Российская администрация: вид «снизу»

Те, кто постарше, отлично помнят, что зрелая сталинская эпоха была буквально помешана на повседневной публичной демонстрации ненависти или презрения к бюрократии. Некий неопределённый тип, так и именовавшийся «по имени» — Бюрократ — постоянная фигура в фильмах Александрова и Пырьева, в карикатурах «Крокодила» и в дозволенных цензурой сценках Райкина-старшего. Эта мистическая фигура оказывалась единственно виновной во всех грехах недозрелого социализма и воплощала собой какой-то особенный тип вредителя, с которым почему-то никак не могла совладать всемогущая контора Берии и компании. Очень может быть, что этот-то импринтинг[*] и работает до сих пор, но, наверное, всё же дело в особенной нелюбви российского человека к государству, от которого ничего хорошего не ждали и не ждут.

До того момента, как мне довелось вступить в тесное взаимодействие с чиновничеством районного уровня в российской глубинке, я вел себя так же, как всякий нормальный человек, то есть старался свести отношения с чиновниками к абсолютному минимуму. Именно поэтому нормальные люди, как правило, не имеют ни малейшего представления о сути чиновного труда. Социологи со своим громоздким арсеналом здесь почти бессильны. Опросы неэффективны: ведь и обычный российский обыватель умело отвечает «как надо», а умный чиновник и подавно кого угодно «выведет в поле». Чисто теоретически можно вообразить изощренную схему череды глубоких интервью, посредством которых удалось бы выявить глубинные мотивации и тому подобное. Однако кто же такое профинансирует? Я выбрал другую методу, внешне очень несложную: работать вместе с чиновниками над проблемами, исходно не совпадающими с их обычным делом. Обычное дело — это подхлёстывание кубаря который все норовит свалиться в ту или иную сторону, необычное — это проектирование реалистического будущего.

Оренбуржье, Кировская и Ульяновская области, Мордовия, Татарстан — вот макрогеография моих разысканий. Их микрогеография выглядит иначе: Омутнинский район Кировской области, Ульяновский район одноименной области, Рузаевский район Мордовии, Лаишевский район Татарстана и целых пять районов Оренбуржья. Выборка невелика, но зато обстоятельна, поскольку это были уже не экспедиции[1], а напряженная совместная деятельность.

В силу изрядной запутанности властных отношений в сегодняшней России, среди моих временных партнеров оказывались люди, занимающие очень разные формальные позиции. Главы районов, назначаемые сверху, главы районов, избираемые районным собранием по представлению губернатора, главы городской администрации, являющиеся депутатами районного собрания и назначенные «на город» главой района в качестве его заместителя. Только одной позиции не было — мэра, избранного прямым голосованием, что в России дело хотя и встречающееся, но крайне редкое, если говорить о городах с населением менее 50 тыс. жителей.

Опыт заставляет признать — пока что обывателям глубоко безразлично, какая именно форма местной власти стоит перед ними, над ними или обок. Идея собственного участия в принятии решений кажется им глубоко экзотической, тогда как брюзжание в адрес власти верхней при обычно снисходительном отношении к власти низовой парадоксальным образом создаёт у большинства чувство психологического комфорта.

Оставим в стороне банальности, вроде того, что главы районных администраций, равно как и главы администраций районных центров, исходно поставлены в ситуацию, в которой выполнить всю совокупность обязанностей невозможно в принципе. В конечном счёте, в той же ситуации пребывает любой губернатор, и все к тому давно привыкли.

Кувандыкский перешеек замечателен тем, что на территории всего одного административного района природа разыграла целую гамму ландшафтов: от сухой степи за рекой Урал и вдоль границы с Казахстаном, до заросших высокими деревьями долин между холмами в срединной части, и, наконец, горнолыжных склонов и над ними — плато с идеальными условиями для твердых сортов пшеницы. Этот бы участок земли да в хорошие руки! Однако хороших рук здесь отродясь не было. В советское время было принято с каждым годом увеличивать площадь распаханных земель и отчитываться объемом посеянного зерна. В постсоветское время в Оренбуржье, губернское начальство которого ни на йоту не отступило от прежней веры, продолжалось то же самое вплоть до 2002 г., когда даже здесь признали, что это путь в бюджетную погибель. Соответственно, хотя всякий готов был с восхищением рассказывать о байдарочном спуске по реке Сакмаре и о лесах на границе с Башкирией, никто не хотел увидеть в природном комплексе района ресурс развития. Именно на «социальной» группе семинара со всей полнотой обнаружилось, что только вялость районных властей воспрепятствовала тому, чтобы по суду получить себе практически заброшенное хозяйство дома отдыха, ранее принадлежавшего профсоюзам, грамотно передать его в частные руки и начать планомерное освоение долины Сакмары.

Ещё во времена Семенова-Тян-Шанского было понятно, что зауральская степь пригодна исключительно для овцеводства, но безграмотные сделки с шерстью в первые годы перестройки разрушили здешнее животноводческое хозяйство. А теперь оказалось, что его некому подобрать. Плато и впрямь замечательно для выращивания твердых сортов пшеницы, — если обеспечить полив на полях в частые здесь засушливые годы, а, значит, сократив пахотный клин до экономически целесообразных пределов. Стоит ли говорить, что таким образом здесь вопрос не ставился никогда.

Районное начальство то ли было всерьёзнапугано стихийным характером миграционных процессов, то ли, скорее, привыкло запугивать губернское начальство так называемым «миграционным фактором» в надежде на дополнительные льготы. На семинаре мы выслушали немало замечательных историй, правдоподобность которых всё же подлежала проверке и в тех случаях, когда источником информации служили первые лица района. Во всяком случае, польза была уж в том, что теперь следовало разобраться, что на самом деле творится на границе и что в действительности происходит с миграционными процессами. Это побудило Центр стратегических исследований организовать по неостывшим ещё следам семинара две целевых экспедиции.

Одну из них мы предприняли вместе с главным федеральным инспектором по области Петром Николаевичем Капишниковым, проехав в общей сложности полторы тысячи километров вдоль новой границы с Казахстаном. Этот феномен столь ещё мало известен, что ему следует уделить некоторое место.

Ситуация из лучших (в Кувандыкском районе): на краю деревни обычный дом и обычный участок при доме, окруженный, однако, не штакетником и не плетнем, а забором с колючей проволокой поверху, как и положено по уставу. Под окнами в доме есть радиаторы отопления. Есть скромная мебель, пожертвованная районной администрацией. Есть один телефон, подсоединенный к не самой надёжной, но всё же работающей линии. Есть оружейная комната за металлической решёткой, запирающейся на замок, как и положено. То, что открылось глазу перед домом, изумляло куда больше. Во-первых, справа от крыльца на ровной площадке, подобный монументу, огороженному цепочками, свисающими меж низких столбиков, высился до блеска отмытый УАЗ. Эта, вполне ещё способная к передвижению автотранспортная единица, также пожертвованная районом, надо полагать, с болью оторвавшим её от сердца, к «перемещениям склонна, но средств для оных не имеет», как сказал бы Салтыков-Щедрин. Район поначалу давал и бензин, но затем перестал, справедливо ссылаясь на то, что это прямая обязанность федерального ведомства. Слева от крыльца установлен большущий камень, на фоне которого я фотографировал пограничников-контрактников. На фасаде камня ровно выкрашены полосы триколора и написано: «Государственная граница Российской Федерации».

Все бы славно, но Государственная граница проходит южнее на двадцать с лишним километров, что придавало лицезрению камня некий сюрреалистический оттенок.

Чем проще были вопросы, тем яснее становились и ответы.

Где живут начальник заставы и замполит?

- Снимают квартиры, притом, что компенсируется лишь треть реальной стоимости. В квартире, бывает, отказывают — то ли из опаски, то ли при соответствующем финансовом поощрении со стороны заинтересованных лиц.

Как выдвигаются к границе?

- В деревне, что в пяти километрах от границы, сельсовет выделил домик. Там и живут неделю, оттуда и выходят на патрулирование. До деревни от заставы восемнадцать километров.

Как добираются до деревни?

- Пешим порядком, впрочем, иногда на попутке.

Телефон в деревне есть?

- Нет телефона. Радиосвязь имеется?

- Вроде бы, имеется (при дальнейшем уточнении обнаруживается, что «вроде бы» описывает картину наиболее емко, так как радиостанции, находящиеся, как говорится, на вооружении у пограничников, годятся только для игры «Зарница», обеспечивая устойчивую связь на расстоянии два километра, да и то в чистом поле).

Линия пограничной зоны как-то обозначена?

- Районная администрация изготовила пять щитов...

Ситуация из худших (в Соль-Илецке): застава размещена в сараях, что полвека стоят на задах здания районной администрации. Если перед фасадом этой «юдоли скорби» не просыхает емкая лужа, то легко догадаться, каково на заднем дворе, при отхожем месте.

Не одни пограничники обживают границу. Есть таможенники (они первыми сюда пришли). Илецк-1 на окраине Соль-Илецка, станция Казахстанских железных дорог на российской территории, что уже несколько странно. Вокзал, судя по безошибочно опознаваемому стилю, построенный году в 1907-м. Одну комнату арендуют таможенники, затратившие полтора года на то, чтобы получить разрешение Казахстана просверлить дырку в перегородке и отвести к себе три метра водопроводной трубы. Под раковиной стоит ведро — понадобится не меньше времени, чтобы сделать слив в канализацию. Сцены, которые ежедневно разыгрываются на перронах, вошли бы отличным эпизодом в кинофильм о великом переселении народов. Когда одновременно здесь встают на час поезда, один из которых следует из России в Узбекистан, а другой — из Таджикистана в Россию, наступает местный конец света. Пассажирские вагоны отчаянно переполнены, и таможенникам почти невозможно продраться через заваль мешков и баулов, сквозь визг детей и женщин и языковой барьер — реальный и имитируемый. Вагон-ресторан заполнен скарбом под самую крышу, и прохода не оставлено вовсе. Достоверно известно, что почтовый вагон являет собой точно такое же монолитное тело, однако любой досмотр почтового хозяйства затруднен соответствующими правилами, так что эти сведения неофициальные.

Максимум, что можно сделать — это обработать один вагон из десяти. Это не все, поскольку железнодорожная линия однопутная и от условной пограничной линии до станции, где только и есть пункт таможенного досмотра, восемь разъездов, на каждом из которых сбрасывать тюки гораздо удобнее, чем на скорости. Как-то собрались с силами, выслали бригаду, нагонявшую поезд после каждого разъезда: два КамАЗа наполнили барахлом.

Пункт миграционного контроля только-только обустроился в отдельном домике на путях. Наконец появился компьютер, позволяющий упорядочить документацию и ускорить проверку данных. Веселее от этого не становится, так как число нелегальных мигрантов, выявляемых на станции, медленно, но растет. Люди из Бангладеш, из Афганистана, по подлинным паспортам, приобретаемым по сходной цене в Душанбе или в Ташкенте, таджики, узбеки, киргизы с документами и без оных... Что можно сделать? Да почти ничего. Снимают с поезда, усаживают на скамью в так называемом зале ожидания, рядом сидит скучающий пограничник. Подходит поезд, сажают в тамбур, наказывают проводнику ни в коем случае не выпускать на разъездах до границы. Дальнейшее покрыто мраком.

Есть таможенные пункты на автомагистралях, расположенные в глубине российской территории на разном, но всегда солидном расстоянии от границы. Перечислять вопросы не буду, ограничившись ответами.

Весов для взвешивания автомашин нет. Приборов для просвечивания кузовов нет. Навеса, под которым можно разгрузить машину, нет. Упоминать теплые ангары было бы бестактно. Зато, как выяснилось, в первом году третьего тысячелетия, появился один (1) цифровой фотоаппарат, позволяющий фотографировать клейма и печати. Его так и возят с одного места на другое, как диковинку.

Следует учесть, что летом через границу Оренбуржья с Казахстаном ведут около 600 грунтовых дорог. Зимой же в действии местное «ноу-хау»: впереди трактор К-700 с отвалом расчищает дорогу, за ним следуют два-три КамАЗа с грузом, позади ещё один трактор с плугом, заваливающим путь. Нет, не следы заметает — с воздуха следить некому и не на что. На всякий случай: если вдруг для уазика найдётся горючее, пограничникам в лучшем случае удастся наблюдать за шествием каравана с изрядного расстояния.

