1. Статус Москвы и московской административной системы
Москва являет собой парадоксальное
административное образование, не имеющее аналогов в мировой практике, будучи одновременно
субъектом Федерации, столицей РФ и городом-мегаполисом. При этом, вопреки
Договору о разграничении полномочий между РФ и Москвой, город фактически узурпировал
функции РФ. Так, скажем, Генеральный план развития города Москвы на период до
2020 г. утвержден Правительством Москвы и в июле сего года передан в Городскую
Думу без совместного рассмотрения с органами власти РФ. Ключевые для страны вопросы
развития столицы определяются не на федеральном уровне, а прямыми договоренностями
двух субъектов федерации — Москвы и Московской области. Не выделены федеральная
и городская территории(1), в связи
с чем Генеральный план развития не содержит обособленных частей, раздельно трактующих
федеральную и городскую собственность. Будучи окружена со всех сторон территориями
иного субъекта федерации, Москва оказалась почти лишена резерва территориального
развития (не более 6% территории в административных границах). Парадоксальность
московской ситуации усилена тем обстоятельством, что в руках одного лица сосредоточены
три руководящие роли: главы субъекта федерации (губернатора), мэра и премьера
правительства, что не запрещено Уставом города, хотя и не предписано им однозначно.
Тем самым осуществлено прямое нарушение федерального законодательства, отделяющего
государственное управление от местного самоуправления, и в строгом смысле слова
в Москве нет местного самоуправления, что подтверждает ряд депутатов Городской
Думы. Уставом города права Городской Думы неоправданно ограничены: мэру
дано право наложения вето в отношении принятых Думой законов города, тогда как
Дума не имеет права признать недействительными правовые акты городской администрации,
располагая лишь правом направлять соответствующие исковые заявление в московские
суды. Дума не имеет права участвовать в формировании правительства Москвы. Небезынтересно,
что только после публикаций ряда материалов "Московской Альтернативой" было принято
Распоряжение мэра # 864-РМ от 17 августа 1999 г. "Об утверждении Положения о порядке
действий по избранию главы районной Управы, его освобождении от должности, применении
поощрений и мер дисциплинарного взыскания". В этом распоряжении устранена часть
диспропорций, ранее ставивших районные собрания в абсолютно бесправное положение. На
практике в Москве закрепилась модель конституционной автократии. Характерным
признаком автократического режима является боязнь верховного правителя выпустить
из рук какое бы то ни было собрание, вроде Совета по проблемам экологии, Совета
по вопросам местного самоуправления или Совета по застройке центра города. Во
всех подобных случаях главой советов является мэр, и они существуют при
мэре. Не удивительно, что при загруженности мэра вопросами оперативного управления
и контроля эффективность такого рода советов невелика.(2) Всякая
автократия обладает сугубо внешним преимуществом эффективности твердой управленческой
вертикали, но всякая автократия тяготеет к принятию масштабных решений без учета
всего комплекса вторичных и дальнейших последствий, равно как и альтернативных
возможностей. Ярким примером служит стратегия формирования заимствований,
стратегия инвестиций или особенности московской строительной политики, о чем специально
будет идти речь далее. Ярким примером может служить принятие к исполнению Проекта
третьего транспортного кольца в Москве стоимостью 4 млрд. долларов (около 100
млрд. руб. в текущих ценах) в условиях, когда внутриквартальные проезды в городе
находятся в катастрофическом состоянии, вопрос о парковке автомобилей не решен,
когда практически прекращены предупредительные ремонтные работы в жилом фонде,
а список аварийных домов в историческом центре города разрастается, намного опережая
по скорости темп капитального ремонта и реконструкции! Противоречие между
Москвой как городом и Москвой как столицей России продолжает обостряться. Столичный
(федеральный) и собственно городской сектора московской экономики функционируют,
почти не взаимодействуя. Несмотря на то, что общая картина московской экономики
yна общероссийском фоне представляется благополучной, валовой региональный продукт
(ВРП) Москвы продолжает сокращаться. Это очевидным образом демонстрирует стагнацию
