Городская среда. Технология развития: Настольная книга

4. Построение средового кадастра городских и приписанных земель

При длительном отсутствии самой идеи частной собственности на землю идея её оценки всё ещё сохраняет экзотический характер. В тех городах России, где к реализации оценки стоимости земли приступили без лишних размышлений, мы столкнулись поначалу с сугубо эклектическим процессом. Сначала к обычной агротехнической процедуре оценки прибавляли несколько дополнительных свойств, а затем следовало произвольное назначение цены валовым образом — как правило, без учета зачаточного рынка земли. Ещё чаще процедура "оценки" сводилась к тому, что областная администрация назначала такую цену вкупе для всех городов, исходя от противного — то есть от стоимости аренды, вновь существенно её занижая. Так, к примеру, в Тульской области в 1993г. была установлена аренда городской земли 5 копеек за один квадратный метр или 500 рублей с гектара, а в городе Мытищи Московской области — до 29 копеек с квадратного метра. При отсчете стоимости земли от арендной платы, исходя из 0,1% стоимости в год мы получали в этих двух случаях разброс от 500.000 руб. за гектар в первом случае до 2.900.000 рублей (порядка 800 долларов эквивалента в ценах начала 1995 года) во втором. Любопытно, что рыночная цена сотки пригородной земли, уже проявившаяся на внеаукционных продажах, в обоих местах составила тогда порядка 1.000.000 рублей, т.е. около ста миллионов рублей за 1 гектар (в ценах на конец 1994г. это бы означало порядка 250.000 долларов).

На другом полюсе в 1993 году оказались результаты первых аукционных торгов на аренду участков (сроком на 49 лет) в Москве. По участку в центре города был достигнут астрономический для того времени результат — 160 миллионов рублей (около 200.000 долларов) арендной платы за гектар, на периферии города — 2 миллиона. Вычислять стоимость земли в этих случаях нецелесообразно, так как, во-первых, речь идёт об очень маленьких участках (5 соток в первом случае), а во-вторых, речь идёт об искусственно вздутой спекулянтами ситуации, и всё же некий предельный ориентир задан.

В 1994г., так и не дождавшись специального закона о земле в городах, регион за регионом России начали бурное экспериментирование в поисках собственной модели оценки с учетом не слишком высокой кредитоспособности держателей земельных участков. К моменту подготовки этой книги до конца этого процесса далеко, и скорее всего, он займет длительное время (одна из фракций Государственной Думы обратилась к нам за помощью в разработке законодательной инициативы относительно приватизации земли в крупных городах лишь в преддверии 1995г., подчеркивая при этом, что речь идёт о работе "на вырост" — для следующего состава Думы).

Не нужно быть специалистом, чтобы понимать, что стоимость земли даже в маленьком городе должна быть по крайней мере выше, чем за городом: есть уличная сеть, подведено электричество, а во многих уже случаях и газ, есть водопровод, хотя бы в виде уличных водоразборных колонок, есть некоторые удобства, связанные с тем, что неподалеку имеются какие-то магазины и городские службы и пр. Отчего же и в 1992 и в 1993 году по областям России упорно просматривалась тенденция занижения стоимости городской земли? На поверхности три объяснения. Одно — недостаток воображения, вызванный тем обстоятельством, что в абсолютном большинстве случаев главы районной и часто областной администрации суть в недавнем прошлом председатели колхозов, для которых идея цены земли (как и цены воды) кажется чуждой, если не противоестественной. Второе — активное сопротивление предприятий, являющихся основными землепользователями, против дополнительных платежей и усиления городских властей, которые при значительной арендной плате должны существенно окрепнуть, что радикальным образом изменило бы традиционную подчиненность города производствам в экономическом отношении. Третье — в целом не лишённое основание подозрение городских властей, что в их распоряжении останется ничтожная доля сборов, тогда как львиную долю отберут в свою пользу федеральный и областной бюджеты.

Почему, однако, так важно приблизить стоимость городской земли к величине, объективно задаваемой грамотно регулируемым рынком? Как убеждает весь мировой опыт, есть устойчивая тенденция к повышению доли арендной платы или налога на недвижимость в общем объеме платежей при параллельном снижении доли прямых налогов и акциза. Главное же заключается в том, что относительно высокая цена земли является наилучшей гарантией хозяйственно рационального землепользования, равно как и мощным инструментом развития в руках городских властей. Трудность заключается с очевидностью в том, что до формирования реального рынка земельной недвижимости в стране необходимо стараться как можно ближе к реальности вычислить первичную ориентировочную стоимость городской земли. Это тем более важно, что продуманная система ориентировочной оценки земли в свою очередь может оказать существенное влияние на само формирование земельного рынка, препятствуя особо яростной спекуляции. Наконец, может быть самое основное — уверенно вводя основания экономической городской земельной политики, сам город может значительно упрочить свой хозяйственный суверенитет. Очевидно, что это и вопрос культурной политики в наиболее общем смысле слова.

В отличие от традиционной работы землеустройства оценка городских и урбанизированных земель требует вовлечения в расчёт значительно большего числа параметров. Характер ценности ландшафта, памятников и исторических мест, рядовой застройки, сохранившей черты культурной освоенности, характер экологического качества территории и в особенности её потенциал для развития отдыха, туризма и экологически чистых видов деятельности, учитывая удаленность от источников вредностей и напротив близость коммуникаций и привлекательных мест — всё это должно приниматься во внимание при составлении кадастра.