Отсутствие государственного страхования ошибки таможенника при проверке грузов, в особенности скоропортящихся, отсутствие электронных весов для взвешивания автомобилей, острый недостаток обученных собак и кинологов, не говоря уже об отсутствии специального оборудования, создаёт ситуацию, при которой смена из трёх сотрудников таможни реально в состоянии осуществить исключительно документальный контроль грузопотока и легкового транспорта. Периодическое обнаружение крупных партий наркотиков и оружия имеет случайный характер, не может рассматриваться системно, принимая во внимание, что только через один пункт перехода ежесуточно проходит от 30 до 100 большегрузных фур. С чужой железнодорожной станцией на своей территории тоже много мрачного веселья. С советских времен к ведению железной дороги отнесены полсотни пятиэтажных домов. Дома муниципалитету никто не передавал, документации на них нет, расходы на их содержание, естественно, не планировались. В домах живут люди. Много людей — почти половина населения городка.

Довольно зарисовок. Попробуем разобраться в общей картине. По данным наиболее компетентных областных организаций, за десять последних лет через границу перевалило до четверти миллиона людей, из которых статус беженца или вынужденного переселенца получили (и за ним обращались) около 70000. Куда делись все остальные, доподлинно неведомо никому. При этом пункты таможенного контроля были организованы в 1993 году по временной схеме, с существенным сокращением штатов против непременного стандарта. Пограничники появились на сцене только пару лет назад и их, Христа ради, приютили потеснившиеся таможенники. Официальная делимитация границы не завершена до сих пор. Соответственно, нет и демаркации границы, вследствие чего всякий имеет основание утверждать, что не знает, где граница проходит.

Иными словами, почти десять лет граница как бы была, но её не было. В переводе на язык социальной практики это означает, что для весомого меньшинства приграничного населения контрабанда как бы и не была контрабандой. Просто способ существования. Изменить это положение быстро в принципе невозможно, тем более что под контрабанду легче всего записать для отчётности казахского мужика, который с барашком под мышкой бредет к кумовьям в соседнюю деревню, оказавшуюся теперь за рубежом. Как убедить этого мужика в необходимости ехать сто с лишним километров до официального КПП, чтобы затем вернуться почти на то же место, отделенное от его дома на десяток-полтора километров? Силой можно, хотя и не слишком здорово, но ведь и силы такой поблизости нет. Теоретически все решается просто: учреждаются пункты упрощенного пропуска в нужном количестве, туземцам с обеих сторон границы выдаются постоянные пропуска, и дело с концом. Однако учредить такие пункты перехода в одностороннем порядке невозможно, а с казахстанской стороны особого рвения не видно.

Если от очеркового набрасывания суждений перейти к языку холодной аналитики, то можно выстроить целую серию умозаключений, последовательно увеличивая радиус охвата явлений.

Вторя закону федеральному, законы субъектов Федерации определяют глубину приграничной зоны особого контроля в 5 км.

А почему, собственно? Детский этот вопрос неожиданно повергает лиц, ответственных за защиту госграницы, в прострацию. После тщательных разысканий обнаруживается, что восходят эти 5 км к эпохе маршала Блюхера, когда в такой дистанции прослеживался внятный смысл. Примерно час пешего движения для потенциального нарушителя, направляющегося за пределы Отечества или вторгшегося в эти пределы извне, и примерно 10 минут для конного разъезда пограничной стражи. Достаточно для размещения застав применительно к условиям местности. В унитарном государстве, какую глубину зоны ни назначить, все будет хорошо, так как граница государственная, никаких реальных субъектов в этом государстве не предполагалось, и все территориальные начальники были госслужащими.

Никакого отношения к нынешней действительности вся эта поэтика не имеет. До сих пор региональные власти несут реальные затраты на мало-мальское обустройство государственной границы но, прежде всего, нагрузка ложится на начальство муниципий, ежели такие есть, или на начальство районных территорий, ежели региональный закон игнорирует наличие закона об основах местного самоуправления, что случается сплошь и рядом. Так есть, и ещё на долгие годы так и будет. Однако же власти, как федеральные, так и региональные, бытуют в мире номинального, вследствие чего именно пограничное ведомство, низы которого слезно выпрашивают каждый метр проволоки, и каждый литр бензина у районных властей, не желает обсуждать реальные проблемы с кем бы то ни было «со стороны». В свою очередь, наивно-хитроумные губернские канцелярии спят и видят сон о том, как завтра их областям или республикам будет назначен статус пограничных, а потом им позволят оставлять в исключительном их распоряжении установленную долю таможенных платежей и административных штрафов (разумеется, только целевом). А уж как этими суммами распорядиться, власти сами разберутся без кремлевского вмешательства.

Оно бы, конечно, славно, но московское начальство ни в жизнь не поверит начальству губернскому, и, будем справедливы, памятуя о метаморфозах с целевыми трансфертами, имеет к тому некоторые основания. Хуже того, достаточно одного взгляда на карту России, чтобы подсчитать: каждый второй субъект Федерации может претендовать на статус приграничного, что обессмысливает всю затею.

Как ни странно, понадобился взгляд посторонних экспертов, чтобы предложить схему иного рода. С любой точки зрения целесообразно растянуть погранзону на всю толщу приграничных административных районов. Резонно с технической точки зрения, так как при этом принимается во внимание хотя бы то известное обстоятельство, что даже беднота из нарушителей предпочитает в наши дни автотранспорт, так что менее сорока-пятидесяти километров глубины у погранзоны никак не может быть. С позиций действительного вовлечения администрации в интересы границы, что в частности означает постоянное, а не от случая к случаю, втягивание местной милиции в вопросы охраны границы. С позиций втягивания местного населения в проблемы прикрытия границы. И всем этим сторонам такого рода вовлечённость должна быть элементарно выгодной. Если рискнуть известным преувеличением, то можно сформулировать задачу таким образом: и государевым людям, и местным начальникам, и последнему из обывателей должно быть выгоднее заботиться о прикрытии границы, чем пользоваться её прозрачностью.

Не бестелесная линия границы и даже не одна только погранзона, а Приграничье должно быть предметом государственного и муниципального интереса. Граница — слишком серьёзное дело, чтобы доверить её интерпретацию одним лишь пограничникам. Спешу заметить сразу же: в большинстве случаев молодые люди в форме делают, что могут, и не вина их, а беда, что могут они немного.

Итак, слово сказано: Приграничье.

Допетровская Русь в целом верно и настойчиво следовала римскому образцу, благоприобретенному через Византию. Засечные линии лишь на ранней стадии своего обустройства представляли собой редкие цепочки пикетов при постоянных укреплениях. Достаточно скоро они стали опираться на московский вариант муниципии — военный городок. Военный, так как других городов не было. Украинский вал Миниха, сибирские остроги, да и военные поселения, вычитанные Александром у римлян, но почему-то именуемые аракчеевскими, — всё это варианты инобытия лимеса[**], реализованные то с большим, то с меньшим успехом. Забывать об этом, по меньшей мере, неразумно, хотя анахронизм как основа современного проектного воображения был бы недопустим.

Анахронизм неспроста приходит на ум, так как вокруг современной приграничной ситуации накручено немало неосмотрительных мечтаний по поводу казачества. На первый слух решительный натиск со стороны казачьих обществ вызывает позитивное к себе отношение. В самом деле, в условиях затяжной недееспособности федеральных ведомств, велик соблазн переложить ряд их обязанностей на якобы возрождающееся казачество. Однако по ряду причин это предложение не вызывает особого энтузиазма. Первая причина в том, что среди самоназванного казачества много ряженых, бряцающих фальшивыми орденами, и есть немало оснований полагать, что в этой среде достаточно лиц с сомнительным прошлым и ещё более сомнительным настоящим. Вторая — в том, что в роли даже сугубо вспомогательной казачество может наломать немало дров в сложной и все более усложняющейся этноконфессиональной ситуации приграничья. Достаточно отметить, что уже в двух из тринадцати пограничных районов Оренбуржья пришлое, казахское население составляет уже свыше 50%. Третья — в том, что мера законопослушания в самоорганизующемся парамилитарном сообществе вызывает глубокие сомнения. Но есть и четвёртая причина, не менее существенная. С того времени, как казачество перешло на регулярную службу в Российской империи, оно могло продуктивно существовать только за счёт массового присутствия «иногородних», лишённых в казачьем сообществе права голоса. В современных условиях на роль таких «иногородних» практически идеально подходят нелегальные мигранты — гастарбайтеры из Таджикистана и Узбекистана. Все это может породить такую вспышку неофеодализма, что расхлебывать её последствия пришлось бы десятилетиями.

О, эта экономика приграничья! Немало незатейливых тайн скрывается в ней. Было вот некое хозяйственное чудо: окрест урожайность как урожайность, а в паре порубежных районов она как-то странно завышена. Незамысловатое расследование все ставит на места. С казахстанской стороны нечем топить зимой, так что обмен зерна на «горючку» является жестокой необходимостью для одних и недурным подспорьем для других, которые под это мероприятие наладили строительство нового элеватора. Есть, как положено, и оборотная сторона медали: к дверям районной больницы бредут казашки на сносях. Никаких полисов у нет, но бесстрастно отгонять несчастных, как это запросто происходит в окончательно цивилизованных странах, у нас ещё не научились. Принимают. Для срочных операций тоже принимают, и на круг до десяти процентов скудного бюджета больницы тратится на иностранных граждан, при отсутствии, разумеется, какого-либо официального интереса с сопредельных просторов. Нелегальная миграция порицается, конечно, всеми на каждом углу, однако же, российские фермеры в существующих условиях кредитования и поборов в общем случае не в состоянии выжить без найма беспаспортных и почти бессловесных работников. Разветвленной сети придорожных услуг эти гастарбайтеры тоже нужны как воздух, да и во многих кооперативных хозяйствах от них не отказываются, особенно если собственные труженики предпочитают зарабатывать на жизнь (часто и на смерть), срезая электрические провода везде, где до них можно достать.

На языке управленческой практики недостаточно холодной констатации того, что пока ещё практически любое количество любых грузов произвольного назначения и практически любое число лиц с произвольными целями могут беспрепятственно пересекать новые границы России.

Немцы выехали почти отовсюду, часто сохранив за собой права собственности, ещё чаще продавая землю по схеме «дарения». На их место пришли отнюдь не российские фермеры. Демографические карты устарели до неопознаваемости, и остается уповать на то, что обработка данных состоявшейся переписи отразит хоть часть правды. Новые земляческие поселения, — армянские, чеченские, курдские, не говоря о казахских с их специфическими формами родства, — всё это образует причудливый мозаичный рисунок, никому не ведомый в подробностях.

Кстати, вторя работе географов в микромасштабе, я объехал часть пограничного Акбулакского района, где, в частности, выяснилось, что в областном центре в десять раз преувеличивали численность чеченских поселенцев, или что тамошние казахи, к примеру, в селе Карасай[2], обрусели настолько, что вот уже четыре года не находится преподаватель, чтобы вести факультатив казахского языка в школе.

Детальная работа географов[3] показала, что, начиная с 2000 г. миграция в Россию (официальная) резко сократилась, но и за все последние пять лет в Кувандыкский район прибыло из ближайшего зарубежья немногим более тысячи человек, из них 500 русских, 430 казахов, таджиков, татар, узбеков, 120 чеченцев[4].

В 2001 г. среди прибывших в район 93% составляли внутрироссийские мигранты (из них 59% из других районов области), среди выбывших их было 96% (57% внутри области). Среди участников внутрирегиональных миграций 71% прибыли в район из городов, 29% — из сельской местности; среди выбывших — 82% из Кувандыка, из сельской местности — 18%. В потоках межрегиональных миграций среди прибывших примерно равны доли выходцев из городов и сельских поселений; среди выбывших из района жители Кувандыка составляют 58%, а жители сельских поселений — 42%, что соответствует разделению жителей района на городское и сельское население.

Из общего числа прибывших в 2001 г. в район 83% составляли граждане России, около 12% — Казахстана, 3% — граждане среднеазиатских республик, 1% — Белоруссии, Украины и Молдовы (вместе) и меньше 1% — граждане республик Закавказья. Распределение лиц с разным гражданством по городу и сельским поселениям практически одинаково. Среди иммигрантов значительную долю (как и в Бузулукском районе) составляют возвращающиеся на родину, — особенно это относится к иммигрантам из зарубежья.

Отметим лишь, что из 143 прибывших в г. Кувандык из стран ближнего зарубежья 86 человек (60%) прибыли из Казахстана, из 35 выбывших в ближнее зарубежье в Казахстан выехало 29 человек (83%). В сельские поселения из заграницы прибыло 98 человек, в том числе 67 (68%) из Казахстана, выехало в Казахстан 9 человек.

