|
Власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления
оказались не в состоянии справиться с возложенной на них новым
Градостроительным кодексом задачей подготовить к 1 января 2008
года схемы территориального планирования (СТП) регионального уровня,
генеральные планы городов и схемы территориального планирования
муниципальных районов. В настоящее время в различной стадии
готовности находятся 60 схем территориального планирования
субъектов Федерации, причём окончательно утверждены из них единицы.
С документами нижестоящих уровней дела обстоят во много раз хуже.
Такая нерадостная картина вскрылась 3 августа на всероссийском
видео-совещании, организованном Минрегионом совместно с Контрольным
управлением президента РФ. О сути проблемы и важности внедрения
в практику управления принципов стратегического планирования в
беседе с корреспондентом ИА REGNUM рассказал профессор Московского
архитектурного института, председатель Комиссии по региональной
политике Общественной палаты РФ Вячеслав Глазычев.
REGNUM: Вячеслав Леонидович, объясните, что такое документы
территориального планирования, и в чем их значение?
Глазычев В.Л.: Если брать мировой опыт, уже лет
семьдесят схемы территориального планирования или, как их ещё называют, схемы территориального развития являются абсолютно необходимым
инструментом управления. От работ в масштабе одного города давно
уже перешли к очерчиванию широкого контекста, в который вписывается
его развитие. На сегодняшний день образцовой является несомненно
Стратегия развития Большого Ванкувера в Канаде.
Схемы территориального планирования, предусмотренные нашим Градостроительным
кодексом, примерно соответствуют тому, что в советское время называлось
схемой размещения производительных сил. Это документ, определяющий,
где в пределах территории находятся люди, где природные ресурсы,
где точки развития, а где территории, которые разумнее всего вернуть
природе, те, что балансируют на грани. Иными словами; куда имеет
смысл вкладывать деньги, а где это бессмысленно. Без такого явного
представления о территории и потенциале её развития об эффективных
инвестициях говорить бессмысленно.
В Европе такие планы начали составлять ещё полвека назад, и теперь
по мере необходимости производится только корректировка существующих
документов территориального планирования. Скажем, когда стало
ясно, что в Рурском бассейне в Германии неизбежно будут закрываться
шахты, была разработана стратегия перехода региона от одного типа
экономики к другому. И в целом эта стратегия реализована.
СТП нужна как демонстрация видения региона как целостного социально-экономического
организма. Это не список пунктов, куда надо послать налогового
сборщика или раздатчика пенсий. СТП должна быть следствием осмысленной
стратегии социально-экономического развития территории, рассчитанной
на длительную перспективу. Это стратегия, положенная на карту.
К сожалению, настоящих стратегий у нас очень мало. Большинство
принятых являются таковыми только по названию, а на самом деле
сводятся к предложениям добавить новые клетки для кур-несушек
на птицефабрике и т.п. Я не преувеличиваю, это цитата из реального
документа...
При этом наш законодатель, по инициативе Правительства, поставил
регионы в очень жёсткие условия — с 1 января 2008 года при отсутствии
схемы территориального планирования какая бы то ни было инвестиционная
деятельность в регионе должна замереть. Ни перевести сельскохозяйственные
земли в несельскохозяйственные, ни границы поселений изменить,
а с 1 января 2010 г. не будет выдачи разрешений вообще на любое
строительство, реконструкцию и так далее.
Сама по себе идея заставить регионы обзавестись документами территориального
планирования недурна. Но как всегда задумали это люди, плохо представляющие
себе масштаб бедствия — масштаб неизученности, неосвоенности наших
территорий и нехватки сил, способных решить такую профессиональную
задачу, как подготовка СТП. В стране осталось всего несколько
институтов и компаний-разработчиков, которые могут потянуть работу
такого уровня.
REGNUM: Давайте прикинем: в стране 86 регионов; для
каждого надо разработать стратегию социально-экономического развития,
потом схему территориального планирования...
Глазычев В.Л.: ... потом помножьте это на 30-35
— среднее количество муниципальных районов и городских округов
в каждом регионе, для которых необходимо сделать свои схемы. Это
минимум. И добавьте ещё не менее 3 тыс. генеральных планов.
Масштабы задачи просто гигантские. Хотя, конечно, далеко не все
эти документы надо разрабатывать на уровне ведущих столичных организаций.
Скажем, разработка генпланов поселений — это задача для областных
проектных институтов.
REGNUM: Если они есть...
Глазычев В.Л.: Есть, но другой вопрос, сохранились
ли там специалисты необходимой квалификации. Больше десятка лет
градостроительная деятельность теряла старых специалистов, а новых
почти не готовилось. Даже те молодые специалисты, которые получали
необходимое образование, предпочитали не идти на грошовую зарплату
в муниципальные органы, а отправиться в свободное плавание, благо
рынок частных заказов на проектирование отдельных зданий давал
такую возможность. В итоге сейчас в кадровом отношении ситуации
невероятно трудна.
