|
Сверхцентрализация российского управления столь привычна, что
представляется уже чем-то вроде природного явления. М.Е. Салтыков
Щедрин называл это естественным благоустроением жизни, и вследствие
такой «естественности» район — административный ли или теперь
муниципальный — напрочь отсутствует и в политическом, и в культурном
сознании. Между тем, трансформации последних лет привели к тому,
что именно на районном уровне во многом определяется судьба российско-советского
расселения.
Казалось бы, в рамках символической реституции дореволюционных
реликтов имелась полная возможность восстановить понятную, литературой
закрепленную схему членения губерний на уезды, а уездов — на волости.
Вместо этого возникли формулы новояза: муниципальный район и сельское
поселение. Сама концепция трактовки весьма обширной (в большинстве
случаев), слабо населённой территории, на которой разбросаны села,
деревни и руины колхозных хозяйств, в качестве сообщества, способного
на местное самоуправление, по меньшей мере сомнительна. Понятная
схема линейного управления, центрированного на районный горизонт
государственной власти, оказалась замещена более чем расплывчатым
представлением. В первоначальной концепции Закона № 131-ФЗ под
муниципальным районом можно понять добровольную ассоциацию местных
сообществ, имеющую целью согласованное решение общих для них вопросов.
При этом необходимая дотационность сама по себе не означает непременно
невозможность функционирования такой гипотетической модели, движение
к которой реалистично исключительно как долгий и сложный процесс
обучения искусству достижения взаимовыгодной договоренности. Для
обучения такому искусству сначала необходимо достичь реальной
субъектности сообщества в населённых пунктах Икс, Игрек и Зет.
Более того, для того чтобы такая субъектность имела шанс стать
фактом, необходим сложный, изощренный по характеру переходный
период: сочетание прямого государственного управления теми инфраструктурами,
что очевидным образом непосильны для местных сообществ — при постепенной
передаче некоторых функций ассоциации населённых мест, по мере
их эмансипации. Нет нужды доказывать, что в нынешних российских,
экономических и культурных условиях, с наличными навыками бытия,
такая идиллия может существовать единственно на бумаге.
Теоретически муниципальные районы и поселения не находятся в
отношениях руководства и подчинения, практически же даже там,
где номинально Закон № 131-ФЗ вступил в действие в полном объёме,
о реальной передаче полномочий и средств для их реализации с районного
уровня на уровень поселенный не может быть и речи. Соответственно,
не происходит и перераспределение административных должностей,
так что почти повсюду формирование поселенных администраций отнюдь
не сопровождается их сокращением в районных центрах.
Приходится признать как факт, что в подавляющем большинстве ситуаций
всё это воспринимается как естественное течение жизни. Новые столоначальники
в целом удовлетворяются тем, что получают жалованье, — в основном
в обмен на то, что так или иначе организуют документооборот и
принимают на себя тяжкое бремя объяснений с жителями, которые
видят в низовой администрации некую реальную власть. В обширной
почте Общественной палаты немало, однако, писем депутатов низовых
советов, которые выражают протест против сложившегося положения
дел в форме традиционных для России челобитных, направляемых во
все мыслимые адреса.
Если города, обретшие статус городского округа, очевидным образом
выходят из района, с чем районное начальство вынуждено смириться,
отношения между районом и городом, не получившим такого статуса,
конечно же, достигают наибольшего напряжения, нередко (как, например,
в случае Углича) переходя в форму открытого конфликта. Поскольку
региональная власть всегда встаёт в таком конфликте на сторону
района — и в силу привычки, и ради сохранения лояльности так называемого
административного ресурса, нужной на выборах, — позиция города
оказывается проигрышной.
Отталкиваясь от известных фактов, можно заключить, что от концепции
муниципального района как звена системы МСУ в общем случае придётся
отказаться, однако это не означает непременного возврата к прежней
ситуации, унаследованной от советской эпохи. Не означает по трём
основаниям.
Во-первых, в нынешнем состоянии российской социальной и хозяйственной
системы возврат к этой схеме, неотделимой от госплановской схемы
размазывания ресурсов по гигантской территории, невозможен, как
невозможно более тратить деньги на поддержание зернового земледелия
в местах, где результат не окупает и половины расходов на его
получение.
Во-вторых, сама идеология нормативного тождества административной
организации пространства жизни в стране, система расселения в
которой досталась нам от Российской империи и Советского Союза,
не имеет вразумительных оснований.
В-третьих, процесс демографического сжатия России, при достижимой
модернизации её экономики, настолько важен как граничное условие
на ближайшие два десятилетия, что именно от него резонно отталкиваться
при определении вектора политики пространственного развития.