Разумеется, эти сведения неполны, но, судя по опросу местных экспертов, представления о едва ли не нашествии из Казахстана, распространяемые прессой не без корыстного интереса губернских властей, сильно преувеличены.

Магнитное поле приграничья протягивает своё воздействие на губернские центры, в полутрущобных кварталах которых скрывается добрая половина неофициальных переселенцев. В пределах этого поля обнаруживается немало диких парадоксов, вроде того, что нет места для цивилизованного размещения (и цивилизованной фильтрации) сотен несчастных людей, тогда как в часе езды непременно обнаружатся ещё почти пригодные для жизни военные городки. Эти городки брошены Министерством обороны, но никому не переданы, как никому не передаются, и преют на мобилизационных складах военные формы образца 1944 и даже 1931 года.

Если перевести всё это и многое другое на язык пространственных представлений, то придётся констатировать: несколько баламутная жизнь пограничья образует собой протяженный неопознанный объект. Познавать его природу в неспешном академическом залоге невозможно. Не только потому, что для этого недостает ни сил, ни средств. Потому, что ситуация видоизменяется быстрее, чем на изменения способна реагировать академическая наука. Остается включённое исследование, т.е. изучение через действие, точнее, взаимодействие с региональными и местными властями, с заинтересованными профессионалами, с вменяемой общественностью.

А ещё есть вопросы обустройства пространства жизни на всей территории пограничья, включая не только штопку поселений, дорог и систем связи, но и создание рабочих мест для тех, кого хотелось бы видеть прочно оседающими при границе. На нашем семинаре мы хотя бы смогли внятно сформулировать эти вопросы, что уже есть некий результат, но, разумеется, такой результат не мог меня удовлетворить, так что следующий семинар мы готовили с поправкой на собственные ошибки.

Контраст между Кувандыкским районом Оренбуржья и Омутнинским, далеко отодвинутым от Вятки (Кирова) на северо-восток, более чем выразителен.

Когда-то в Омутнинске был демидовский металлургический завод, от которого остался гигантский пруд (запруду, наконец, удалось починить к 2001 г.), по берегу которого дугой растянулись и город, и дачные участки, и базы отдыха. Рыбное богатство пруда оказалось в наши дни существенным источником приработка для омутнинцев, так что охрана его от заезжих браконьеров превратилась в одну из основных забот местных властей. Сталеплавильный завод (точное литье) работает на привозном металлоломе довольно устойчиво, в минимальной степени загрязняя воздух, однако до самого конца столетия газ сюда так и не дотянули. Соответственно завод работает на мазуте, и город отапливается мазутом, что при нынешних ценах на топливо означает финансовую катастрофу: цена тепла в четыре раза выше, чем в среднем по области.

Ещё мы знали заранее, что в Омутнинске весьма неординарный глава городской администрации, лелеявший планы формирования ассоциации малых городов в целях повышения их самостоятельности, и что рядом есть посёлок Восточный с неординарным молодым руководителем.

Ведущей задачей мы сочли осмысление реальных ресурсов улучшения дел в ЖКХ, имея в виду связку Омутнинск — Восточный. Было проведено разделение участников на несколько рабочих групп смешанного состава, соединившее вместе специалистов и неспециалистов (что позволяет в каждой группе смоделировать ситуацию поставщика и потребителя услуги). Попробовали организовать 4 группы: группа мобилизации общественного ресурса, группа организационной модернизации, группа инженерно-технологической поддержки (включая связь с промышленными предприятиями), группа экономической модернизации.

Как и следовало ожидать, всестороннего обсуждения проблемной ситуации города и его пространственного контекста до этого не было никогда, так что вспомогательная, казалось бы, аналитическая стадия работы семинара переросла в групповое исследование, захватившее всех участников.

Неожиданным для приезжих образом, в этих влажных, северных местах на первый план выступило снабжение города питьевой водой. Омутнинск снабжается артезианской водой, и давно уже не хватает мощностей по её добыче. При новых жилых домах были пробурены скважины, но воды в них почти нет. Даже по голодному режиму городу нужно ещё 1000 кубометров воды в сутки. Можно было бы вести водозабор из верхней части пруда, для чего нужен водовод длиной 5 км в 2 нитки. Но это практически неосуществимый вариант, так как водовод пришлось бы вести через пару километров частной застройки. Вариант водовода из поселка Восточный позволил бы осуществить и подсоединение к его очистным сооружениям, но это задача областного уровня, а в областном бюджете такие расходы не предусмотрены. Выяснилось, что ещё двадцать лет назад было получено предварительное заключение геологоразведочной экспедиции в районе реки Большая Бисера, но финансирования у геологов давно не было.

Тепло превратилось из технической проблемы в социальную: скачок цен на мазут привел к тому, что отопление трёхкомнатной квартиры обходилось уже в 800 руб. в месяц, а если топить электричеством — 1200 рублей в месяц. Если в Кирове гигакалория тепла обходится в 104 руб., то в Омутнинске — 400 руб., а плата за квадратный метр в Кирове 7 руб. 20 коп, тогда как в Омутнинске 17,6 руб. по нормативам, и 24 руб. фактически. При этом в области не проведена дифференциация дотаций по районам, что поставило Омутнинск в отчаянное положение. Дефицит городского бюджета уже достиг 36 миллионов руб. Городским специалистам известны работающие в России проекты создания электростанций, работающих на понижении давления при переходе с магистрального газопровода на местную сеть. Город пытается включить такой проект в программу газификации района, однако надежд на поддержку областного начальства мало. Пока что металлургический завод тянет трубы на свою ТЭЦ, подключить районные котельные трудно, только для проектных работ нужно 13 миллионов. Разобраться с областными собственниками, вроде Кировоблгаза, чрезвычайно сложно.

Долгов за квартиросъемщиками к осени 2001 г. накопилось уже 4 млн. руб. в условиях, когда 60% населения зарабатывало ниже реального прожиточного минимума. По всему району сброс жилья от предприятий на баланс ЖКХ был осуществлен под давлением области без сопутствующего финансирования. При передаче 165 тыс. кв.м. жилья новому АО, ему не передали ни оборудования, ни оборотных средств. На создание технических участков пришлось взять деньги из ремонтных сумм. Для капитального ремонта (порядка 2 млн. руб. на один дом) городу необходимо минимум 80 млн. руб. В частном жильё 80% построек были отнесены к аварийным. Есть печальная необходимость принять ещё 10-12 тыс. кв. м. жилья от предприятий рухнувшего лесопромышленного комплекса, на что также не предусмотрено ни копейки в областном бюджете.

Другая аналитическая группа, констатировав безнадёжное состояние крупного домостроительного комбината, некогда построенного для формирования поселка Восточный при условии полной загрузки мощностей завода, произвела небольшое «открытие». Дело в том, что ещё в 50-е годы были выявлены промышленные запасы качественных глин, ещё в 60-е годы был составлен проект строительства кирпичного завода, но затем об этом «все забыли». Подключение к группе эксперта-предпринимателя из Кирова немедленно дало возможность группе перейти в проектный режим: выяснилось, что областная столица испытывает острый дефицит хорошего кирпича, и частные средства на строительство завода могут быть изысканы в области, без привлечения капитала извне.

Припомнили давно выявленные и проверенные по качеству запасы столовой минеральной воды, что, при растущем рынке потребления бутилированной воды, является немалым ресурсом развития. Обсудили и возможности использования существенных запасов сапропеля — особенно существенного удобрения в условиях, когда навоза очень мало из-за малочисленности скотины на подворьях, а химические удобрения дороги...

Омутнинск роднит с Кувандыком то, что и тот, и другой города являются районными центрами, но лишены самостоятельного муниципального статуса. У них одинаковая численность — по 30 тысяч жителей, и оба удалены от губернских столиц на 200 км. Внешнее различие в том, что Кувандык одиноко царит среди окрестных сел, тогда как Омутнинск составляет своего рода twin-city с поселком Восточный, отстоящим от него на 15 км, вокруг же простирается лесная пустыня, в которой доживают останки леспромхозов. Все это очевидно. Глубинная же индивидуальность места вообще недоступна постороннему глазу, её можно раскрыть только в том случае, если раскрыть городок как раковину, не нанося вред моллюску.

Моллюск не любит, когда вскрывают раковину, так что, кроме безусловной честности в заявленной позиции: исследовать через групповую работу, требуется либо работа специалистов-игротехников (так было в Кувандыке), способных раскачать жёсткость «мундирной» установки участников, либо включение в игру дополнительных внешних экспертов-единомышленников. Многое зависит от названия, поскольку оно как метроном задает настройку сознания, — омутнинское действие получило несколько, пожалуй, загадочный девиз: «Омутнинск — Восточный: городская судьба?». Знак вопроса в данном случае глубоко содержателен: надо было выяснить, есть ли у локальной элиты признаки того, что она в принципе способна преобразовать места общего проживания в полноценную «муниципию», выработать набросок проектной программы такой трансформации и, что важнее всего, хотя бы частично её воплотить.

Глава городской администрации ранее был замечен федеральным инспектором, проверен на выездном совещании, принимал участие в наших организационных играх, попробовал силы на конкурсе, — ясно, что энергетическая концентрация была довольно высокой. Её усилили эксперты из Вятки: ректор независимого социально-экономического института, успешный предприниматель, шеф центра поддержки некоммерческих организаций... Не участвуя в ней прямо, активно содействовал работе семинара директор ОАО «Восток», человек более чем неординарный, да ещё два его заместителя (участвовали прямо и постоянно), глава районной администрации и его заместители, и заместитель директора Омутнинского металлургического завода, — все эти люди являют собой совершенно новое административное племя.

Это племя, с которым можно работать, не размышляя всякий миг, понятное ли слово ты употребил; племя, не нуждающееся ни в скидках «на провинциальность», ни в покровительстве. Единственное, чего недостает этому племени (а его ещё подпитывает и поддерживает корпус учителей и социальных работников), так это проектное воображение и нерегламентированная стабильными ролями коллективная мыслительная деятельность. Единственное, с чем к этим людям не стоит обращаться, так это стандартные лекции. Выслушать выслушают, поскольку народ у нас вежливый, но в лекционном режиме передать смысл деятельным — едва ли возможно. Иное дело — групповая работа, тем, не вполне привычным образом, о котором я упомянул выше, по конкретным направлениям: реформирование жилищно-коммунального хозяйства в масштабе района, социальные проекты, ресурсы развития.

На третий день два-три предложения обрели внятную предпроектную форму, ещё три-четыре — исходную форму для реалистической проектной работы. В мучительной проблематике ЖКХ отстроилась программа действительно первоочередных, антикризисных действий, наконец, отделившихся от безмерности «трудностей вообще». На экономической карте района, города и поселка удалось выстроить все незадействованные и подзабытые местные ресурсы, среди социальных проектов выделился изящный и простой: школа выживания для пенсионерок[5].

Факт есть факт: пока что редкие самодеятельные гражданские активисты — а такие на семинаре тоже были — резко проигрывают в квалификации на фоне служивого племени. Так, никто из них не мог бы, как депутат районной Думы и шеф общественной приемной, представить хорошо аргументированный проект изменения порядка реализации реформы платежей населения за жилищно-коммунальные услуги. (Дело в том, что общая, усредненная правительственная схема предполагает проводить резкую грань между имущими и неимущими, вследствие чего самая эффективная треть горожан в городах, вроде Омутнинска, окажется ущемлена экономически и психологически оскорблена. Эта треть будет наказана за эффективность и квалифицированность, и удар по её семейному бюджету окажется и резок и несправедлив. В результате проведенной работы группа представила формулу расчета плавного повышения платежей по мере увеличения дохода на члена семьи).

В посёлке Восточном, где проходил семинар, мы могли детально разобраться в трудностях, с которыми сталкивается не только малый и средний, но и индустриальный бизнес, не имея дифференцированной по месту инфраструктурной поддержки региональных властей. Поселок возник как слобода при заводе химического оружия, которому предстояло стать крупнейшим в СССР. Естественно, вся схема отопления и водоснабжения слободы была замкнута на завод. В 1991 г. оборудование было демонтировано и вывезено, а затем в части цехов удалось развернуть сначала производство разовых шприцев и лекарств, а затем и эффективное биотехнологическое производство лекарственных препаратов, биодобавок к кормам и т.п. Завод успешно развивался, сохраняя крупный Дворец культуры (работающий чрезвычайно эффективно и на посёлок, и на город), пока рост цен на топливо не поставил его на грань банкротства: губернская власть, не благоволившая новому владельцу, не перечисляла ни копейки для компенсации затрат на отопление и водоснабжение поселка[6].