Хотя кадастр имеет объективную природу, для конкретной программы его разработки необходимо знать, какова цель муниципальных властей и программа её воплощения, и отстроить хотя бы очерк программы развития территории на уровне города и пригородов. Вслед за этим необходима концепция зондирования уже выделенных функционально территорий, наконец, — ориентировочная основа нормативной базы для разработки и внедрения кадастра, включая технологию реально выполнимой работы по паспортизации участков и тех элементов застройки или ландшафта, от сохранности которой будет зависеть ценность участка, т.е. и его стоимость.

Уже на уровне здравого смысла не возникает сомнения в том, что подход к построению кадастра в существенной степени зависит от типологической характеристики города. Если бы мы располагали такой однозначной типологией, задача построения кадастра могла бы решаться в системе стандартных процедур, пригнанных к типам города. Однако, как известно, корректно выстроить общую типологию городов не удается, ввиду множественности классификационных групп. Сверхкрупные города-метрополисы, крупные индустриальные города и крупные города, наряду с индустрией выделяющиеся своими университетами. Малые города, обойденные индустриализацией и являющиеся административными центрами сельскохозяйственной округи, и малые города, жизнь которых сопряжена с историко-культурным наследием, малые города, в первую очередь являющиеся курортами. Малый город в составе крупнейшей агломерации или хотя бы в "шлейфе" столичного центра и малый город у моря, служащий портом или нет... Число возможных сочетаний конечно и в принципе собирается в многомерную матрицу, однако такая матрица, имея определённый исследовательский смысл, лишена операционального содержания -в практических целях пользоваться ей невозможно.

В то же время роль малозначимых в эконом-географическом смысле деталей (скажем, степень сохранности исторического центра или удвоение городского центра в ходе эволюции последних десятилетий) для операционального кадастра столь велика, что общий принцип совершенно ясен: построение кадастра представляет собой творческую задачу, решаемую индивидуально для каждой конкретной урбанизированной территории. Тем не менее, необходимо иметь в виду качественные различия подходов к построению кадастра в зависимости от принадлежности урбанизированной территории к одному из следующих огрубленных классов:

  1. Город достаточно крупный и "старый" для того, чтобы характер его среды определялся прежде всего многопрофильностью городской жизни: древние, старые и новейшие фрагменты застройки, промышленность и обслуживание, образование и культура проявлены в этом случае динамического (в историческом масштабе) процесса развития непременно мозаичной картиной с большим числом оттенков и размеров составляющих её "кусочков".

  2. Город крупный, но "бедный" за счёт стремительного его сооружения в качестве придатка (жилой "слободы") к промышленному гиганту, тем самым преимущественно бифункциональный, связующий стандартные наборы жизнеобеспечивающих и управляющих функций: здесь "старые" (первого этапа) фрагменты советской застройки в известном смысле исполняют обязанности культурно-исторического наследия, а место мозаичной картины занимает так или иначе отстроенная пространственная "решётка".

  3. Город, оставленный в стороне процессом активной индустриализации советского образца и потому непременно малый, эволюционировавший на базе управленческих функций в отношении сельской округи и обслуживания собственного населения: практически всегда мы имеем здесь дело с удвоенной картиной, где друг другу противостоят "старый" город и "новый" город, не соединяющиеся ни в функциях, ни в сознании горожан.

  4. Наконец, квазигородское, слободское по характеру пространственное образование, именуемое поселком городского типа или станицей: базируясь на функциях обслуживания, мелкого производства и управления, это пространственное образование, как правило, лишено формы, с трудом поддается прочтению и в категориях структуры должно быть отнесено к классу монотонных мелкоячеистых "решеток".

Ещё раз подчеркнем, что речь идёт о чрезвычайном огрублении и такая схема никоим образом не покрывает многообразия ситуаций. Она нужна лишь для того, чтобы видеть существенно разнящиеся определения базовой целевой функции построения кадастра:

По варианту 1 — упорядочение мозаики в целях повышения ценности её фрагментов;

По варианту 2 — увеличение многообразия, увеличение мелкоячеистости структуры территории с целью повышения ценности её наиболее значимых фрагментов;

По варианту 3 — достижение некоторого нового единства полярно противостоящих друг другу "половин" города, перенос ценностных характеристик между ними с целью повышения общей ценности территории;

Наконец, по варианту 4 — привнесение организующего начала за счёт увеличения перепада между наиболее перспективными фрагментами среды и общим её "фоном".

Очевидно, что в зависимости от назначения генеральной цели развития конкретная оценка свойств участка интерпретируется полярным образом. Если это историческая среда, нуждающаяся в консервации, или малоэтажная жилая застройка повышенной комфортности, то наиболее позитивными будут те оценки, которые снизят ценность участка как территории для интенсивного коммерческого развития в первом случае и напротив повысят — во втором.

Именно целеполагающий характер работы с кадастром земель на территории различной меры урбанизированности, заставляет обратить внимание на организацию: в рамках территориальной исполнительной власти необходимо создание Комитета по градостроительной политике. Наименование не вполне удачно, так как советская школа градостроительства имеет дурную репутацию, однако иным названием трудно вычленить задачи средовой организации территориального устройства от традиционной концепции землепользования, построенной на агротехнических соображениях в первую очередь.

Интегративный характер деятельности такого Комитета должен базироваться не только на объективированной оценке участков в их актуальном состоянии, но также включать в рассмотрение оценку минимально необходимых вложений в территорию для достижения её полного потенциала; характеристику пороговых величин, выход за рамки которых означал бы переход участка в иную категорию, равно как и наиболее целесообразные направления развития территории. Наконец, за редчайшими исключениями территория отнюдь не является однородной — отдельные включения и целые фрагменты участка могут существенно отличаться от средневзвешенной оценки и приближаться к тому или иному пороговому значению. При учете этого обстоятельства сама неоднородность представляет собой ключевую характеристику, предопределяющую также и возможную функциональную неоднородность оптимизирующего использования.