Есть и ещё одна проблема. Как можно заниматься анализом существующей
ситуации и тем более прогнозированием развития на перспективу,
не имея адекватной статистики? А между тем у нас статистика вообще
не охватывает муниципальный горизонт. Муниципальная статистика
как раздел не существует.
Вот, скажем, стратегия Нижегородской области, которая считается
одной из лучших. Я не поленился просчитать включённый в нее график
занятости населения и обнаружил, что там расписана только половина
трудоспособного населения. Куда делась вторая половина, чем она
занята, не известно.
В крупных городах дела обстоят ещё прилично, но я встречался
с ситуациями, когда, по официальным данным, в муниципальном районе
проживают 15 тыс. человек, а по подсчетам муниципалитета — 18
тысяч. Официальные данные — это данные Всероссийской переписи
2002 года, после которой прошло уже много времени, и народ двигался
— приезжал, уезжал... Для малого или среднего города разрыв в
3 тысячи человек между официальными данными, которыми оперирует
региональный уровень при исчислении субсидий, перечисляемых в
муниципальный бюджет, и т.п., и реальной численностью жителей
это очень существенно.
А ведь документы территориального планирования разрабатываются
не менее, чем на 20 лет, и при этом невозможно обойтись без прогноза
демографической ситуации. Стратегия развития территорий решающим
образом зависит от того, на какие трудовые ресурсы в будущем там
можно будет рассчитывать. Какие — это не только количество, но
и качество, извините за выражение, человеческого капитала, а его
вообще никто не учитывает.
В отличие от планов советских времен, современные стратегии всегда
предполагают несколько вариантов, которые должны быть просчитаны
на основе надёжных данных. Имея такие стратегические варианты,
можно уже выбирать тактические решения. Скажем, в Новосибирской
области развивается наукоград Кольцово, но что будет происходить
при этом с Академгородком? Продолжит ли он развиваться, или замрет,
или вообще превратится в обычный коттеджный посёлок, а вся деятельность
перейдет оттуда в то же Кольцово или ещё куда-то? Решение вопросов
такого уровня — задача региональной стратегии социально-экономического
развития, — документа, который лежит в основе всех остальных документов
терпланирования.
Беда в том, что к мышлению на стратегическом уровне региональные
власти не очень-то готовы. Вслед за МЭРТом, который видит страну
просто как список субъектов Федерации, сами субъекты на своем
уровне тоже рассуждают о некоторой территории "вообще".
Мысль о том, что разрабатывать региональную стратегию надо в диалоге
с муниципалитетами, региональным администрациям даже в голову
не приходит. Никаких властей, кроме себя, они в регионах не видят,
а муниципалитеты воспринимают исключительно как получателей обязательных
казённых услуг, и считают себя вправе все решать за них и без
них.
REGNUM: А есть ли примеры действительно стратегического
видения развития территорий?
Глазычев В.Л.: Да, есть, хотя их немного. Назову
Норильск, который планомерно проводит стратегию сокращения населения
до разумных пределов. Проблема этого города в том, что множество
людей там просто не нужно, а их содержание на месте обходится
несопоставимо дороже, чем зарплата, которую они получают. Выгоднее
доплатить им рубль на каждый рубль их сбережений и помочь им купить жильё где-нибудь в Тамбовской губернии.
Но, повторюсь, такое стратегическое видение — редкость. К этому
не готовы не только наверху, но и в большинстве муниципалитетов.
131-й Закон "Об основах организации местного самоуправления" даёт муниципалитетам право создавать межмуниципальные объединения.
Такие структуры могут быть владельцами собственности, могут создавать
совместные фонды и т.п. У них больше возможностей аккумулировать
средства и ресурсы, чем у отдельного муниципалитета, а значит,
они могут решать более сложные задачи. Но это горизонтальная связь,
которая противоречит привычке к региональной пирамиде власти,
и её преимущества пока не осознаются. На муниципальном уровне
пока нет понимания, что вместе выживать легче.
REGNUM: То есть возможность таких объединений, заложенная
в законе, остается невостребованной?
Глазычев В.Л.: Первые шаги в этом направлении только
начали делаться. В Челябинской области начали работать в тандеме
Миасс и Златоуст. Теперь им надо подтянуть к своему союзу старинный
городок Касли, три атомных города по соседству, и близлежащую
сельскую территорию с системой озер. Тогда может получиться новая
социально-экологическая конструкция, ядром которой будут шесть
муниципалитетов. Но только не надо путать такого рода агломерацию
договорного типа с восторгом административного объединения-поглощения.