На семинарах можно было в полноте понять отсутствие системности, проектной ориентированности региональных программ промышленной (да и сельскохозяйственной) политики. Выяснилось, что уровень квалификации в районных и городских администрациях не уступает, а нередко превышает уровень губернских специалистов. Не удивительно, что всякий следующий раз добиться возможности провести совместную работу в губернских или республиканских коридорах власти становилось отнюдь не легче.

И по материалам экспедиций, и по материалу первых же семинаров в районных центрах можно зафиксировать: поколенческая революция в локальном управлении малыми городами и районами свершилась. Управленцев советской закваски можно ещё найти лишь в губернских институциях, да и там их немного. При этом модель управления осталась в стране почти без изменений, и потому ресурсы служивого люда задействованы менее чем на четверть. Осталось выявить, оценить, сформировать человеческие «механизмы» проектного управления, без которого вообще нет будущего.

Только теперь можно было счесть себя относительно готовым для проведения новой серии семинаров, непременно захватывающих проблематику районного центра вместе с районом — в той мере, в какой последнее достижимо, т.е. через выбор нескольких сельсоветов.

Оренбургский административный район имеет весьма сложную структуру. Наряду с муниципальным образованием районного типа, пятую часть его площади занимает сама областная столица, не менее десятой части занимают дачи и садовые участки горожан. Кроме того, из тела муниципального района изъяты четыре самостоятельные муниципальные образования, в том числе огромный Донгузский военный полигон.

Всего в районе проживают неполных 59 тыс. человек, из которых русские составляют абсолютное большинство (42 тыс. человек). Вторую по численности группу составляют казахи (7,3 тыс.), третью — украинцы (2,7 тыс.), несколько менее татар (2,4 тыс.), мордва и немцы — примерно по 1 тыс. человек, менее 700 башкир, всех прочих — от нескольких сотен до нескольких десятков.

Обширные запасы газоконденсатного месторождения дают некоторые доходы в казну района, а солидные месторождения минеральных строительных материалов создают серьёзную основу для развития производства. Отчисления от функционирующего на территории района аэропорта[7] также создаёт существенную прибавку к доходной части бюджета района. В районе сохранились 3 колхоза, работают 23 «экс-колхоза», преобразованных в АО, 6 учебно-опытных хозяйств и 426 фермерских хозяйств[8]. По официальным данным, средняя урожайность составила в 2000 г. 13,7 центнеров с гектара: 20 центнеров в наиболее удачливых и всего 6,4 центнера в наименее удачливом хозяйстве. Приходится подчеркивать официальность данных об урожайности, поскольку обсуждение с местными экспертами убеждает в том, что все хозяйства занижают сведения об урожайности не только для того, чтобы иметь на руках «живые» деньги, но и потому, что все они в долгу как в шелку, и средства, поступающие на счёт , немедленно переводятся кредиторам.

Впрочем, такая статистическая картина глубоко иллюзорна, поскольку на 59 тыс. жителей района, включая грудных младенцев, приходится 22462 личных хозяйства. Сколько коров из 30 с лишним тысяч голов приходится на долю личных хозяйств, установить не удалось, но очевидно, что не менее двух третей. В обыденной логике к личным хозяйствам следовало бы причислить ещё не менее 50 тысяч дач.

На малых предприятиях района в 2001 г. работало около 4 тысяч человек, т.е. почти 10% трудоспособного населения, что немало. По единодушному мнению экспертов из администрации, эта доля могла бы возрасти, по меньшей мере, на треть при наличии льготного кредитования, которого пока нет.

Районная администрация в числе достоинств отмечала, что ни одно из предприятий сельскохозяйственного производства не исчезло, но при этом её представители несколько лукавили, так как, по меньшей мере, два из них уцелели только по той причине, что частный мясокомбинат «Сокол» согласился фактически взять их в управление. Если учитывать только официальные данные, то получилось бы, что на почти что 500 фермерских хозяйств приходилось бы всего 500 занятых, но так как это невероятно, особенно при учете 224 хозяйств размером свыше 20 гектаров, то реальная численность сельскохозяйственных работников покрыта мраком. По результатам продолжительных бесед с экспертами можно заключить, что львиную долю занятых в фермерских хозяйствах составляют сезонники и (во всяком случае, в огородных хозяйствах) сезонники-мигранты из южных республик.

Детальное рассмотрение ситуации в районе позволяет увидеть масштабность социальной сферы. Хотя и недостаточно финансируемая, что отчасти компенсируется работой на приусадебных участках, эта сфера охватывает весьма значительную долю занятых. Учитывая 1000 учителей и свыше 1000 сотрудников районной больницы и 6 участковых, это почти 3000 человек, или примерно 7,5% от трудоспособного населения.

Естественно, что район полностью повторяет область в том, что население наиболее удаленных от центра сельсоветов убывает, тогда как в большинстве поселений, расположенных неподалеку от Оренбурга, наблюдается его механический прирост.

Все эти сведения было легко собрать в рамках подготовительной работы, однако, как вообще всякие усредненные статистические данные, они полностью маскируют нередко драматические перепады уровня и качества жизни в поселениях, расположенных по соседству. Разобраться с детализацией такого рода можно было только в процессе аналитической и проектной работы на семинаре. Эта работа была тем более интересна, что в ней принял активнейшее участие блестящий специалист, занимавший в то время должность заместителя главы района[9] по экономике. С 2001 г. Оренбургский район оказался в той же драматической ситуации, что и остальные муниципальные образования, у которых Налоговый кодекс отобрал основную часть поступлений за пользование недрами (с 30% они урезаны до 1%). Но здесь, в отличие от иных мест, вместо уныния, ощущалось активное желание изыскать новые возможности выправить экономическое положение в поселениях района.

Такой уровень готовности к работе в конструктивном залоге предопределил характер проектных разработок, на этот раз нацеленных на проблемы конкретных сельских и поселковых советов.

Поселок Первомайский с населением около 10 тыс. человек, расположенный на удалении 40 км от Оренбурга, — типичная военная слободка, в новейшее время оказавшееся в отчаянном положении. Здоровые, сильные, достаточно хорошо образованные люди перебиваются в основном случайными заработками, что дополнительно усиливает депрессивную обстановку, тем более что ни у кого из этих первомайцев не обнаружилось предпринимательских талантов, да и мнение окружающих, привыкших к существованию на казённом довольствии, отнюдь не способствует такого рода активности. Некий парадокс заключается в том, что отделенный о Первомайского несколькими километрами посёлок Экспериментальный, основой жизни которого является опытное производственное хозяйство, испытывает острую нехватку квалифицированной рабочей силы. Более того, бывшие военнослужащие поселка Первомайский имели к тому времени на руках жилищные сертификаты, которые — при грамотном проектировании и строительстве — можно эффективно реализовать на территории ближнего села. Главная беда, как выяснилось на семинаре, заключалась в том, что не было площадки, на которой можно было бы рассмотреть совокупность проблем Первомайского в контексте хотя бы только ближних сельсоветов. Типовая схема устройства районных администраций не включает в себя подразделений, ответственных за развитие на территории, типовая конструкция поселкового совета не предусматривает рассмотрения иных вопросов, чем повседневные частности. В то же время проблемы развития, требующие тщательного анализа, слишком сложны, чтобы с ними могли конструктивно работать депутаты советов, при всех своих достоинствах не ощущающие себя достаточно подготовленными.

Интеллектуальная среда семинара создала условия, в которых якобы узкие профессионалы оказались в состоянии вместе выработать весьма элегантную схему такой организации нового взаимодействия сообществ соседних поселений, которая позволяет совместить достоинства каждого, компенсируя при этом их недостатки. Схема по необходимости сложна, так как установление правовых отношений между сельсоветами, создание оперативной системы профессиональной переподготовки, вовлечение федеральной службы занятости и ипотечных гарантий по жилищным сертификатам и т.п. нуждаются в участии не только районной, но и губернской администраций. Детали этой сложной схемы здесь несущественны, существенно то, что она выработана и доведена до рабочей стадии местными специалистами, которым так часто заочно отказывают в возможности действовать самостоятельно.

Любопытно, что параллельно с этой разработкой, группа социальных проблем выдвинула свой проект для поселка Экспериментальный, отталкиваясь от осознания одной из бед сегодняшнего времени: прежняя система профессиональной подготовки оказалась в руинах. Речь идёт об интеграции возможностей, которыми располагает поселковое сообщество, но до сих пор оказывалось не в состоянии воспользоваться, в силу традиционной обособленности учреждений. В самом деле, в посёлке Первомайский есть средняя школа с компьютерным классом и недурным парком техники, унаследованным от прежней эпохи. В посёлке Экспериментальный тоже есть средняя школа с компьютерным классом, собственным земельным участком и автопарком, а, в соседней Светлогорке — тоже средняя школа, где, помимо сельскохозяйственной техники, есть и теплица, и своя хлебопекарня. В центре Первомайского есть Дом культуры с неплохой библиотекой. Все это функционирует по отдельности, с чем давно смирились, считая такую растрату средств делом естественным. Взаимодействие администраций сельсоветов с директорами школ и с предпринимателями в условиях семинара позволило всем участникам сначала усомниться в естественности сложившейся картины, а затем выработать работоспособную схему единого образовательно-культурного комплекса. Им стало ясно, что осуществить такой проект в привычном контуре управления невозможно, и потому была разработана схема организации специального фонда, попечительский совет которого может, как тут же стало ясно, исполнять ещё и функцию совета по развитию связки четырёх поселений.

К трем сообществам оказалось возможным прибавить четвёртое (поселок Степной), одновременно втянув в круг учредителей казахское и татарское культурные общества. По сути, мы впервые на этом семинаре столкнулись с серьёзнейшей задачей отстройки низового территориального объединения, оказавшегося отброшенным и забытым, когда в советское время двухъярусная схема «волость — уезд» была отменена и замещена однополюсной схемой административного района. Самое существенное при этом то, что речь шла именно о выращивании территориального объединения «снизу», без разрушения сложившейся административной конструкции, в дополнение к ней.

Проблемы такого рода в принципе неразрешимы в пространстве страны, не могут быть решены в пространстве губернии, — речь ведь идёт о десятках жизней, а не о тысячах, и даже административное пространство района чрезмерно обширно для этой цели. В то же время социальное и управленческое пространство одного сельского поселка оказывается чрезмерно узким и бедным для решения задачи, и только в агрегированной системе из нескольких территориально связанных поселений такая задача относится к классу решаемых.

Представленность на семинаре ряда сельских поселков дала возможность разыграть аналогичную модель территориального объединения разрозненных сил в опоре на уже установившуюся связку специалистов информатизации из Оренбургского университета и Детского дома в Чебеньках. Оказалось, что при весьма скромных затратах можно дотянуть возможности компьютерных классов в школах и в детском доме до того, чтобы обеспечить очно-заочную форму получения высшего образования на месте. Чрезвычайно существенно, что участники семинара, работая в группах, самостоятельно выходили на необходимость формирования фондов и их попечительских советов как общественно-государственных конструкций, которые в наших условиях являются единственной формой постадийного движения к реальному гражданскому обществу.

Перечисление только этих проектных проработок (были и другие, хотя и менее зрелые) позволяет понять, почему на этом семинаре достаточно органичным образом проступили вопросы совершенствования самой системы управления в районе, после чего был разработан проект создания Центра обработки данных — реальной информации, максимально приближенной к конкретному человеку. Проект включал в себя и выполнение функций «информационного нотариуса» для населения сельсоветов, функций одновременно информационного датчика и проводника государственной информации. Естественно также, что осмысление неадекватности структуры районного уровня управления масштабу и глубине проблем, стоящих перед районом, заставило участников семинара выйти к критическому анализу 21 областного закона. Разработка законов не учитывала (да в реальных условиях и не могла учитывать) действительные проблемы 35 районов Оренбуржья, а также не слишком считалась с федеральным законодательством.