В ускоренно меняющейся со дня на день российской ситуации особенно важны самые общие соображения, предшествующие сугубо инструментальным и управляющие по отношению к ним:

  • на ближайшую временную перспективу целесообразна установка на посильный "ремонт" качества среды, а не резкое её обновление;

  • необходима чёткая многовариантная стадийность программы реконструкции, так как невозможно заранее предвидеть, какое из направлений развития даст отдачу в первую очередь;

  • необходима концентрация внимания на первоочередных проблемах, в решении которых есть основания надеяться на скорые видимые результаты (с одной стороны, это реконструкция и в отдельных случаях адекватное замещение аварийной застройки, упорядочение индивидуальной застройки, с другой, — необходимо некоторое упорядочение общественных пространств);

  • несмотря на недопустимость распыления незначительных средств, необходима единовременность действия в тех нескольких точках городского пространства, что имеют ключевое значение, так как от их обустройства может существенно зависеть вся "лестница" ценностей и стоимости (соответственно и налогообложения).

Опыт показывает, что отсчет от наиболее ценных исторических территорий и изначальное включение в рассмотрение путей наилучшего хозяйственного их использования в связи с программой развития историко-культурного Центра, может обещать практические результаты в кратчайшее время.

В рамках микрозонирования на ограниченной территории исторических кварталов центрального ядра города и участков его периферии, связанных с таким центральным ядром, открываются немалые неиспользованные ресурсы развития.

Опыт показывает, что наилучшие результаты достигаются при сочетании разработки развитой предпроектной программы социально-экологического развития и построения кадастра ценности земель.

Выявление "ключевого" участка представляет собой очевидный творческий акт, ложащийся в основу концепции развития территории наряду с её макрооценкой. Если субъектом принятия концепции и её внедрения выступает, как правило, муниципальная власть низового уровня, то Комитет по градостроительной политике выступает в роли субъекта контроля за соответствием такой частной концепции земельному кадастру урбанизированных территорий, равно как за своевременной корректировкой кадастра вследствие реализации концепции в совокупности положительных и негативных последствий.

Указывая на технологию применения инструментов, названные соображения нисколько не ставят под вопрос необходимость такой опережающей оценки территории, чтобы её использование могло быть равно осуществимым при постановке любой цели развития. Более того, идя на посильно минимальные жертвы качества оценки, мы должны стремиться к её возможному упрощению за счёт минимизации числа вовлекаемых в оценку параметров и относительной простоты их измерения или качественной экспертной оценки.

В связи с этим возникает принципиальная задача определения "нулевой" точки координат ("ключевой" участок) в специфической системе координат оценки, где изначально, в объективированной оценке присутствует потенциальная множественность начальных точек, поскольку до предъявления концепции развития территории все такие точки равнозначны и равноправны.

Теоретически рассуждая, все параметры оценки равнозначны и не могут быть выстроены в некоем иерархическом порядке, однако практически неизбежно для каждого обобщенного класса (1 — 4) отстроить определённый рейтинг параметров оценки. Более того, мы должны считаться с тем, что предметом оценки участка являются, во-первых, его актуальная ситуация, а во-вторых — его прогнозируемая ситуация в общем территориальном контексте.

4.1. Локализация ("Центральность")

Говоря о локализации участка в территориальном контексте, мы, разумеется, имеем в виду не абстрактные координаты в их привязке к топографической сети, но сугубо конкретные качества удаленности или, напротив, приближенности к наиболее значимым ориентирам. Эта удаленность может быть физической, измеряясь в линейных единицах; функциональной — измеряемой во времени на перемещение; наконец, психологической, когда физически более удаленные точки воспринимаются как сближенные относительно менее удаленных, но труднодоступных (пример Владимира с рассеченностью его на фрагменты глубокими оврагами).

Вопрос центра координатной сетки для оценки удаленности от него участка, подлежащего оценке, не может ставиться абстрактным образом. Наиболее типической ситуацией является совмещение этой условной точки с городским "центром", фиксируемым не столько в физических удаленностях от основных жилых массивов, сколько плотностью слоев исторического времени, отпечатавшихся в ткани города. Однако на ту же роль может претендовать некий особый доминирующий ландшафтный ориентир, приобретший в глазах жителей наибольшую ценность — берег моря, озера или реки, гора или горный хребет. Естественно, что при относительном совмещении первой и второй черт мы сталкиваемся с наиболее общепризнанной локализацией "центра", будь то "Стрелка" в Петербурге или ядро исторического Ярославля.

Являясь естественным центром тяготения всех урбанистических векторов, исходная "точка" позволяет выстроить относительно нее простую шкалу относительной удаленности, замеряемую в баллах по десятибалльной шкале.

Практическая сложность заключается в том, что в отличие от западноевропейских городов с их устойчивой в веках структурой, российские города в большей или меньшей степени подверглись переструктурированию в советское время. В городах класса [1] мы обычно имеем дело с умножением "центров", когда к историческому ядру (психологический центр) добавился конкурирующий с ним административный центр, тогда как мощный промышленный район создаёт собственный автономный центр тяготения. В целом карта крупного мозаичного города предъявляет обычно полицентрическую структуру, и каждый из её центров имеет индивидуальный рейтинг относительно других, тогда как локализация фрагмента городской территории должна отсчитываться (также в рейтинговой схеме) от нескольких "центров". Удаленность от психологического центра может многократно перекрываться близостью к рекреационному или производственному, тогда как близость к первому может перевесить неудобства, связанные с удаленностью от второго или третьего.