собственной московской экономики, никак не связанной с сокращением производства
в оборонной отрасли. После финансового кризиса 1998 г. московская промышленность
продемонстрировала меньший рост, чем в целом по стране. В действительности политика
московского правительства ориентирована преимущественно на извлечение ренты из
столичного статуса города, и Москва выступает скорее как рантье, извлекающий выгоды
из своего столичного положения, — при минимальности усилий, направленных на реализацию
собственного потенциала. До 1/3 доходов московского бюджета создаётся национальными
естественными монополиями, не включая сюда доходы от сверхконцентрации банковского
капитала и наивысшего в стране объема иностранных инвестиций. Парадокс заключается
в том, что в Москве — наивысшая в России концентрация инвестиций при чрезвычайно
неудовлетворительном инвестиционном климате. В стратегической перспективе Москве
угрожает как возможное изменение в налоговом законодательстве (последний конфликт
между Ямало-Ненецким национальным округом и "Газпромом" весьма характерен), так
и любой существенный экономический рост в других регионах страны. Характерным
и тревожным признаком последних лет является стремление многих средних предпринимателей
вывести своё дело из Москвы — в города области и в города исторического Центра
России. В Москве последние годы формируются как бы два автономных города:
столичный ландшафт центра, ориентированный на лиц с высокими доходами, и "провинциальная"
Москва, оказывающаяся в ином историческом времени по отношению к центру. Доля
ВРП Москвы в ВНП России возросла в 1995-98 гг. с 10,2% до 13,8%, что дополнительно
подчеркнуло общую уязвимость национальной экономики за счёт сверхконцентрации
финансово-кредитной деятельности в столице. Кризис 1998 г. ударил прежде всего
по московским финансово-кредитным учреждениям, эффектом "домино" отозвавшись по
регионам. Это, в свою очередь, заставляет предположить, что законодательный климат
функционирования Москвы может существенно измениться после выборов, тогда как
к такому повороту событий московские власти явно не готовы. По уровню денежных
доходов Москва превосходит среднероссийский уровень в 4 раза, при расчете на душу
населения — в 5,3 раза. Тревожен отрыв города от области, выросший с 1,7 раза
в 1991 г. до 5,7 раз в 1998 г. — ослабление области по отношению к её центру является
чрезвычайно тревожным симптомом. По стоимости жизни Москва удерживает одно из
ведущих мест в мире. При этом Москва уступает по индексам роста физического объема
промышленной продукции многим регионам России, а по уровню рентабельности промышленных
предприятий Москва занимает лишь 6-ю позицию. В структуре доходов населения
Москвы доля оплаты труда сократилась с 1993 г. с 41% до 19%, доля социальных выплат
упала с 12% до 4%. Доля доходов от предпринимательской деятельности и прочих доходов
выросла с 19% до 77%. Это — нормальный процесс для города, естественно для столицы
утрачивающего роль ведущего промышленного центра, наращивая внепромышленный потенциал,
однако два обстоятельства отчётливо проявляют нездоровую ситуацию. Во-первых,
превышение оценки расходов над доходами составляет минимум 26% (до кризиса — даже
49%), что показывает масштаб недополучения налогов. Во-вторых, доля расходов на
покупку валюты выросла с 4% до 35,6%, что явственно свидетельствует об отсутствии
направленной программы московских властей, нацеленной на мобилизацию мелких и
средних валютных средств, несмотря на эффектные заявления о поддержке мелкого
и среднего бизнеса. Опережая все города страны по объему жилищного строительства,
Москва отстает от многих регионов по темпам наращивания строительства и резко
- по вводимой площади на одного занятого в строительном комплексе (свыше 700 тыс.
человек при 3,5 млн. кв. м в год, или всего 5 кв.м на одного занятого). Используя
значительный объем привозной рабочей силы, Москва резко отстает от страны по численности
учащихся средних специальных заведений (55-е место), по численности среднего медицинского
персонала (14-е место), по числу больничных коек на 10 тыс. населения (40-е место). Москва
имеет более высокие тарифы на все виды коммунальных услуг по сравнению с Петербургом,
Казанью, Калугой, Рязанью. В то же время — из популистских соображений — в Москве
неоправданно низка квартирная плата (по сравнению с Казанью — ниже в 6,5 раз).