***

Рузаевка — любопытное место. Городок возник во времена Ивана Грозного и 200 лет оставался в сонной безвестности, пока пришедшееся на него перекрестье железных дорог не превратило его в транспортный узел общероссийского значения. Обособленное железнодорожное «царство» просуществовало почти без изменений до настоящего времени, и его воздействие на человеческую среду было и остается многогранным: занятость на дороге остается, как правило, «династической», передаваясь от родителей к детям. Формирование первого совета депутатов в Иваново-Вознесенске в 1905 г. вошло во все учебники новой истории, однако, в Рузаевке пошли ещё дальше, и здесь пару месяцев продержалась Рузаевская республика, в которой, в подражание Парижской коммуне, даже пытались печатать собственные деньги. Естественно, что после октябрьского переворота 1917 г. Рузаевка стала одним из оплотов ВИКЖЕЛя[10], сломленного затем немалыми усилиями ЧК, так что молчание советских учебников о здешней кратковременной республике вполне объяснимо.

Не удивительно, что во главе объединенной администрации города и района здесь обнаружился человек, мыслящий по-городскому и по-инженерному системно, в недавнем прошлом главный инженер Межрегионгаза. Такие качества руководства немедленно проявляются как в полноте и качестве круга вовлекаемых в общую работу персонажей, так и в полноте аккумулированной информации, что на этот раз дало отличную возможность совместить непосредственные впечатления от поездки по району и первичных встреч с анализом достаточно подробных данных.

Встреча с деловыми людьми города и района была чрезвычайно поучительной, так как на ней проявилось несколько незаурядных личностей и отчётливо проступили два обстоятельства. Одно привычное — острый контраст между руководителями по существу советских заводов и учреждений, вроде наскоро переименованной заготовительной базы, и теми, кто строил своё дело на чистом месте. Другое ранее не было столь заметно — сложение своего рода бизнес-клуба, работающего в тесном контакте с администрацией, постоянно помогающего в решении практических задач, на которые нет или не хватает бюджетных средств. Столь же очевидно было и то, что администрация не предпринимает сколько-нибудь важных решений, не обсудив его предварительно с деловыми людьми. По сути, это ключевое условие для начала процесса формирования внепартийного делового лобби, без чего при системе выборов руководства преемственность политики в принципе недостижима.

Наконец, встреча с т.н. общественностью была здесь также небезынтересной. Во-первых, на просьбу предъявить собственное видение проблем был получен адекватный ответ. В числе ключевых были названы проблема ускоренного старения учительского корпуса, что накладывается на сокращение числа детей в классах, вслед за этим — сокращение нагрузки и (при ничтожности жалованья) отказ от пополнения школ новыми учителями; отсутствие поддержки республики при реализации идеи создания кадетского корпуса в пустующих зданиях казарм; сопротивление жителей сельсоветов при попытке организовать туберкулезную больницу в условиях, когда сельскую больницу следует закрыть в виду недостаточного числа пациентов и т.п. Во-вторых, впервые (и единственный раз в моем опыте) здесь обнаружилась активная молодёжная организация, жаждущая настоящего дела. В-третьих, только здесь в полноте проявилось то специфическое обстоятельство, что преподаватели филиалов институтов и техникумов в абсолютном большинстве занимают исходно негативистскую позицию. Претендуя на роль локальных властителей дум, эти люди категорически не желали отказаться от язвительно-критического отношения ко всему и вся, так что через три недели, когда начался семинар, блистательное отсутствие на нем вузовских педагогов никого не удивило[11].

Из двух десятков сельских администраций мы успели объехать только три, но и это позволило увидеть разительную неоднородность территории района по социальным признакам. Мордовское село Сузгарье только что за счёт республиканскогобюджета обзавелось новехонькой школой, явно сделанной по образцу татарстанских. Тяжко пьющий контингент представляет здесь явное меньшинство, среди жилых домов много новых и капитально перестроенных. Хозяйственный подход местной администрации здесь превосходно проявлен в том, что её новые помещения объединены с почтой и кооперативным магазином в одно, вполне аккуратное строение рядом с церковью, за счёт чего образовалась симпатичная маленькая площадь.

Напротив, посёлок Левженского совхоза со всей яркостью проявил драму «агрогородов» советского пошиба в новых условиях: шесть пятиэтажных панельных домов и преувеличенного размера ДК на поляне у дороги; проехать по давно не чиненому асфальту было непросто. Понятно, что чрезвычайно невыгодно отапливать и содержать всё это хозяйство в ситуации резкого падения рентабельности плодово-овощного производства, но понятно также и то, что закрыть посёлок, в котором обитают почти 1300 человек, невозможно, хотя с узко экономической точки зрения целесообразно. Сокращение численности занятых в производстве, которое пытается привести в чувство новый руководитель (выходец из саранской профессуры), скрепя сердце удерживающий лишнюю сотню пар рабочих рук, и избыток рабочих рук в самом районном центре, вызвали к жизни уродливую вторичную «натурализацию» хозяйства. Между жилыми домами и дорогой выстроился «шанхай» из гаражей, сараев и теплиц, сооруженных из случайных материалов.

Мордовские село Болдово (около 700 жителей) и село Новая Муравьевка (282 жителя) объединены в общую администрацию со Старой Муравьевкой, где на момент обследования оставалось ровно два человека. Именно эту территорию мы избрали для работы на семинаре: в Сузгарье ситуация слишком хороша, чтобы нам имело смысл с ним взаимодействовать, а в Левженском — слишком скверна, чтобы пытаться качественно изменить её собственными силами[12].

Приглядимся к району внимательнее. В обычных терминах его следует определить как высоко урбанизированный: в Рузаевке проживает несколько более 50 тыс. человек, тогда как во всех сельских поселениях насчитывается чуть более 19 тысяч. Процесс концентрации населения охватывает не только Рузаевку, но и ряд поселков, оказавшихся в более выигрышных обстоятельствах, тогда как другие ускоренно теряют население, так что количество населённых мест должно существенно сократиться в ближайшие годы.

Населенные пункты Рузаевского района по численности жителей

Населенные пункты Рузаевского района по преобладающей этичности.

Демографическая картина в целом типична для России. Естественный прирост имеет отрицательное значение и в городе (— 6,4) и на селе (— 11,9).

Структура занятости в Рузаевке отразила общий тренд, имея лишь одну характерную особенность — необычно высокое число занятых в торговле, и в работе общественных организаций на постоянной, платной основе: 102 человека.

В городе официально зарегистрировано 942 безработных, среди которых 279 в сельской местности, 568 женщин, 290 молодых людей в возрасте до 30 лет, 111 человек с высшим образованием. Особенную проблему для администрации района представляет тот факт, что почти половину безработных составляют родители с малолетними детьми (из них 243 одиноких женщины). Аккуратность собранных в районе статистических данных позволяет увидеть масштаб проблем администрации и общественных организаций, которым приходится отвечать перед людьми за множество обязательств, в своё время принятых на себя государством:

Рузаевка — второй промышленный центр Мордовии после Саранска, в основном сохранивший потенциал, так что в 1995 г. производство в городе и районе потеряло лишь 30% от уровня 1990 г. и к 2001 г. выросло (так, ОАО «Рузхиммаш» нарастило объем работ по отношению к 2000 г. на 27%). Хуже обстояло дело с легкой промышленностью: здешняя трикотажная фабрика почти рухнула и только в 2000 г. начала восстанавливаться, вновь набирая работниц, ранее отправленных в неоплачиваемые отпуска. В отличие от многих районных центров округа, в Рузаевке продолжается строительство многоквартирных домов, хотя и в ограниченном объеме, тогда как индивидуальное жилищное строительство медленно набирает обороты — с 3,9 тыс. кв.м. в 2000 г. до 4,8 тыс. кв.м. в 2001 г. (порядка 30 домов). Продолжается строительство и капитальный ремонт дорог (11,7 тыс. кв.м. и 27,5 тыс. кв.м. соответственно). Мостятся (3,2 тыс. кв. м) и ремонтируются (18,9 тыс. кв.м.) тротуары в городе. В отличие от большинства районных центров, в Рузаевке не одно, а два муниципальных предприятия в системе ЖКХ: муниципальное предприятие «Электротеплосеть» и муниципальное предприятие «Управление домами» (244 дома с центральным отоплением).

Рузаевское муниципальное образование в 2001 г. заканчивает финансовый год с минимальным дефицитом, что в существующих сегодня условиях выгоднее, чем профицит, так как даёт право на субсидии из республиканского бюджета[13].

Для завершения очерка укажем, что в Рузаевке выходят, наряду с «Рузаевской газетой» (учредителем являются министерство печати Мордовии и редакция, тираж 5000), «Общая газета», учрежденная группой частных предприятий (тираж 1200) и газета «Окно», учрежденная единолично частным предприятием «Рутек» (тираж 1200 — 2000). Собственного телевидения нет, но радиовещание, являющееся инструментом районной администрации и охватывающее все домохозяйства города и района, играет весьма значительную информационную роль.

Из всех наработанных на семинаре проектов резонно выделить три.

Один проект развивал идею мобильных групп социальной помощи, зародившуюся в Кувандыке[14]. Идея была подхвачена лидерами молодёжной организации «Элита» и поддержана энергичной дамой, представлявшей в районе государственную службу социального страхования. К функциям мобильных групп, разработанным в Кувандыке, здесь молодые люди добавили участие в уборке урожая, организацию сбора лекарственных трав и охрану административного порядка — в том его измерении, что относится к отслеживанию реального исполнения административных предписаний в адрес предприятий и учреждений. Существенным стало также то, что авторы проекта сделали ставку на адресную работу в школах, в опоре на те группы учащихся, с которыми они уже были в контакте по своей прежней, шефской деятельности.

Второй проект ранее не имел аналога и потому был наиболее ценен, тем более что его равноправными соавторами стали глава Болдовской сельской администрации, и главный врач Болдовской участковой больницы (директор Болдовской школы не мог участвовать в семинаре, но проект с ним согласовывался на каждом шаге). Проект интересен тем, что здесь полностью удалось реализовать схему преобразования нескольких недостатков в общее достоинство ситуации. В Болдовской администрации реально два села (в третьем осталось два человека), в которых проживают 730 детей. Неудивительно, что в школе, некогда оптимистически рассчитанной на 400 учащихся, их всего 120 (в 2000 г. выпускников было 12, а в первый класс приняли всего 8), и директор ломал голову над неразрешимой задачей, как бы сделать так, чтобы отапливать только один первый этаж. В сельской больнице, где царит чистота, и достаточно лишь косметического ремонта, занято в общей сложности 33 человека. Если учесть, что в работающей агрофирме «Исток» всего 80 работающих, и ещё 137 человек заняты в других хозяйствах, включая три фермерских, то эти 33 — весомая величина.

Проект свелся к формированию круглогодичного профилактория для школьников трети района, без отрыва от учебного процесса. Проект был столь аккуратно просчитан, что в последний день семинара он, так же, как и третий проект, был публично одобрен главой администрации района к реализации.

Третий проект особенно ценен тем, что был полностью порожден на месте. Его автор, совладелец и директор ООО «Спрос», сумел привлечь внимание к своей идее, а все прочие члены экономической группы смогли увидеть в этом замысле объемлющий общественный интерес. Официальное название этого проекта, представленного группой: «Проект эффективного использования незагруженных зданий и помещений, находящихся в собственности муниципальных образований, субъектов федерации и государства». На этот раз мне хочется процитировать авторский текст без изменений, кроме расстановки знаков пунктуации:

«Цель и задача администрации — избавиться от ненужных зданий и помещений, которые практически ни подо что не используются или же используются неэффективно и, кроме убытков, ничего не приносят, но всё же хочется, чтобы они работали во благо города, в то же время стоит задача, как и откуда выделить средства на поддержку малого и среднего бизнеса; как правило, деньги с бюджета выделять на эти цели жалко, да и нет их, и так еле-еле хватает. Тогда администрация объявляет конкурс на продажу муниципальной собственности, с последующей передачей вырученных денег от продажи собственности в виде льготного кредита под интересный бизнес-план использования проданного имущества тому же предпринимателю. В итоге администрация избавляется от тянущего его вниз имущества и эффективно его использует в виде получения налогов в бюджет, платы за аренду земли, и в то же время поддерживает развитие малого и среднего бизнеса».

Далее следовал конкретный бизнес-план создания комплекса, включающего центр обучения работе с компьютером и в Интернете, Интернет-клуб (только самоокупаемость), игровой зал-кафе, участок разработки программного обеспечения по заказам, офис продажи оргтехники и дополнительных услуг и участок по обслуживанию компьютерной техники — всего свыше 20 рабочих мест для вчерашних выпускников школ.