(Специфика локализации, в отличие от других параметров, заключается ещё и в том, что её природа и, соответственно, рейтинг центральности различным образом выстраиваются для разных социально-культурных типов или целых социальных групп. Так, для творческой интеллигенции традиционно наивысший рейтинг придается психологическому центру города; для традиционной управленческой элиты как правило "центральность" выступает с обратным знаком — чем удаленнее от центров, тем выше комфортность; для высшей группы в новейшей экономической оценке характерно смешение обоих критериев уже по персональному или групповому основанию — часть новой элиты ощущает себя ближе к интеллигентской модели, часть напротив — к номенклатурно-элитной. Это обстоятельство может быть принято во внимание только в том случае, когда разработка кадастра опирается на развитую, дифференцированную концепцию градостроительной политики в городе.)

При отсутствии ярко выраженного центра (что характерно для множества "новых", т.е. лишённых дореволюционного исторического субстрата, или тотально реконструированных старых городов) роль исходной координаты ложится на ось разрастания урбанизованного пятна или на его привилегированный сектор, оптимальный по его сопоставимым с другими секторами характеристикам.

4.2. Плотность застройки, плотность населения

Объективная характеристика, поддающаяся наиболее простому и надёжному прогнозированию, имеет сложную множественную природу относительно задачи построения кадастра. В зависимости от социальной группы, в зависимости от ценностного вектора концепции градостроительной политики одни и те же величины плотности выступают в разных ценностных шкалах. Для территории психологического центра высокая плотность выступает как чёткая качественная характеристика, и сокращение плотности (как это происходило при реконструкции 60-х годов) вызывает качественное снижение ценности территории. Для относительно "центральных" обжитых территорий снижение плотности населения при сохранении или даже увеличении плотности застройки выступает в позитивной оценке, тогда как для периферийных жилых зон недостаточная плотность застройки при высокой плотности населения выступает как один из ведущих пороков территории.

Хотя оценка плотности легко градуируется в объективных показателях (кв.м/га и чел./га, а также — для услуг тыс.руб./га), ценностные "веса", придаваемые градациям такой шкалы будут полностью зависеть от избираемой концепции развития.

4.3. Экологическое загрязнение

Эта простая по видимости характеристика раскладывается также на два вектора: собственно загрязненность участка, унаследованная и/или благоприобретенная во времени развития; внешняя загрязненность, постоянно возобновляемая через поверхностный и подземный водоток, и/или воздушный перенос вредностей.

Величайшее многообразие вредностей, порожденных в советской системе хозяйствования, для базовой оценки территории необходимо свести к допустимому минимуму параметров, выражаемых традиционно в отклонениях от ПДК.

В множестве реальных ситуаций мы имеем дело с относительной, но не абсолютной оценкой загрязнений: сравниваются скорее два значения "минусов", чем "минус" с "плюсом", так что разность двух "минусов" выступает в характеристиках относительно более высокой ценности. В абстрактно этическом смысле невозможно утверждать, что существенное превышение ПДК... является "нормой", однако в прагматическом ключе приходится принять за точку отсчета логический абсурд: "допустимое превышение ПДК" — иначе говоря, зло, не поддающееся устранению в обозримой перспективе, вынужденно приходится записывать по графе "норма".

4.4. Ландшафтная ценность

Речь идёт о совокупной характеристике, в большинстве случаев ограниченной сохранившимися природными признаками, но в большинстве ситуаций вовлекающей в игру рукотворные средовые характеристики — вид на дальние и облик ближних архитектурных ориентиров, плотность и насыщенность последних разнообразием.

Особое значение приобретает учёт сохранившихся фрагментов (следов) истории землеосвоения и землепользования: многообразие морфотипов среды, качественную её неоднородность как таковую, наряду с очевидными и неочевидными археологическими ценностями (культурный слой), выявление, очерчивание и паспортизация ареала которого выступает необходимым элементом цивилизованного отношения к кадастру урбанизированной территории.

Рекреационная ценность природных ресурсов является функцией не только от факта их наличия, но также и от целевой программы в градостроительной политике: режим пользования, мера доступности рекреационных ресурсов существенно зависят от резистентности (способности к сопротивлению антропогенной нагрузке) природного комплекса, и в ряде случаев может тяготеть к нулевому значению — заказник, заповедные территории лесов или болот и торфяников.

При этой ситуации необходимо усмотрение резервов территории для формирования рекреационного пространства, компенсирующего относительную недоступность имеющихся ресурсов, что непременно требует введения поправочных коэффициентов и целевого применения льготных режимов землепользования на компенсирующих участках.

4.5. Безопасность проживания (использования территории)

Сложная характеристика, включающая как долговременные (их в ряде случаев можно счесть постоянными) факторы, так и признаки, полностью зависящие от градостроительной политики и средств её эффективного осуществления.

К первой группе мы должны отнести угрозу прогнозируемых (ожидаемых с расчётной периодичностью) стихийных бедствий: паводки и иные затопления, оползни, селевые потоки, проседание грунтов и т.п.), равно как действие долговременных источников загрязнения (дальний перенос вредностей, излучения, прямые выбросы и угрозы аварий, косвенные загрязнения — через водоносные горизонты и пр.).

Ко второй группе относятся факторы социального характера: угроза жизни и здоровью, приносимая автомобильным и иным транспортом; угроза жизни, здоровью, безопасности собственности и личного имущества, порождаемые криминогенной обстановкой непосредственно на территории или на соседних с ней участках.

4.6. Обустроенность участка

Эта совокупная характеристика должна быть представлена так же двумя группами основных параметров, одна из которых сводится к инженерно-технологической обустроенности, другая определяется социально-культурной обустроенностью территории.