К сожалению, авторы Градостроительного кодекса совершенно упустили
из виду принцип связности территорий. Они оперировали идеалистической
конструкцией, состоящей из отдельных регионов и отдельных муниципалитетов.
Применительно к территориальному планированию, это ведет к тому,
что каждый субъект рисует себя как остров, существующий в пустом
пространстве, и пытается замкнуть развитие в своих границах. А
между тем есть множество таких ситуаций как с Димитровградом,
который, находясь в Ульяновской области, всеми своими связями
тяготеет скорее к Самаре.
REGNUM: Увидеть такие ситуации можно только с уровня
стратегии пространственного развития федерального масштаба...
Глазычев В.Л.: Но таковой пока нет. И хотя о ней
много говорят, реальная разработка тормозится, потому что этот
документ неизбежно вступит в противоречие с привычной, унаследованной
от Советского Союза отраслевой схемой финансирования и организации
деятельности.
До сих пор у нас образование как отрасль существует и развивается
отдельно, а какие-то целевые программы, которые для своей реализации
требуют подготовки кадров, — отдельно. Не так давно, будучи в
Бурятии, я объяснял, что если там хотят развивать особую экономическую
зону туристического назначения "Байкал", то начинать
надо с модернизации системы образования — университета и системы
колледжей. Мои собеседники удивлялись: для них это были совершенно
не связанные друг с другом вещи.
Территория — единственное, что физически связывает страну. Но
пока законодательство в большинстве случаев этой связи противоречит.
Водный кодекс разрезал реки на отрезки по субъектам Федерации,
и целостного бассейнового видения не стало. Иногда это имеет очень
серьёзные последствия вплоть до того, что встает вопрос о том,
хватит ли в будущем питьевой воды Благовещенску и иным городам
на границе с Китаем, который так интенсивно забирает воду в верховьях
Иртыша, что он может съежиться до ручейка. Однако дефицит воды
проходит по ведомству охраны природы, а забор воды для промышленных
нужд — по ведомству МЭРТ, и целостного видения ситуации пока не
складывается.
Не встречают пока серьёзной поддержки попытки бороться с такой
разрозненностью немногих специалистов Минрегиона и горстки их
союзников, таких как я и мои коллеги.
Даже сама процедура подготовки и согласования региональных стратегий
и СТП свидетельствует о недостаточном понимании самой сути того
подхода к территориальному развитию который заложен в таких документах.
Взять, к примеру, маленький американский городок Селебрейшн, который
строила могучая корпорация "Дисней". Работа по согласованию
интересов с графством, со штатом, с федеральным законодательством,
с желаниями заказчика, с ожиданиями потребителей потребовала четырёх
лет. А у нас на согласование региональной стратегии или схемы
терпланирования отводится 30-50 дней. Но это же просто несерьёзно!
Каждый из вопросов требует осмысления, обсуждения на нейтральной
переговорной площадке и подключения внешней экспертизы. Можно
ли это сделать в считанные дни?..
REGNUM: В идеале это так, но, учитывая то, насколько
утрачена властями всех уровней культура стратегического планирования
и насколько слабо понимание необходимости такого планирования,
может быть, важнее как можно быстрее принять хотя бы какие-нибудь
документы, чтобы страна скорее начала привыкать строить свою жизнь
не стихийно, а в рамках осознанной перспективы?
Глазычев В.Л.: Я соглашусь, но с одним исключением
— нужно не готовые документы принять, а включиться в процесс их
разработки. А дальше Центр должен руководить этим процессом —
подгонять, поощрять, делать его выгодным и интересным для регионов.
Но принять хоть какие-то документы это хуже, чем не принять никаких,
потому что ошибки в стратегическом планировании — это ошибки надолго.
После того, как госплановская система рухнула от собственной
неэффективности, элементы нового систёмного мышления только начинают
закладываться. Я уже говорил о Вологде и Череповце — это первая
настоящая работа, в которой видится долгосрочное взаимодействие
двух примерно равных по силе центров притяжения. Там возникает
не просто довесок к уже существующим территориальным структурам,
а обдуманно создаётся точка, которая даст возможность удобнее,
чем на старых местах, разместить новые производства, и позволит
снизить нагрузку на Вологду и Череповец, куда стекается остаток
населения из сельской местности.
Элементы такого мышления, хотя ещё в зачаточном состоянии, есть
в Калининградской области. Там власти пытаются увидеть этот регион-остров
как единое целое, как систему населённых мест, а не как условную
населённую территории. Элементы такого мышления просматриваются
и в Бурятии. Но дальше цепочка обрывается. Даже если есть понимание
того, что надо сделать, то нет понимания, как это сделать. Полагаются
на начальство.