Новоульяновск с его семнадцатью тысячами жителей — единственный город района, но не районный центр, тогда как функции районного центра отданы поселку, удаленному от городка на сорок километров. Из этого следуют важные вещи: «мэр» Новоульяновска в статусе заместителя главы районной администрации имеет только одного заместителя по всем жилищно-коммунальным проблемам, главного специалиста по социальным проблемам и вопросам молодёжи и секретаря, тогда как в распоряжении главы районной администрации 7 руководителей отделов. Глава района категорически не желал иметь с нашим семинаром ничего общего, на семинаре не появлялся и на обращения не отзывался. В результате откровенного саботажа районного начальства мы так и не получили сколько-нибудь достоверной информации о районе, и её приходилось выуживать по крупице у местных экспертов. Особую пикантность ситуации придавало то, что избранным главой Новоульяновска оказался бывший заместитель мэра продвинутого Димитровграда, открыто нацеленный на завоевание для города статуса самостоятельного муниципального образования. Огромная трудность для мэра состояла в том, что за полгода на новом месте и практически без аппарата он не успел ещё обрести реальную опору в местном сообществе. Это парадоксальным образом означало, что, независимо от числа и качества проектов, сам семинар имел для него принципиальное значение: он увидел в этом шанс установить неформальные рабочие отношения с местной элитой.

В городе обнаружился только один реальный предприниматель, построивший собственное дело — содержатель кафе (арендаторы магазинов и киосков не в счет). Так что вместо обычных трёх, пришлось ограничиться двумя встречами: первая — с администрацией города и двух сельсоветов, вместе с директорским корпусом предприятий, принадлежащих нерезидентам; вторая — с наличной общественностью.

На первой встрече выяснилось, что в бюджете города, утвержденном областью, нет вообще строки расходов на отопление, что в городском управлении находится лишь 10% жилья, а все остальное по-прежнему остается на балансе промышленных предприятий, из которых цементный (1600 занятых) и шиферный заводы пребывают в приличном состоянии. Хуже дела у завода железобетонных изделий, для которого удешевление расходов на отопление жилья стало вопросом жизни и смерти. Мы узнали, что на 17000 жителей приходится уже 8000 пенсионеров, и доля последних продолжает расти. Что в городке 1700 студентов филиала Ульяновского государственного университета (поездки в областной центр дороговаты). Что великим напряжением сил удалось починить дно и стены открытого бассейна и закачивать в него воду (меняя её только один раз в неделю).

Вторая встреча добавила понимание драмы городка, которому остро не хватает врачей, поскольку нет муниципального жилья, а свои, окончив учебу в Ульяновске, в нем и остаются. Молодежи негде работать, так как профкомы заводов защищают позиции кадровых работников. Дом культуры пустует уже 15 лет, а кинотеатр весьма неудачно был сдан в аренду предыдущей администрацией, и тоже практически пустует. Молодежных организаций нет, есть лишь клуб пенсионерок «Татьяна». Областное управление соцстрахования отказывается оплачивать половину путевок в городской профилакторий. В лучшей школе города не осталось ни одной пары лыж для зимних занятий физкультурой, не выписывается ни одной газеты, нет ни одного компьютера. Зарплаты учителей — от 830 до 1200 руб., директора — 1500 руб.

Выезд в посёлок Криуши, прилепившийся к высокому берегу Волги, оставил более чем грустное впечатление. Судоремонтный завод, не сумевший сохранить заказы на резко сузившемся рынке, практически простаивал, удерживая на мелких работах около 200 человек. На 2700 жителей почти 1000 пенсионеров. Старые дома потеряли в цене, и ульяновские власти, пытаясь решить свои проблемы, вывезли сюда уже 13 семей «бомжей» с малоприятными последствиями для соседей. Водопровод не реконструирован, и летом воды в квартирах выше первого этажа нет. Мой вопрос, почему же не обратились к районным властям для закупки портативных насосов в качестве временной меры, ведь реконструкция водопровода не может занять меньше трёх лет, — вызвал только раздражение. В школе нет ни приборов, ни химических реактивов, ни географических карт, ни спортивного инвентаря, а на починку кровли собирали по 20 руб. с учащегося. В детском саду в аварийном состоянии кровля, и на 67 детей нет ни одной игрушки — и опять раздражение в ответ на вопрос, обращались ли в одну из благотворительных организаций губернии. Как и везде в стране, у сельсовета нет ни копейки денег...

Дальнейшее несложно вообразить. Ни малейших следов самоорганизации для преодоления общей беды — того, что лучше всего определить как конструктивное отчаяние, когда, зная, что помощи ждать неоткуда, люди организуются для общего дела. Ситуация «черной дыры» здесь проступила со всей определённостью. Это означает, что изменить застарелую атмосферу уныния и озлобленности одними только денежными вливаниями невозможно. Этим людям необходима в первую очередь психологическая помощь, сопряженная с вливанием свежей предпринимательской энергии, но, к сожалению, такого рода службы чрезвычайных ситуаций в стране нет[15].

Визит в сельсовет Больших Ключищ дал совершенно иную картину. Проблем и здесь предостаточно: из 12 км водовода проложено только 5, школа переполнена (610 учеников в здании, рассчитанном на 360), но всё же 100 учеников находятся в летнем спортивном лагере. Закрыты детские сады, но учрежден колледж от Ульяновского политехнического института, и 60% его выпускников поступают в вузы. Здесь 1000 детей из общего числа 5400 жителей, что порождает множество проблем, на решение которых недостает средств. Был стационар на 20 коек, но закрыт. Поскольку стариков не берут в районную больницу, организовали для них дневной стационар. Нет второй машины для скорой помощи, и в районе никак не могут изыскать 25 тысяч рублей на новый котел и 10 тысяч рублей на новый насос... Казалось бы, ситуация весьма близка к криушинской, но при внимательном рассмотрении обнаруживается качественное отличие. Ключищенское сельское производство уже вошло в стадию выздоровления, люди начали получать кое-какие деньги в дополнение к продуктам труда на приусадебных участках. В ходе долгой беседы не ощущалось ни озлобленности, ни настроенности на одно лишь ожидание помощи извне, и мой вопрос о возможности использования источников, давших селу название, для его нужд и в коммерческих целях, вызвал оживленное обсуждение.

Я возлагал немалые надежды на участие людей из обоих сельсоветов в проектном семинаре, но им было не суждено сбыться: под неофициальным нажимом районного начальства главы сельсоветов не рискнули появиться, — во всяком случае, это справедливо в отношении Больших Ключищ, тогда как криушинцы могли счесть наше приглашение блажью.

И, тем не менее, семинар, самый трудный в моей серии, состоялся. Труден он был по единственной причине: директорский корпус (фактически, они лишь наёмные менеджеры у московских хозяев местных предприятий) никак не мог заменить собой тех деловых людей, общение с которыми было столь конструктивным в Рузаевке. Но в этом было и одно, неожиданное достоинство. Как выяснилось, директора школ, педагоги, главные врачи больниц и профилакториев проявили и желание, и способность активно разыграть роль предпринимателей, постепенно входя во вкус коллективной проектной работы и быстро набирая запас методических приемов[16].

Заместитель главы района, формально пребывая в отпуске, принял участие в семинаре, наряду с «оком» губернатора (генерал Шаманов унаследовал от «красного» губернатора Горячева механизм надзора над деятельностью районных администраций), и оба они, возможно, против воли втянулись в общую творческую атмосферу работы.

Среди наработанных проектов три были признаны и реалистичными, и осуществимыми. Речь шла о реформировании комплекса ЖКХ, главным звеном проекта стало создание управляющей компании, автономной по отношению к администрации и находящейся в подчинении новосоздаваемой ассоциации собственников жилья и под наблюдением ассоциации квартиросъемщиков. Это промежуточная конструкция, которая должна перерасти в независимую управляющую компанию по мере того, как значительная часть квартиросъемщиков будет приватизировать жильё . Реализация проекта опирается на уже созданный единый расчётный центр. И самое существенное заключалось в том, что предприятия города выразили готовность провести за свой счёт необходимую модернизацию инженерных сетей и котельных — в надежде на освобождение от тяжелого для них груза[17].

В Новоульяновске мы получили бесценный опыт погружения во вчерашний день территорий, что лишний раз заставляет задуматься о том, насколько разное историческое время может быть зафиксировано в разных точках страны, что является дополнительным подтверждением невозможности отстройки единого основания для типологии малых городов и поселков. Только здесь стало ясно, насколько существенным обстоятельством стало уже «нормальное» присутствие предпринимателей в городском сообществе, и насколько ещё укоренен в советском прошлом менеджмент старых предприятий, не совпадая по ментальному рисунку ни с предпринимательской прослойкой, ни даже с главами администраций. Главное, в чем сказывается присутствие или отсутствие предпринимательских групп — это наличие и качество проектного воображения.

Проводить семинар в серии с общим названием «Развитие муниципального образования» в Татарстане, где словосочетание «муниципальное образование» находится под запретом, где главы районных администраций назначаются президентом, было, конечно делом достаточно рискованным. Мы заранее выбрали обширный Лаишевский район, центром которого является посёлок на 9000 жителей, одним концом примыкающий к пригороду Казани, а другим упирающийся в берег водохранилища.

Переговоры велись с одним руководителем районной администрации, а теперь следовало заново отстраивать отношения с новым, едва вступившим в должность. Его предшественник получил травмы в автокатастрофе, несовместимые с активной деятельностью. Новый руководитель, переведенный в Лаишево из Елабуги, где возглавлял аппарат администрации, знал о районе слишком мало, но, на наше счастье, в должности первого заместителя осталась дама, знающая не только все здешние места, но, кажется, и каждого жителя района лично.

Лаишево, основанное как укрепленный городок в 1577 г., оказалось достаточно модернизированным поселком, в котором есть площадь Державина[18], не только вполне современное здание районной администрации, но и симпатичный Музей Лаишевской земли, добротное здание больницы и отлично оснащённый сельскохозяйственный техникум на 1000 учащихся. Приятной неожиданностью оказалось то, что площадь перед зданием администрации замкнута теперь зданием небольшой частной гостиницей с рестораном, построенным на месте старой свалки. Поездка по сельсоветам района позволила увидеть, что, наряду с бывшими колхозами, достаточно успешно работают фермерские хозяйства, количество которых ничтожно мало (всего 39) по сравнению с Оренбургским районом, но больше, чем я предполагал. Такой же неожиданностью было знакомство с директором утиной фермы в возрасте 28 лет: новые ценовые условия на рынке заставляют активно обновлять руководство сельскохозяйственных предприятий. За два года новый директор, начав почти с нуля, сумел восстановить поголовье птицы, вести активную рекламу через Интернет, завязать широкие связи с соседними регионами и обеспечить стабильный заработок уже 80 работникам.

На 1 января 2002 г. в районе числилось чуть более 37000 человек, из которых почти 22000 русских и 14000 татар, тогда как на все прочие этнические группы приходилась 1000 человек. Вопреки ожиданиям, и в Лаишевском районе последние годы наблюдается резкое превышение смертности над рождаемостью (в 2000 г. 322 против 164, в 2001 г. 335 против 163). В 2001 г. был всплеск мобильности: прибыло 946 человек, а выбыло 768, но уже в 2002 г., в связи с сокращением притока из Казахстана, прибывших было только 327, а уехавших 313[19].

В районе 35 школ, включая 26 средних, детский дом и отличный интернат для слепых и слабовидящих детей. При всем том, что в Татарстане школьному строительству уделяется большое значение, это проявляется в обустройстве одной-двух показательных гимназий, тогда как шесть школ района практически близки к состоянию руин, одна полностью в руинах, и дети занимаются в здании клуба, ещё шесть школ остро нуждаются в капитальном ремонте. Столь же печальна картина с оснащением школ учебным и спортивным инвентарем.

Администрация подготовила список проблем, выработанный по привычной схеме. На последнем 16-м месте в списке оказался рост недоимки по платежам в бюджеты всех уровней — на 139% в 2002 т.

Рост задолженности отражает специфику экономической политики Татарстана, в котором героические попытки удержать систему линейного управления без изменений и избежать безработицы на селе приводят к усугублению проблем, загнанных глубоко внутрь. Драма заключается в том, что для достижения полной экономической эффективности сельского хозяйства в республике необходимо высвободить до одного миллиона работников, что невозможно по социальным соображениям. Республика пытается удержать достаточно высокие социальные нормативы по всем формам деятельности, но сделать это не в состоянии, так что, скажем, по новым поступлениям в библиотеки нормы выполнены лишь на 37% для центральной библиотеки района и на 12% для детской.

