролируемому развитию коммерческой деятельности по выращиванию
водных биоресурсов с изъятием из общего пользования значительных
участков акваторий водных объектов, возможным необратимым негативным
воздействием на природные экосистемы водных объектов, а также
повышению рисков негативного воздействия вод. Уже сейчас самовольное
создание частными лицами десятков прудов для разведения рыбы и
последующий их каскадный прорыв при прохождении паводка с затоплением
населённых пунктов и большими ущербами несет в себе угрозу в ЮФО;
- Реализация подпункта 15) пункта 3 может привести к уничтожению
поверхностных водных объектов, поскольку не введены ограничения
по «территориальному перераспределению стока» (т.е. переброски
стока) и по «пополнению запасов подземных вод».
- Реализация подпункта 16) пункта 3 в части добычи полезных ископаемых
(например — инертных строительных материалов) приведет к интенсивной
и неконтролируемой деградации водных объектов, значительному снижению
уровней воды в реках, нарушению функционирования водозаборных
сооружений и необходимости увеличения попусков воды из водохранилищ
— с серьёзными экономическими и социальными последствиями.
- Реализация подпункта 17) пункта 3 без ограничений по способам
и объемам отбора воды может привести к угнетению и деградации
водных объектов, особенно — малых рек, загрязнению водных объектов,
в том числе и подземных водоносных горизонтов, являющихся источниками
централизованного водоснабжения.
4. Статья 13 Содержание договора водопользования
- Отсутствие в законопроекте нормы, предусматривающей утверждение
Правительством Российской Федерации формы примерного договора
водопользования, приведет к тому, что договор водопользования
будет иметь множество редакций по количеству контрагентов, что
существенно затруднит процедуру заключения договора и его регистрацию
в государственном водном реестре.
5. Статья 18 Ответственность сторон договора водопользования
- п.3 статьи допускает забор водных ресурсов в объеме, превышающем
установленный договором объем, при условии пятикратной ставки
за пользование водным объектом, что может приводить как к нарушению
прав иных водопользователей (с соответствующими претензиями к
собственнику водного объекта), так и к нанесению водному объекту
необратимого ущерба.
6. Статья 20 Плата за пользование водным объектом,
находящимся в федеральной собственности
- п. 2.3 п.2 статьи фактически допускает полное исчерпание водных
объектов, их истощение — при увеличении платы за водопользование.
7. Глава 4. Управление в области использования и
охраны водных объектов
- проект не предъявляет стройную структуру управления водным
хозяйством страны: все управление фрагментируется по отдельным,
не определённым с достаточной чёткостью функциям, которые могут
выполнять произвольные «уполномоченные федеральные органы» (п.1
ст.12, п.2 ст. 21, п. 4-7 ст. 26, п. 7 ст. 30).
- Статья 25, фиксируя понятие собственности (а не только
пользования и распоряжения) субъектов Российской Федерации на
водные объекты, несет в себе высокие риски возникновения хозяйственных
споров, переходящих в политическую плоскость.
- Статья 26: реализация подпунктов 1) и 2) пункта 1 статьи,
при неопределённых границах водных объектов, что отнюдь не станет
фактором, укрепляющим российский федерализм. Кроме того, данная
норма противоречит бассейновому принципу управления, водными объектами,
намек на который содержится в статьях 28 и 29 законопроекта.
8. Статья 31. Государственный водный реестр
- Соответственно нормам данной статьи, государственный водный
реестр представляет собой географическую информационную систему,
для создания которой потребуется большие средства и не один год
напряженной работы.
В этой связи невозможно выполнить норму ст.7 проекта закона «О
введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», согласно
которой федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный
Правительством Российской Федерации, через шесть месяцев
после принятия Кодекса открывает специальный сайт для доступа
заинтересованных лиц к информации, содержащейся в государственном
водном реестре», а также норму п.3 ст.12, согласно которой договор
признаётся заключённым с момента его государственной регистрации
в государственном водном реестре.
Учитывая настоятельные обращения общественных организаций
и экспертных сообществ, Общественная палата обращается к Государственной
Думе РФ с просьбой отложить рассмотрение проекта Водного кодекса
во втором чтении, и провести его полноценную экологическую экспертизу
в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ
«Об экологической экспертизе» (ст.11).