К первой группе относится:

  • наличие полной инженерной инфраструктуры и её состояние (водоснабжение и канализация, энергоснабжение, теплосети, связь)
  • наличие и состояние системы мусороудаления
  • техническое состояние жилых и прочих построек
  • наличие и цивилизованность автостоянок
  • наличие и состояние мощения проездов и площадок.

Ко второй группе необходимо отнести как минимум:

  • наличие и состояние приватного и публичного озеленения
  • наличие и состояние мест для разновозрастного населения
  • наличие и качества системы повседневного обслуживания
  • наличие и степень активности жителей в обустройстве места
  • наличие и степень немотивированного вандализма
  • степень ожидаемого разрушения обустроенности при непременном ремонте
  • наличие и доступность компенсирующих качеств по соседству
  • относительная социально-культурная неоднородность.

(Особое значение должно быть придано социально-культурной неоднородности урбанизированной территории: её способности быть вместилищем некоторого числа сложившихся или складывающихся территориальных корпораций (communities). Наличие такой неоднородности может выступать в категориях положительности или отрицательности в зависимости от концепции развития территории. При переселении целых кварталов с Пресни или Марьиной Рощи в Тушино и иные удаленные районы произошло точно наблюдаемое подавление прежней неоднородности, хотя и не полное её устранение. При активном процессе отселения жилых домов в историческом Центре наблюдаемое резкое сокращение неоднородности, всеми без исключения считываемое как обеднение среды. Тенденция пространственного обособления наиболее "продвинутой" социально-имущественной группы по образцу классического для советской системы обособления по бюрократически сословному признаку проступила заметно: неоднородность среды резко сокращается изначально, ещё в программе и проекте, что открывает возможность для её вторичного наращивания по третичным малозаметным признакам и т.д.)

4.7. Потенциал участка

Здесь мы имеем дело с прогнозируемым сугубо вероятностным признаком, оценка которого осуществима единственно в рамках построения хотя бы социально-экологического очерка.

Вне этих рамок всякая оценка более чем проблематична, неосуществима по экспертной оценке общего контекста:

  • потенциал комплексного развития среды,
  • потенциал коммерческой активности и сервиса,
  • потенциал комфортности жилой зоны,
  • потенциал производственного/коммунального развития,
  • потенциал рекреационного/лечебного развития.
4.8. Потенциал территориального контекста

Это также прогнозируемая вероятностная оценка, особенно сильно зависящая от общих рамок концепции развития. Появление, исчезновение или сохранение заметных особенностей соседства способно оказать сильнейшее воздействие на потребительскую и коммерческую ценность участка.

Появление/ликвидация производства как очага загрязнения, но и как места приложения труда;

Исчезновение/появление значительной рекреационной зоны;

Появление/исчезновение существенного местного признака (будь то источник вредностей, подобно близкой свиноферме или птицефабрике, свалке и пр., место притяжения детей и подростков, место свободной коммерческой активности и пр.) способно как поднять, так и снизить ценность участка, независимо от процессов, происходящих в его пределах.

Наконец, появление рядом значительно более высокого качества тех же параметров (в случае сугубо жилой среды или системы обслуживания) само по себе способно вызвать либо повышение оценки участка как потенциально реконструируемого под тот же уровень качества, либо снижение оценки, если шансы подтягивания к уровню соседей заблокированы.

В целом речь идёт о сложно-составной оценке, зависящей от существа концепции развития территории: по отношению к "соседям" тенденция к относительной изоляции, замыканию участка или напротив — тенденция к слиянию с соседними участками может выступать как доминантная положительная характеристика процесса.

Динамический характер такого процесса, неизбежно растянутого во времени, сказывается на периодической необходимости корректировки кадастра. Отсюда ещё раз проступает со всей очевидностью, что ранее обозначенная деятельность по градостроительной политике должна представлять собой активный перманентный процесс, далёкий от формализованности всех процедур. Соответственно, вопрос о нормативной базе, способной отразить связанность кадастра с концепциями развития, процессами их внедрения и оценкой результатов, выводит нас на труднейшую проблему гарантированной "самонастройки" процесса реконструкции территории в обратной связи с последствиями принимаемых относительно её судьбы решений.

4.9. Цена реконструкции

Этот чрезвычайно важный параметр может быть задействован на полную его мощность только в рамках общей концепции развития, однако в любом случае могут быть оценены с относительной полнотой и достоверностью:

  • цена экологического оздоровления участка,
  • цена инженерного перевооружения участка,
  • цена реконструкции жилых и нежилых построек,
  • цена учета ландшафтной ценности участка,
  • цена компенсации за причиняемый ущерб при реконструкции,
  • цена учета непременных ограничений (особые нормативы, наличие памятников и их охранных зон),
  • цена компенсации социально-культурных потерь, непременно сопряженных с процессом вмешательства в судьбу территории,

цена динамики процесса относительного упорядочения территории как вместилища сообществ, зависящая в известной мере от темпа и длительности реконструктивного процесса, от степени, в которой удается достичь относительной завершенности в ходе реконструкции целостных фрагментов территории.

Вопрос внутреннего членения исходного участка на типы или подзоны зависит от выбора исходной единицы средовой оценки — для стандартной застройки второй половины XX века 1 гектар площади территории не грозит в большинстве случаев резкими перепадами качества, тогда как для дореволюционной (довоенной) застройки стандартная единица 1 акр (0.4 га) или даже 1 сотка могут оказаться единственно приемлемыми измерителями качества.

Вопрос "взвешивания" отдельных параметров в пределах раздела оценки решается для каждого раздела экспертным образом.

Как правило, рейтинг участков относительно общего пространства города довольно чётко оказывается установлен и выражен через частотность предложений и спроса в сфере обмена жилой площади и — в последнее время — через рыночную (скорее неофициальную) цену жилища. При отсутствии такого материала проверочный опрос по рейтингу участков в городе среди местных экспертов оказывается достаточно эффективным инструментом для верификации полученной экспертной оценки.