Несомненной удачей стало то, что, вопреки ожиданиям, местом нашей работы было определено не Лаишево, а посёлок Габишево — по-видимому, подальше от жителей районного центра, но так же подальше и от районной администрации.

Габишево — один из последних всплесков т.н. комплексной застройки эпохи позднего социализма, весьма симпатичный посёлок, в котором район скромных коттеджей имеет явственно европейский оттенок, тогда как универсальный спортивно-развлекательный комплекс с зимним садом в центре (очень дорогой в содержании) превосходен, хотя и чрезмерен по габаритам. Здесь очень гордятся своим поселком (школьники именуют его городом) и детским садом, откуда воспитательницы после работы идут на огороды и в «сарайку», как здесь называют хлев, чтобы обеспечить добавку к зарплате, составляющей 1900 руб. Старшеклассники жаждут получить высшее образование — в 2001 г. из 53 выпускников школы и техникума 29 поступили в вузы, из них семеро на факультет экологии химико-технологического института.

Периодически раздавались телефонные звонки из Казани, и из того или иного министерства интересовались, что мы, собственно там делаем, — и это при том условии, что проведение семинара было трижды согласовано со всеми инстанциями. Как удалось выяснить, российский флаг над зданием поселкового совета появился рядом с флагом Татарстана лишь за три дня до начала нашего семинара...

Ещё в Рузаевке мы приблизились к тому, чтобы оценить существующую систему районного управления, но не продвинулись дальше идеи формирования отдела развития в составе администрации[20]. Здесь эта тема прорабатывалась шире и с разных сторон. Во-первых, «снизу»: не только в качественном отношении, но и в пересчете на часы и литры бензина были оценены потери и жителей, и чиновников в связи с тем, что при 70 километрах до районного центра из Габишева убрали ЗАГС, что здесь нельзя подать налоговую декларацию или оформить справку бюро технической инвентаризации. Было оценено, во что обходится учреждение памятника природы на Моховом озере без обустройства компенсирующего водопоя для скотины, во что обходится природному комплексу то обстоятельство, что некому наложить штраф на птицефабрику за то, что там лишь разжижают птичий помет, вместо его переработки. Иными словами, взвесив все виды неразрешимых для поселковой администрации[21] задач, участники семинара не могли не придти к выводу о необходимости достройки районного уровня административного управления низовым, который бы грубо соответствовал дореволюционному волостному, окончательно упраздненному только к 1929 году. Мы понимали уже тогда, что это утверждение прямо противоречит идеологии реформы местного самоуправления, предложенной т.н. комиссией Д. Козака в конце 2002 г., но тем важнее было продолжать исследования в этом направлении.

С другой стороны, группа проектного анализа, лидером которой стал заведующий РОНО, детально разработала весьма перспективный план постадийной информатизации системы управления района в опоре на мощную компьютерную сеть школ (почти 300 современных компьютеров). Задачами были определены сбор, обработка и анализ информации об экономической и социальной ситуации в районе, переход на электронный документооборот, создание единой базы данных органов управления, предприятий и учреждений, обеспечение обратной связи между властями и населением. Проект предполагал формирование нового информационно-аналитического отдела в структуре администрации района и, вопреки опасениям многих, он встретил достаточное понимание у главы района[22].

Наконец, группа экономического развития, лидером которой несколько неожиданно выступил республиканский чиновник, исполняющий функции заместителя главы района по сельскому хозяйству[23], существенно продвинулась в разработке проекта организации агрохолдинга, способного защитить интересы товаропроизводителей от нажима монопольной казанской фирмы «Эдельвейс».

Как удалось выяснить к концу 2002 г., все проекты получили дальнейшее развитие уже без какого-либо нашего участия, что, собственно, и означает успешность семинара.

Из совокупности наблюдений следует, что за последние несколько лет произошла мало кем замеченная, но очевидная революция: интеллектуальный уровень низового начальства почти повсеместно пережил скачкообразный подъём . Новые начальственные люди успели повидать мир, что и не снилось их предшественникам. Они научились считать и пересчитывать варианты. Компьютер на их рабочем столе отнюдь не является декоративной деталью интерьера, и им не надо рассказывать, что такое Интернет. Главное всё же, наверное, в том, что эти новые люди напрочь лишены боязни толковых и дельных подчиненных и потому сколачивают крепкие команды, в которых каждый или почти каждый способен работать самостоятельно в пределах своей компетенции. Не столь уж удивляет при этом, что немалое число среди районных начальников вполне всерьёзвзвешивает свои шансы на предстоящих губернаторских выборах, то есть, усматривают в своей позиции не только административное, но и прямое политическое содержание.

Уже только поэтому я устранил фамилии своих героев и названия мест, оперируя условными фигурами, за каждой из которых стоит активный действительный персонаж. Не берусь судить, насколько точно я определяю их типологическую принадлежность. Для всякой типологии нужен массив наблюдений, которым я не располагаю, так что прошу отнестись ко всем определениям снисходительно.

Фигура 1. Глава администрации района. Тип «хозяин». Около пятидесяти лет.

В своей должности уже 12 лет и знает лично всех, хотя бы чем-то заметных людей. Не слишком озабочен тем, входит ли организация экономической жизни района в круг его прямых служебных обязанностей, и занят этим делом всерьёз. Главную свою цель видит в том, чтобы реализовать в отдельно взятом районе принцип устойчивого развития и знает, что такое устойчивое развитие. Не видит возможности осуществить это стремление за счёт субсидий, тем более что заискивать перед губернией не считает нужным. Сумел заманить в район частные капиталы из губернского центра, обеспечив за районной администрацией весомую долю пакета акций. В результате ранее чисто сельский район обзавелся не только современным и красивым, но действительно высокопроизводительным молокозаводом, экспортирующим сухое молоко и казеин в ряд стран Европы.

В эстетических предпочтениях причудливо сочетает положительные эмоции от визитов в Венгрию, Германию и Францию с трепетной памятью о главных усадьбах колхозов-миллионеров. Отсюда карточки электронной регистрации и сотни кустов винограда перед заводской проходной в сочетании с оформлением аппетитной заводской столовой в стиле «рюсс». Отсюда помпезное оформление памятника погибшим на войне и наивно-трогательный фонтан, и несколько неожиданные, ухоженные складки гардин в кабинете шефа — явный плод труда профессионалов из губернской столицы.

В этико-деловых предпочтениях Хозяин района тверд и последователен. За последние десять лет треть обитателей райцентра переехала в солидные дома из силикатного кирпича, большие деньги вложены в спортивные школы. Районный техникум, весомо дотируемый районом, исправно готовит работников под чёткий, ежегодно обновляемый заказ. Фактически руководя деятельностью всех экс-колхозов, две трети которых без поддержки района выжить не могут, глава не испытывает нужды в дополнительной рабочей силе и делает все, чтобы не впускать в район чужаков.

На самом деле район разумнее всего счесть своеобразным холдингом с весьма отчётливым патерналистским оттенком. Поскольку деятельный Хозяин в состоянии охватить все стороны бытия района, включая нужды больницы, школ и любительских коллективов, не может быть и речи о партнерских отношениях с кем бы то ни было. Любовно выпестованная команда имеет, разумеется, сугубо исполнительский характер.

Фигура 2. Тип «координатор».

Около пятидесяти лет. Компьютер на столе в работе. Глава администрации района и одновременно глава городской администрации в течение восьми лет. Сугубо городской тип сознания, что заметно окрашивает сельскую политику в районе, где в райцентре сосредоточены две трети населения. Окрашивает, скорее, положительно, так как это привносит в сельские «Палестины» отчётливо рыночные алгоритмы, но без торопливости, так как излишне быстрая модернизация грозит потерей сразу половины рабочих мест, чего район не выдержал бы. Главная цель — всемерное развитие предпринимательства, независимо от формы собственности, ради чего Координатор готов идти на новые, рискованные, хотя тщательно проработанные схемы.

Поддержка образовательных, медицинских и спортивных учреждений города и крепких поселений района осуществляется в первую очередь за счёт умелой тактики во властных коридорах республиканской столицы. В частности, иждивением в первую очередь региональных властей, на краю микрорайона можно обнаружить первоклассный велодром, открытый для всех желающих. Поддержка сельсоветов — на предельно допустимом минимуме и похоже, что растущим хозяйствам подставляется плечо по мере сил, тогда как слабым хозяйствам предоставлена возможность угасать неспешно и тихо. Если первые трактуются как младшие партнеры, то вторым оказываются внешние знаки внимания и периодическая предметная поддержка.

Чересполосица этнически обособленных деревень, наличие сильной городской традиции в райцентре и крепость предпринимательской группы создают достаточно высокий уровень сложности системы, так что основные усилия главы района имеют чёткий политический характер. Это достижимо только в том случае, если руководитель аппарата и все заместители способны работать в автономном режиме. Заметно, что здесь уже сложился своего рода клуб предпринимателей, и неформальное, зато обязывающее согласование с ним любых проектов превратилось в привычную процедуру. В то же время глава — достаточно изощренный политик, чтобы знать цену благожелательного отношения лидеров общественного мнения, достаточно демократичен по убеждениям, чтобы прислушиваться к их суждениям, и потому осознанно тратит существенную долю времени на систематическую социальную профилактику.

Фигура 3. Тип «балансировщик».

Глава районной администрации. Около пятидесяти лет. Третий срок в должности. Пространственная структура района чрезвычайно сложна и напоминает ломтик швейцарского сыра. К тому же значительная полоса дачных и садово-огородных участков, не принося району особых доходов, является постоянным источником головной боли. Балансировщик — настоящий политик, находящийся с губернатором в весьма непростых отношениях. Идеолог умеренного казаческого движения, соавтор неплохой истории регионального казачества, играющей роль учебного пособия в местных школах. В борьбе на выборах в губернское законодательное собрание выиграл, преодолев отчаянное сопротивление (включая густопсовый «чёрный пиар», давно уже опустившийся и на районный уровень страстей).

Фигура 4. Тип «реформатор».

Заместитель главы по экономике. Лет — под сорок. Вместе с ведущим специалистом губернской администрации по экономике образовали экзотическую пару, делая все возможное и половину невозможного, чтобы утвердить идеологию проектного, рассчитанного действия, направленного на структурное развитие. Предпринята попытка расчета обоснованного бюджета, имеющего мало общего со сметой, которую область пока что определяет сама, руководствуясь произвольными, политическими соображениями. Несмотря на чудовищное, хорошо организованное сопротивление всех, кому это невыгодно, удалась попытка провести открытые торги — для начала хотя бы на всякое недорогое добро для казённых учреждений. Личностная мотивация отчётливо превалирует во всех действиях, амбиции и потенциал явственно превзошли районный уровень, что и было доказано призовым местом на крупном межрегиональном кадровом конкурсе.

Время для таких фигур на губернском уровне, по-видимому, ещё не пришло. Тем интереснее, что глава района и прикрывает и поддерживает моего героя.

Фигура 5. Тип «реформатор». Глава районной и городской администраций.

Тридцать пять лет. Первый срок в должности. Сразу же взял крутой старт, принявшись за ключевую проблему разваленного ЖКХ, полностью заменил все верхнее, две трети среднего звена и почти весь низовой персонал. Вопреки уверениям скептиков, преуспел, существенно снизив объем хищений, и за полтора года сумел в два раза увеличить объем строительных и ремонтных работ, удерживаясь в той же смете, что и предшественник. На месте отмеченного экспедицией годом ранее «свинороя» — отшлифованные улицы с цветниками на три сотни метров. Здание, в котором располагается городская столовая, было ещё форменной руиной, когда я его видел, качественный ремонт внутри уже произведен. Трудно вообразить более резкий слом российской, а не одной лишь советской традиции, хотя при этом лучшее от советской традиции на месте: первоклассный спортивный комплекс, где при мне завершался ремонт большого бассейна, дополнен сохраненным комплексом ДОСААФ вместе с автодромом.

«Реформатора», формально примыкающего к «красной» губернской когорте, следует признать практическим демократом в отличие от многих присяжных демократов-теоретиков. Во всяком случае, именно здесь я впервые увидел реальное сотрудничество администрации и ассоциации школьных родительских комитетов по борьбе с наркотиками. Здесь же я столкнулся с реальной работой экспертного совета по ЖКХ. Неудивительно, что объем времени, который уходит здесь на общение с активным, вменяемым меньшинством жителей неординарно высок, и трудно сказать, как долго удастся удержать этот ритм под грузом повседневных забот.