За счёт этого продолжает падать объем капитального ремонта жилого фонда, так что,
скажем, по ремонту кровель (на 10000 жителей) столица существенно отстает даже
от отнюдь не богатых районных центров, вроде Коломны или Дмитрова. Удельный
вес Москвы в кредитных вложениях в экономику страны возрос за 1995-97 гг. с 35,5%
до 40,8%. В то же время динамика прироста ВРП, нараставшая в 1996-97 гг., увеличивалась,
а затем стала снижаться, что было лишь подстегнуто кризисом 1998 г. (падение на
9,3%). Объемы продукции нестоличного (городского) сектора промышленности сокращаются,
и доля прибыли в общем объеме продукции промышленных предприятий сократилась к
1998 г. до 11%. На общем фоне роста объема продаж предприятий оптовой торговли
(28,3% от общероссийского показателя) происходило свёртывание активности биржевой
деятельности при одновременном росте на неконтролируемом рынке. Биржевой оборот
(в ценах 1997 г.) сократился в три раза. Доля занятых в информационной сфере,
в операциях с недвижимостью, в коммерческой деятельности, кредитовании, финансах,
страховании, пенсионном обеспечении достигла 10% от числа занятых (во всяком случае,
официально), но она остается в три раза ниже, чем в странах с растущими рынками,
не говоря о высокоразвитых странах. В то же время доля населения, занятого
в сфере науки, образования, культуры и искусства, сократилась в Москве с 27,1%
до 20,2%, что связано в первую очередь с недофинансированием отрасли из федерального
бюджета. Следует отдать должное московскому правительству — оно вносит существенный
вклад в обеспечение московских вузов, однако серьёзным упреком в его адрес является
то, что оно не предъявило ясно выраженной программы мобилизации всего имеющегося
научного потенциала вузов и НИИ для решения городских проблем — как производственных,
так и коммунальных. Чрезвычайно медленно и трудно происходит сокращение
территорий, занятых промышленными предприятиями (если в Москве — это 14% всей
застроенной территории, или 65% территории под жилой застройкой, то в большинстве
столиц мира — это 5% территории, и менее). В продолжение советской командно-административной
традиции принимается ряд постановлений, однако они реализуются в минимальной степени.
Прежде всего потому, что московское правительство — в нарушение федерального законодательства
- отвергло переход к рыночной стоимости земли в городе и регулирует её с помощью
абстрактной схемы зонирования. В результате не создан механизм, благодаря которому
администрация предприятий оказывалась бы вынужденной выводить предприятия из Москвы
и вместе с тем могла бы видеть выгоду предприятий в этом сложном процессе. Имеющиеся
мировые образцы не используются: из Лондона за 10 лет было выведено 567 крупных
промышленных предприятий, а площадь промышленных территорий сократилась на 30%;
из Парижа между 1980 и 1990 гг. было выведено около 8 тыс. предприятий — с созданием
полумиллиона рабочих мест в пригородах. С учетом сказанного есть основания
утверждать: вопреки мифу превосходного хозяйствования, форсированному в СМИ, зависимых
от московского правительства, критика Москвы, озвученная в регионах России, справедлива
в главном. Москва функционирует, как город-рантье, использующий преимущества столичной
ситуации, к тому же — использующий их в значительно меньшей степени, чем это возможно.
В первую очередь отставание реализуемого в Москве от потенциально возможного вызвано
неразвитостью рыночных отношений и — все чаще — их искусственным подавлением в
пользу административной модели развития.
Альтернативы:
Существенная
корректировка Устава города Москвы, нацеленная на его приведение в соответствие
федеральному законодательству, на сбалансирование полномочий и прерогатив администрации
и представительной власти. Отъединение функций мэра от функций премьер-министра
и обеспечение участия Городской Думы в процессе формирования правительства. Вычленение
федеральной территории в городе Москве и выработка режима нормального взаимодействия
федеральной и городской власти по проблемам развития города. Обращение
- совместно с властями Московской области — к федеральным властям с проектом вычленения
Московской агломерации в качестве Особой федеральной территории, включающей город
Москву и пригородный пояс, до проектируемой внешней кольцевой дороги. Разработка
проекта структуры управления Особой федеральной территорией, находящейся в совместном
ведении РФ, города Москвы, Московской области, районов и городов в составе территории.
Эта стратегия является давно установившейся практикой функционирования
крупнейших агломераций мира и доказала свою эффективность для
рационального использования ресурсов территории и выработки полноценных
программ их развития.
|