Нормативная база развития города

Уже говорилось выше, что одним из главных несчастий российского города является отсутствие традиции городского права. Она не могла сложиться в древности, когда монополия государства не допускала и мысли о правовом регулировании отношений между гражданами, поскольку не было граждан, были только царские холопы с разными обязанностями и привилегиями (не правами), сопряженными с отбытием обязанности. Она не успела сложиться в пореформенную эпоху, ибо до 1905г. власть трактовала всякую попытку говорить о конституционности как подрывную деятельность. Она не могла сложиться в советское время, враждебное всякой попытке само-стояния, когда в словари вошло (с ругательным оттенком) слово местничество, но так и не было включено слово самоуправление.

При разновременности присоединения новых территорий к общей массе Российской Империи историк обнаруживает исключения. Киев до Петровского времени сохранял Магдебургское право, которое было ему дано в период принадлежности Польше. Рига, Ревель (Таллинн), Вильно, Ковно (Каунас), Выборг входили в ту же правовую традицию, остатки которой были ликвидированы при Екатерине II. Вся Финляндия, включая её редкие города, после присоединения во времена Александра I сохраняла систему автономии. Специфические городские права сохранялись в Кокандском ханстве и Бухарском эмирате. Однако эти исключения из правила не оказали ни малейшего влияния на российскую традицию. Если характернейшей чертой любого западного города по крайней мере с XV в., а то и значительно раньше, было то, что конторы адвокатов и нотариальные конторы составляют весьма заметный признак городского ландшафта, то российский город продолжал пребывать в тени начальственных учреждений до самого конца самодержавия.

Опыта самосознающего гражданина, регулирующего свои отношения с другими гражданами и учреждениями правовым образом, в опоре на гордое чувство налогоплательщика, содержащего всю бюрократию на свои деньги, у нас не сложилось и не могло сложиться. Не удивительно поэтому, что и в новейшее время делаются настойчивые попытки смешать и подменить проблему территориального самоуправления техническим вопросом некоторой децентрализации управления, т.е. поставить все с ног на голову.

Попытки трактовать проблему низового территориального самоуправления в категориях "участия общественности", чётко отраженные в Законе РСФСР о местном самоуправлении, до сих пор довлеют над мышлением российских законодателей. Более того, стремление субъектов Федерации усилить свои позиции за счёт Центра могут реально привести к тому, что одна гигантская "пирамида" окажется как бы замещена десятками территориальных "пирамид власти" поменьше, тогда как самостоятельность городов при этом может отнюдь не возрасти. Вот почему вопрос анализа проблемы разных уровней самоуправления приобретает сейчас для города особенную остроту.

Этот вопрос требует обработки без налета сугубо сентиментальной демократичности — с позиций технологической оптимизации регулятивных процессов в городской среде. Однако ситуация осложнена тем, что отсутствие самого раздела "Городское право" в отечественной юридической науке (ни одной диссертации, ни одного подготовленного аспиранта) привело к тому, что у нас нет специализированной юридической службы. Либо города найдут в себе силы приблизиться к разработке собственных Уставов хотя бы в содержательном аспекте, и тогда квалифицированные юристы могут помочь в их оформлении, либо эта работа вообще не сдвинется с мертвой точки. Работа над Уставом Москвы в некотором роде задала прецедент, однако специфика этой огромной агломерации так велика и так велико значение сугубо политических баталий вокруг Устава, что никаких готовых форм почерпнуть из московской наработки практически невозможно.

Понимая, что и сегодня целостный средовой подход к городу непопулярен, ибо требует отказа от великого множества удобных стереотипов, необходимо предпринять очередную попытку сдвинуть этот камень с места. С деталями авторской концепции можно и должно полемизировать, однако исходным основанием для полемики желательно иметь согласие относительно одного утверждения:

Реальность всякого города столь сложна, что только при условии сохранения целостности подхода к городу/региону как слаборегулируемой среде возможно оптимизирующее действие в любом из великого множества частных вопросов. Разработка Устава должна опереться на подготовительные шаги, осуществление которых имеет самостоятельное значение:

  • определение альтернативных сценариев городского развития в нестабильном, слабо предсказуемом в изменениях окружении;

  • выявление потенциала текущих тенденций и по возможности точное определение условий момента моделирования;

  • процесс соучастия, произрастающий как из стратегического воображения, так и стратегического согласия со стороны лидеров общественного мнения, лиц, принимающих решения, и групп давления внутри гражданского сообщества территории.

При разработке концепции Устава важно определить, на какую модель урбанизированной территории ориентируются авторы:

  1. Инерционный город — сохранение традиционной стратегии пространственного роста или стабилизации при медленном, но неуклонном накоплении разрывов в его социальной структуре и снижении совокупного качества среды обитания — примерно в том же темпе, как в последние пять лет.

  2. Остро-конфликтный город — обнажение социальных, в том числе имущественных, квазиэтнических и экологических конфликтов, имеющее следствием фактический распад единой территории на более или менее крупные блоки (субгорода, посёлки, слободы), каждый из которых разрабатывает и осуществляет собственную стратегию выживания, ввиду краха, коллапса обще городских структур.

  3. Сокращенный город — обнажение социальных, экономических и экологических конфликтов, имеющее следствием сохранение единой территории при потере от 1/4 до 2/3 населения собственно города в пользу пригородных и более отдаленных территорий (дачи, садово-огородные участки, опустевшие деревни, где относительно легче обеспечить условия элементарного выживания семьи, при ускоренной деградации региона.