Фигура 6. Тип «реформатор-политик».

Сорок лет с небольшим. Глава городской администрации в статусе зам. главы района (ранее вице-мэр среднего, весьма продвинутого города). На новой должности менее года. Спеленат по рукам и ногам тем обстоятельством, что единственный город в районе не является районным центром, и живет по скудной смете, утверждаемой районом. Средств на содержание дееспособной команды не имеет. Делает максимум для развития малого бизнеса, и это в губернии, где коммерция всё ещё на уровне сникерсов 93-го года. Отладил единый для города кассово-расчётный центр, разработал добротную программу реформирования ЖКХ, включая создание ассоциации собственников жилья. Дело в том, что «муниципалитету» всё ещё принадлежит только 10% казённого жилья, основной его массив у заводов. Те не прочь скинуть этот груз на город и готовы пойти на некоторые жертвы сейчас, чтобы освободить себе будущее, так что от Реформатора-политика требуется немалое искусство, чтобы сначала сформировать своего рода холдинг, привести теплосети и кровли в чувство и лишь после этого принять хозяйство на баланс. Он активно ведет борьбу с губернскими чиновниками за проведение местного референдума и учреждение самостоятельной муниципии в полном соответствии с федеральным законом, но не с законом области. Сумел вырваться на мой следующий проектный семинар в другой регион, но уже на круглый стол мэров округа начальством отпущен не был.

Любопытно, что глава района так и не появился на нашем семинаре, а его второй заместитель хотя и участвовал в работе достаточно активно, но во время своего очередного отпуска, т.е. не в должностном своем качестве.

Неудивительно, что мой герой, прибавивший к инженерной квалификации экономическое знание, скрежещет зубами от бесхозяйственности, царящей окрест, и, полагаю, вынашивает план атаки на следующую ступень управления.

Фигура 7. Тип «радетель».

Женщина лет пятидесяти. Заместитель главы районной администрации на территории, где слова «местное самоуправление» предпочитают не произносить даже вполголоса. На должности десять лет и знает в районе, кажется, всех. Объезжая со мной ближние и дальние сельсоветы, улучает минуту, чтобы забежать во все сельские магазины и проверить полноту номенклатуры товаров на полках. Несмотря на длительность общего административного стажа работы «по социалке», отлично знает проблемы каждого кооперативного и фермерского хозяйства. В период между отставкой предыдущего главы района и назначением нового возглавила завершившуюся победой борьбу за возвращение регистрации одного из частных предприятий, которое было «уведено» в соседний район происками налоговой инспекции. Всерьёз и эффективно включается в групповую работу на семинаре, быстро осваивает алгоритм предпроектного анализа ресурсов территории.

Вся администрация сельсовета — две милые дамы бальзаковского возраста, председатель и секретарь. Две хрупкие женщины волокут на себе бесчисленное множество повседневных проблем двух тысяч семисот обитателей чистенького поселка. Они, как никто, знают, насколько остро необходим промежуточный «волостной» горизонт территориального управления, ведь районы слишком велики, и единственная справка обходится в иных случаях в потерю целого дня и двух сотен рублей на бензин в придачу.

Они знают состояние каждого домохозяйства -вплоть до точного числа кур и уток, проживающих в клетках прямо на лужайках между компактными четырёхэтажными домами. Знают успеваемость в каждом классе, статистику рождений мальчиков и девочек по годам... Они знают о посёлке все и рады тому, что за свой труд получают хотя и мизерную, но регулярную плату.

Региональные власти были в истерике от самого лишь факта: нечто происходит без их прямого участия. Моя героиня, издерганная телефонными звонками, была на грани срыва, но удержалась, и мы благополучно завершили работу, в которой весомую роль сыграли ещё два персонажа.

Фигура 8. Тип «предприниматель».

Сорок два года. Заведующий РОНО. По должности — фигура почти фельетонная, по факту же — потенциальный проектировщик-менеджер хорошего уровня. Настойчиво выстраивает своего рода сетевой попечительский совет из числа выпускников районных школ, сделавших карьеру за последние двадцать лет. Разработал в проектной группе и сумел защитить от всех критических нападок добротную программу использования двух сотен новых компьютеров, расставленных в сельских школах, для создания полукоммерческой сетевой конструкции информационного обеспечения как деловой активности в районе, так и самой администрации.

Фигура 9. Тип «подпольщик».

Сорок лет. Де-юре заместитель районного главы по сельскому хозяйству, фактически — чиновник регионального министерства, ответственный перед ним и только перед ним. По типу мышления менеджер современного стандарта, оказавшийся способным войти в групповой проектный режим, провести холодный анализ квазиэкономического вздора региональной сельской политики и обозначить необходимые направления выправления ситуации. Первоначально дал себя увлечь химере создания туристического бизнеса на пустом месте, но после мягкой критики самостоятельно переориентировал работу группы на достижимые промежуточные цели. По всем признакам понимает, что в скором времени изменения в экономической политике неотвратимы, и готовится к рывку наверх, однако явно считается с тем, что в случае ошибки в выборе лидера нельзя исключить «эмиграцию» в соседний регион.

Фигура 10. Тип «радетель».

Пятьдесят лет. Глава районной администрации. Район полиэтничный, сложный. Район бедный: в райцентре почти нет новых домов и мало следов свежего капитального ремонта, что для округа редкость. Однако же в каждом дворе высится огромная скирда соломы, доставленной на дом централизованно, функционирует весьма тонко отстроенная система договоров на откорм бычков по домохозяйствам. Вследствие острой нехватки денег задействована развернутая схема натуральных пайков: от пары мешков муки до бесплатного гроба при неизбежных печальных обстоятельствах. Вместе с внезапно ожившей потребительской кооперацией удалось отладить систему доставки любых товаров по индивидуальным заказам.

Район бедный, но в интернате на сорок толковых подростков, собранных из окрестных сел для учебы в старших классах лицея — комнаты на два-три места, хорошее белье, скромная, но удобная мебель, душевая с автономным водонагревателем и четырёхразовое питание. Но в гимназии открыт кадетский класс, для которого закуплены мундиры. Но для новой музыкальной школы вывезена из губернского центра девушка-хормейстер, для семьи которой построен один из четырёх домов по «хитрой» ипотечной схеме. Мебель дешевая (пленка вместо шпона), но в полном комплекте, и зеркало для танцкласса сумели довезти по холмистой степи в целости и сохранности. Наконец, к зиме успели накрыть кровлей обширный спортивный центр, на две трети заглубленный в грунт для сокращения теплопотерь, при строительстве которого и остроумно использованы детали от аккуратно разобранных в степи железобетонных конструкций гиперкоровников эпохи позднего социализма.

Откуда средства? Вестимо, откуда, однако же, разглашению это не подлежит.

Фигура 11. Тип «просветитель».

Пятьдесят лет. Глава городской администрации в статусе заместителя районного главы. Не имея возможности сформировать оплачиваемую команду (вся городская администрация ютится в нескольких комнатах), Просветитель сосредоточил усилия на работе убеждения и вдохновения, фактически являясь душой всего местного образованного сословия, предоставив своему заместителю возиться с тягостной прозой жизни и надоедливыми просителями, тем более что удовлетворить их претензии решительно не из чего. Район беден, всё ещё не газифицирован. Незначительное сельское население кормится со скудных огородов, добывая наличные продажей грибов и ягод. Город не богат, и горожане пополняют семейный бюджет с огородов и за счёт рыбной ловли. В рамках губернской политики нет шансов на осуществление ремонта водопровода в обозримом будущем. При этом в городе первоклассные программы воспитания в детских садах, хорошие школы, очень неплохое медицинское училище. При этом Просветитель, наизусть знающий Европейскую хартию местного самоуправления, жаждущий построить и возглавить ассоциацию муниципий, оказался дееспособным участником проектного семинара, вполне готовым понять и принять реалистические хозяйственные программы улучшения использования наличных ресурсов и отыскания новых. Однако же Просветитель — не боец и не хочет рисковать, поднимая открытый «бунт» в виде местного референдума по вопросу вычленения города вместе с близким промышленным поселком в самостоятельное муниципальное образование, хотя имеются все шансы получить почти стопроцентную поддержку.

Отнюдь не пытаюсь выстроить чрезмерно идеализированную картину. Наряду с названными фигурами, мне попались представители ещё двух типов. Один из них давно и хорошо знаком. Это классический «иждивенец», выменивающий сиротскую позицию и с ней сопряженную политическую верность губернской власти на неоправданно высокие субвенции. Ни шатко, ни валко разгребая повседневные частности, такой глава районной администрации твердо знает, что, дисциплинированно отбывая повинность, он не рискует решительно ничем. Он исправно информирует губернское начальство о каскаде и впрямь тяжелых проблем, вроде «свалившихся» на город полусотни пятиэтажек, ранее бывших на балансе железной дороги, которая теперь принадлежит другому государству и знать ничего не желает. Но Иждивенец ни при каких условиях не рискнет самостоятельно искать выход из унижающего всех положения, когда пограничная застава размещена в жутких сараях, на задах здания районной администрации, а перед входом в районный офис простирается вечная лужа. В моей выборке такой был только один.

Другой тип в прежние времена мне не встречался. Назовем его «соглашатель». Все у него имеет две стороны. С одной — он по мере сил способствует гражданским институтам или хотя бы их зернам, вроде возрождения древних соседских «помочей» при строительстве домов для взрослеющих сыновей. Он умело выклянчивает у губернии целевую поддержку на реконструкцию хлебозавода и на новую маслобойку. Он понимает смысл проектной работы над анализом ресурсов и содержательность программ, выработанных во взаимодействии с деловыми людьми и образованным меньшинством горожан. Однако с другой стороны — он же готов в любой момент отступить и отказаться от планов и вполне подготовленных проектов, если в губернских учреждениях хотя бы поморщатся. Он не за страх, а за совесть находит возможность оказать реальную помощь пограничникам в обустройстве на новом месте и в не слишком благорасположенном к ним локальном окружении. Но он же без колебаний отступает от попытки перехватить почти бросовую экс-профсоюзную собственность, как только встречает минимальное противодействие. В моей выборке такой был тоже только один.

Пропорция неплоха, но я далек от того, чтобы распространить её на все районы хотя бы одного федерального округа. И всё же важно, полагаю, что пропорция именно такова.

Есть ещё одно наблюдение, которое кажется самоочевидным тем, кто много и плотно работал в малых городах, но вызывает недоумение у присяжных либералов: на этом, низовом уровне почти нет иных представителей гражданского общества, кроме руководящего звена администраций и ещё руководителей учебных и медицинских заведений, непосредственно связанных с администрацией. Именно эти люди, служа по административной части, в то же самое время проникнуты идеей становления местного самоуправления, хотят (во всяком случае, им явно кажется, что хотят) активизации гражданского сознания обывателей. Я сказал «почти», потому что единичные «гости из будущего» встречаются и в малых городах, и не только в кругу местного начальства и присных. Среди них есть удивительные персонажи, вроде Владимира Александровича Гречухина, знакомого мне с 1985 г. Сначала он создал в городе Мышкине народный музей — очаровательную кунсткамеру, затем сочинил Музей мыши, и таким образом организовал местный туристический «бум». Мышкин посещают во много раз больше людей, чем Углич, официально включённый в т.н. «Золотое кольцо». Он сумел организовать в малом Мышкине серию конференций и, наконец, издал серию краеведческих книг. Мы начинали вместе вот уж семнадцать лет назад, и до сих пор раз в полгода он считает обязанностью сообщать мне обо всех мышкинских новациях.

Мне ещё не попадался городок, в котором нельзя было бы отыскать подобного человека — впрочем, и искать особенно не нужно, поскольку их там каждая собака знает. Они есть, но их безмерно мало. Так мало, что они не в состоянии образовать в городском населении даже тоненькую прослойку.

В городах средней величины таких людей больше в чисто арифметическом смысле, но пока не заметно подтверждения тому, что от этого меняется пропорция. И только в части региональных столиц можно обнаружить относительно устойчивые группы горожан-граждан. Группы, но отнюдь ещё не слой. И даже не прослойку, тем более что вполне парадоксальным образом университеты к этому пока не имеют никакого отношения. В будущем году предприму попытку раскрутить один региональный университет, но выйдет ли что из этого — не знаю.

На сегодня это и есть наше гражданское общество. Другого нет, и пока что не видно, откуда оно могло бы появиться.