Любопытно, что, уже признавая, что через 20 лет нас в России
будет на 12—15 млн. человек меньше (надежды на значительную иммиграцию
нужного стране качества запоздали и тщетны), чем сейчас, правительственные
чиновники избегают постановки вопроса, где именно демографическое
сжатие сказывается и скажется в наибольшей степени. Молчаливо
соглашаясь с тем, что конкуренция за привлечение человеческого
капитала стала уже значимым фактором экономического развития,
ни одна из администраций не готова указать, где именно прибудет
и где — по необходимости — убудет людей, способных к репродукции
семьи. Наконец, признавая, что, вопреки усилиям по так называемому
выравниванию условий жизни на территории страны, «ножницы» развития
между регионами, а в особенности между населёнными пунктами продолжают
раскрываться, ни федеральная администрация, ни большинство экспертов
не видят необходимости в том, чтобы положить эти процессы на карту
страны.
Как только мы начинаем работать с этой картой, многовариантность
судьбы административной конструкции под названием район проступает
со всей яркостью. Тогда придётся признать, что муниципализация
районного уровня на обширных территориях или невозможна в принципе
(север), или запоздала на пару поколений (обезлюдевшие территории
исторического ядра). Как в первом, так и во втором случае речь
должна идти о федеральном или региональном регулировании деятельности
на территории (лесное хозяйство, добывающая промышленность, заповедное
хозяйство, туристическое и бальнеологическое хозяйство) с тем,
что этот тип управления отнюдь не препятствует формированию МСУ
поселенного характера там, где в пригодных для этого «островах»
существуют для того предпосылки и условия. Резонно признать, что
на территориях переходного характера (россыпь малолюдных населённых
мест), где стареющее население нуждается в особом внимании к нуждам
уходящего поколения, целесообразно прямое воссоздание административных
районов, главной функцией которых оказывается оказание нормативных
услуг людям. Резонно также признать, что в радиусе вполне эффективного
хозяйствования вокруг малых городов наиболее целесообразной формой
административной организации пространства оказывается городской
округ, включающий (как в ряде районов Московской области) десяток-другой
сельских населённых мест. Наконец, представляется резонным счесть,
что в ситуации относительно высокой плотности населения, при формировании
поселенного МСУ в жизнеспособных сёлах и посёлках наиболее целесообразной
формой организации пространства был бы переход к системе функциональных
округов регионального администрирования — учебных, полицейских,
налоговых, судебных и т.п., без того, чтобы навязывать сугубо
номинальную конструкцию МСУ поселениям, не имеющим для этого ресурсов.
Лишь в регионах с высокой концентрацией этнокультурных групп,
как, скажем, в Дагестане, просматривается смысл формирования,
условно говоря, муниципальных районов, объединяющих поселения
разных рангов в относительно автономные организмы, так как только
в этом случае есть возможность предотвратить либо существенно
сократить возможности конфликтов на этнокультурной почве. Лишь
в условиях крупнейших городов и, прежде всего, обеих столиц существует
потенциально предпосылка формирования полнокровных муниципальных
районов, обладающих (без ущерба для общегородских инфраструктур)
достаточными полномочиями и средствами, необходимыми для решения
местных вопросов.
Очевидно, что очерченная выше схема слишком радикальна, чтобы
рассчитывать на возможность её скорого осуществления. Столь же
очевидным представляется и то, что по мере осознания масштабных
эффектов неравномерного по стране демографического сжатия, равно
как неравномерной в пространстве инвестиционной политики, крупные
подвижки административного устроения России станут неизбежностью.
Ряд регионов окажутся разорваны на части более сильными соседями,
создающими ядра притяжения трудоспособных людей репродуктивного
возраста. Соответственно, в них в первую очередь, но также и в
других завершится процесс утраты населения отдельными муниципальными
районами и группами районов. Часть малых городов сумеет перехватить
население — при условии, что филиализация крупных фирм пойдет
активно, а сервисные функции по отношению к модернизируемому АПК
смогут быть развиты. Часть малых городов утратит остатки ресурсов,
а с ними и статус. В случае если федеральный центр перейдет наконец
к долговременным стратегиям пространственного развития, такой
процесс изменит отчасти конфигурацию пространства, но не свою
природу.
Независимо от того, когда администрации федерального и регионального
уровней осознают природу трансформационных процессов, эти процессы
необходимо изучать, отслеживать во времени, корректировать и уточнять
исходные о них представления.
|