  4. Деградирующий город — утеря собственно городских функций и распадна субгорода, выстраивающие самостоятельные связи с регионом, утрата регионом населения в пользу иных регионов российского Центра, при сохранении очагов городского образа жизни в отдельных фрагментах территории нынешнего города.

  5. Наконец, развивающийся город — преодоление инерции распада за счёт собственных ресурсов города/региона (в первую очередь интеллектуальных) и включения в общероссийскую сеть развивающихся городов напрямую, минуя традиционный областной рисунок подчинения — при косвенной зависимости от событий в других регионах России.

Как ни странно на первый взгляд, но эти общие принципы применимы к любому городу — от столицы до мельчайшего городка, лишённого административно подчиненной ему территории.

Однако при уточнении концепции Устава проступает различие между крупным урбанистическим образованием, имеющим внутренние членения на подсистемы, и малым, обладающим цельностью. В первом случае важна ориентация на одну из следующих моделей:

— "Ассоциативный" город, функционирование которого должно осуществляться в схеме свободной ассоциации самоуправляемых крупных, средних и малых территорий, обладающих полнотой контроля в пределах своих границ, и объединенных исключительно на договорной основе во имя установления более выгодных отношений с "внешней" страной и в связи с необходимостью поддержания связующей инфраструктуры.

"Диссоциативный" город, функционирование которого (охватывая "колонии" в пределах региона) совмещает как территории, находящиеся под прямым централизованным управлением, так и относительно автономные территории, озабоченные только и исключительно собственным выживанием и развитием .

"Столичный" город, ускоренно утрачивающий производственные функции в связи с кризисом крупных, узкоспециализированных промышленных структур, и до 2/3 населения, ввиду отсутствия достаточного числа рабочих мест, и функционирующий в первую очередь как центр услуг, имеющий договорные отношения с регионом и другими поселениями.

"Региональный город" (Metropolitan unit), сливающийся с нынешней областью или её частью, районом или его частью в единое функциональное пространство и тяготеющий к максимизации самоподдержания при настройке производства продукции, информации и умений (знаний) на "экспорт" в другие регионы России. В этом случае резонно считаться с неизбежной утерей регионом до 1/3 его совокупного населения.

"Международный" город, максимально использующий энергию накопленного потенциала (комплекс ВПК, комплекс науки) для включения в глобальную сеть разделения и кооперации труда, точнее компетентности в постиндустриальном обществе. В этом случае регион поглощается городом функционально, непременно теряя значительную часть населения за счёт сокращения большинства промышленных производств в пользу научно-производственных центров и сельскохозяйственных производств в пользу природно-рекреационных функций.

В этом редком случае переход от вариаций технологического города к инновационному не может быть осуществлен при сохранении традиционных систем управления и традиционного состава населения (ориентированного преимущественно на низкоквалификационные виды деятельности), что предполагает сосредоточение максимальной доли ресурсов на развитие культуры, науки и инженерии в том числе.

При детальной разработке сценариев каждая из вышеочерченных возможностей нуждается в развертывании и количественной оценке. При этом очевидно, что будучи взята в чистом виде, любая из них — не более чем абстракция, и даже теоретически допустимые варианты должны представлять собой довольно сложные комбинации элементов таких абстракций.

Город/регион. Вопрос разрешим в рамках Устава через построение макроструктуры снизу-вверх в том, что касается функционирования социально-экономической системы города, через отстройку макроструктуры сверху-вниз в том, что касается функционирования экологоориентированной инженерной системы города и региона и закрепляется в Уставе и конвенции, заключаемой между всеми субъектами соглашения.

Город/район. Целью Устава выступает программирование развития города как целостной среды обитания, преодоление традиционных недостатков действующей поныне инерционной модели управления. Если до последнего времени речь шла преимущественно о присоединении очередных территорий к условно единой территории города, то сейчас важнее увидеть значение расчленения условно единого города, что позволило бы выровнять структуру этой рыхлой урбанизированной территории с сопредельными землями.

Установление габаритов и очертаний муниципальных округов или районов, проведение границ между ними должно опираться на полный анализ истории и природных факторов, ни в коем случае не могут быть результатом условного картографического акта.

Построение устава

1. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ: отношение к Федеральному законодательству, права горожан, восхождение снизу-вверх в передаче прав от горожан к муниципалитету, нисхождение сверху-вниз в защите и повышении качеств среды обитания.

2. СТРУКТУРА АГЛОМЕРАЦИИ (ГОРОДА/РЕГИОНА или ГОРОДА/РАЙОНА).

2.1.     Вычленение муниципальных (общегородских) территорий, владений, объектов.

2.2.     Вычленение Муниципальных округов, размерность которых не может быть задана на основании умозрительной схематизации, определяется историей и особенностями функционирования города. В условиях Москвы и городов с населением от полумиллиона до миллиона человек это обычно целостные фрагменты территории с населением 60.000 — 90.000 человек, тогда как в условиях средних городов такие округа могут быть вдвое или втрое меньшими.

2.3.         Вычленение территориальных сообществ, обладающих способностью к осуществлению функций территориального самоуправления. В крупных городах средняя численность населения таких районов 6.000-12.000 человек, поскольку только при этой величине у них формируется достаточный экономический потенциал, чтобы самоуправление не обращалось в карикатуру. Вопрос о вычленении таких микрорайонов в малых городах полностью зависит от их традиционной структуры.

2.4. Вычленение кондоминиумов (жилищных товариществ), обладающих способностью к осуществлению функций самоподдержки (средняя эмпирическая численность 900 — 1200 человек).

При развертывании Устава три вопроса непременно должны найти своё связанное разрешение: взаимодействие населения и власти; контроль над качеством среды обитания; обеспечение развития самоуправляемой территории города/района.