Выход на принцип договорных отношений, учета интереса соседа,
а не только своих собственных, дается с невероятным трудом. Найти
такое решение, при котором выигрывают все, возможно, но этого
может достичь только очень высококлассный проектировщик, а таких
считанные единицы на всю страну. Да ещё и надо, чтобы, выслушав
этих проектировщиков и оплатив их работу, рекомендации не положили
под сукно, а начали применять...
REGNUM: Ситуация действительно сложная, но ведь это,
в сущности, ситуация начала любой крупной реформы: цели смутно
понятны, кадров нет, среда сопротивляется...
Глазычев В.Л.: Европа прошла все эти трудности
в 1880-х годах. Надо признать, что мы по части осмысления пространственного
развития находимся на уровне конца XIX века. В Европе это было
время экономического подъёма, сопряженного с кризисами; это напряжение
и породило всю логику территориального планирования.
Я сейчас заканчиваю книгу под простым названием "Урбанистика".
Как ни странно, такой книги у нас в России до сих пор нет, хотя
в мире существует грандиозное количество литературы по этой теме.
Естественно, я не могу освоить его весь, но моя задача — передать,
какие задачи люди ставили перед собой за последние двести лет,
какие ошибки они делали, решая эти задачи, и каких достижений
добивались. Для начала нужно знать хотя бы это.
REGNUM: Сейчас субъекты Федерации, вынужденные торопиться
с разработкой документов территориального планирования, ищут пути
решения этой задачи. Особенно много проблем на муниципальном уровне
из-за нехватки средств для финансирования проектных разработок.
На практике, складываются две различные модели действия в этой
ситуации — в Ростовской области финансирование разработки необходимых
документов полностью взял на себя региональный бюджет, а в Ленинградской
области администрация готова подготовить набор модельных документов
и оказывать муниципалитетам методическую поддержку, но средства
те должны находить сами. Какой из этих способов, на ваш взгляд,
более правильный?
Глазычев В.Л.: Наша страна очень разнообразна,
поэтому нельзя утверждать какую-то одну, общую для всех схему.
В ряде регионов никакой вариант, кроме Ростовской схемы, просто
невозможен. В первую очередь это бедные субъекты. Но есть схема,
которую пока никто не использует, видимо, боясь риска. Когда у
муниципалитета действительно есть понимание стратегии и намечены
реальные точки роста, он может рискнуть и взять кредит на разработку
документов планирования, будучи уверенным, что в итоге он привлечёт
инвесторов, получит экономическую отдачу и сможет расплатиться
с кредитом. Пропорционально к инвестиционным проектам это небольшие
деньги.
Я попробую убедить Правительство в целесообразности давать гарантии
под эти кредиты, что позволит несколько снизить банковскую ставку.
Если эта схема заработает, заказчик будет отвечать за свой выбор
точки развития, а не просто рисовать её произвольно в надежде,
что откуда-то явится дядя и принесет кучу денег.
REGNUM: Вы предложили продлить срок подготовки документов
терпланирования на полтора года. На ваш взгляд, этого времени
достаточно, чтобы все до последнего муниципалитета смогли решить
эту проблему?
Глазычев В.Л.: Давайте будем реалистами — никогда
в жизни такие масштабные дела не удавалось сделать идеально по
ранжиру. Даже если некоторые муниципалитеты и не успеют, я думаю,
ничего страшного в этом не будет. Есть территории, находящиеся
в глубочайшей депрессии, где никакого развития нет и не будет,
и им санкции, которыми грозит Градостроительный кодекс, не очень
страшны. Все равно у них никакой инвестиционной активности нет.
По моей оценке, к этой категории относится половина сельских муниципалитетов.
REGNUM: Но для тех территорий, которые имеют потенциал
развития, такие документы, несомненно, необходимы. Достаточно
ли в стране урбанистов, способных выполнить их заказ хотя бы за
полтора года?
Глазычев В.Л.: Нет, кадров в стране недостаточно.
Более того, нужно исправить роковую ошибку, сделанную в Советском
Союзе, когда самостоятельную дисциплину, которая во всём мире
называется "урбанистика", а у нас "градостроительство",
приписали к архитектуре. Мы сейчас беседуем в стенах МАрхИ, но
выпускники МАрхИ не могут решать такие задачи. Их этому не учат.
Нужно очень точно определить те учебные заведения, при которых
можно создать курсы ускоренной переподготовки уже работающих в
муниципальной системе молодых и амбициозных людей, которых можно
за пару месяцев "натаскать" на решение наиболее распространенных
задач.
Есть сильные регионы, которые могут всё это сделать самостоятельно,
но в целом, конечно, это задача федерального Правительства. Осталось
проявить волю.
|