Взаимодействие населения и власти

Прежде всего речь идёт о сдвиге в интерпретации понятия "самоуправление" в сторону его разгосударствления. Территория, естественным образом тяготеющая к городу, и город как таковой должны наконец быть трактованы как уровни самоуправления, т.е. договорных отношений между коллективными и индивидуальными субъектами.

Характерное для начальной фазы распада тоталитарной системы огульное отрицание коллективных форм взаимодействия в пользу неограниченного индивидуализма не имеет перспективы. Нигде в цивилизованном мире частный мир (жилища в первую очередь) не может функционировать, не будучи существенно ограничен конвенцией, объединяющей всю совокупность соседствующих частных лиц. Нигде коммунальный уровень не оказывается вытеснен из взаимодействия прямым сговором между бюрократией и частнопредпринимательскими интересами.

Ситуация в России столь подвижна, различия между регионами столь велики, что было бы явно преждевременно рисковать выдвижением общеобязательной модели: необходим этап активной экспериментальной работы. И всё же несколько общих соображений представляются здесь резонными.

Восторги 1989 года по поводу демократических выборов и уныние в связи с многопартийными выборами 1993г. и особенно ввиду множества несостоявшихся выборов в 1994г. в равной степени неконструктивны. Нельзя исключить того, что на низовом уровне прямого реального самоуправления на ближайшие десятилетия более эффективной и более привлекательной может оказаться модель прямого представительства. Согласно такой модели, консультативные советы или коллегии, взаимодействующие с городской администрацией (избираемой всеми горожанами), могут формироваться по схеме представленности самоорганизованных групп, представляющих на территории определённые, ясно выраженные интересы.

Обособленную группу естественным образом составляют квартиросъемщики — сначала только в муниципальных, но в будущем и частных многоквартирных домах. Иную группу — жилищные товарищества или, как их называют, кондоминиумы, объединяющие владельцев приватизированных или новопостроенных частных квартир. Ещё иную — предприниматели, оперирующие на территории или намеревающиеся на ней действовать и естественным образом желающие гарантий стабильности. Возможны и любые другие ассоциации по общности интересов (инвалидов, пенсионеров, автовладельцев или свободных художников, многодетных семей и пр.) — важно, что любая такая группа, будучи зарегистрирована, должна быть представлена (и должна быть заинтересована быть представленной) в той или иной ассоциации, взаимодействующей с администрацией, но не зависящей от нее прямо. Разумная администрация столь же заинтересована в наличии такого партнера, с которым куда легче иметь конструктивное взаимодействие, чем только с множеством разрозненных жильцов.

Выборы делегируемого члена коллегии или совета в этой системе осуществляются самой группой в зависимости от её устава и традиций, и в известной степени мы сталкиваемся с возрождением той земской модели, что сложилась в России после реформы 1861г. и, вполне возможно, представляющей собой непременный шаг начального приучения общества к ответственному отношению к "миру" города.

Войдет эта модель в жизнь или нет, но так или иначе она все сильнее будет подспудно осуществляться и в форме избираемых всеми жителями органов общественного самоуправления — через лоббизм отдельных групп. Хуже в этом случае то, что укрытый лоббизм всегда вреднее для территории и её жителей, чем открыто представленный, равно как и то, что при схеме прямых выборов в состав избираемых структур не могут войти живущие в других местах предприниматели или инвесторы. Зная, что их непрямое влияние всегда неизбежно, гораздо более целесообразным представляется его признать, ввести в упорядоченные рамки и сделать легитимным.

В зависимости от того, какая из двух схем выиграет состязание в городах в ближайшее десятилетия, будет реально отстраиваться и разграничение компетенций администрации и самоуправления. Среди известных нам зарубежных аналогов наиболее перспективной для больших городов представляется модель Вашингтона, где городское самоуправление возникло очень поздно — в конце 70-х годов. До этого времени город управлялся тремя комиссарами, назначаемыми Конгрессом США, так что обучение вашингтонцев навыкам городского самоуправления происходит в самые последние годы.

Консультационные советы "соседств" (группа кварталов с десятью-двенадцатью тысячами жителей) избирают одного своего депутата от 2.000 человек. Консультационный совет не имеет никаких властных полномочий, однако его заключение необходимо согласно городскому закону для любого проекта, затрагивающего территорию, и для любого законодательного акта Городского Совета столицы США. Деятельность членов совета не оплачивается, однако на его деятельность (канцелярские расходы, наём управляющего или дело-производителя, выдача небольших грантов или безвозвратных ссуд на поддержку местных инициатив) из городского бюджета выделялось в 1994г. скромная по американским меркам сумма 8.000 долларов в год.

Схема доказала свою высокую эффективность — во всяком случае независимые эксперты подтверждают, что в Вашингтоне или Сан-Франциско, где работают аналогичные советы, за несколько лет существенно повысилась отдача инвестиций и качество инвестиционных проектов.

Там речь идёт о классической выборной схеме, что естественно для страны, живущей по правилам демократии 200 лет (впрочем, и в Вашингтоне эта схема работает почти идеально в зажиточных районах с хорошо образованным населением, но явно пробуксовывает в бедных районах, где большинство жителей плохо образованы и не имеют работы). Скорее всего, представительная модель по близкой схеме могла бы заработать в российском городе с наибольшей эффективностью, что, разумеется, не исключает и модели прямых выборов.

Бурный процесс сочинения городских уставов в 1995 году — не более чем начало длительного процесса перехода от подражания образцам к творчеству.


 

...Функциональная необходимость проводить долгие часы на разного рода "посиделках" облегчается почти автоматическим процессом выкладывания линий на случайных листах, с помощью случайного инструмента... — см. подробнее