Круглый стол «Самоуправление: право и почётная обязанность»

Участники: Симон Кордонский (начальник Экспертного управления Президента РФ), Ирина Стародубровская (руководитель лаборатории проблем муниципального развития Института экономики переходного периода), Сергей Артоболевский (заведующий отделом экономической и социальной географии Института географии РАН), Евгений Сабуров (директор Института проблем инвестирования), Сергей Майоров (эксперт Комиссии по пространственному развитию Приволжского федерального округа).

Ведущий: Вячеслав Глазычев (эксперт Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа).

Глазычев В.Л.: Уважаемые коллеги! Редакция журнала «Отечественные записки» поручила мне вести этот круглый стол. В качестве основы для дискуссии предложены вопросы, которые я сформулировал так, как они у меня сложились:

1. Где должна проходить грань между государственным территориальным управлением и муниципальным управлением?

2. Является ли местное самоуправление обязанностью или правом?

Мы с Ириной и другими, нас было четверо, пытались обсудить это с Дмитрием Козаком. Нас вежливо и внимательно слушали — не слыша категорически. Главный наш тезис сводился к следующему: не торопитесь, не пытайтесь сделать все по одной схеме, надо увидеть и учесть богатство и разнообразие страны, которую пытаешься реформировать. К сожалению, самое яркое и сильное впечатление от разговора — нежелание, отталкивание. Есть готовая схема, и то, какая там страна, какие там типы самоуправления, управления и прочее, не имеет ни малейшего значения. Например, был момент, когда Дмитрий Козак описывал, как здорово обстоит дело с самоуправлением в Мордовии. Мы стали смеяться в голос, зная, чтo там происходит на самом деле и как. А у него есть вот такая информация, и ему её достаточно. Такова действительность.

Журнал «Отечественные записки» предоставил нам возможность попытаться разобраться, высказаться на эту тему. Как мы — как страна — относимся к тем практикам местного самоуправления, которые существуют в мире? Есть ли у нас что-то общее с ними или у нас совершенно отдельная конструкция? Что означало подписание хартии? Акт любви и симпатии или некое действие, которое тянет за собой цепочку следующих действий? И, наконец, что вообще можно попробовать сделать?

Итак, давайте начнем. Проведем несколько кругов обсуждения. Пожалуйста, Евгений Федорович.

Сабуров Е.Ф.: Я только что, разговаривая со студентами о местном самоуправлении, описал, какая реформа у нас готовится, и спросил их, что они об этом думают. Была единодушная реакция, заключавшаяся в следующем. Если теперь мэры городов будут полностью зависеть (бюджетно и пр.) от вышестоящих органов, то очень легко будет осуществлять политические цели. А нужно ведь переизбираться президенту и Государственной думе. Это высказали студенты. Я вынужден был согласиться.

На этом фоне проблема, знает ли Козак про Мордовию или не знает, решается просто: в Мордовии избрали того, кого надо, или нет? Кого надо. Значит, для него там с местным самоуправлением все в порядке. Я думаю, что смысл готовящейся реформы состоит в повышении управляемости страной вплоть до каждого подъезда.

Соответствует ли это Европейской хартии? И с какой целью была подписана Европейская хартия? Говорить об этом бессмысленно, поскольку хартию подписывали другие люди в другое время. Тогда была надежда на создание гражданского общества в стране, что невозможно без местного самоуправления. Теперь — совершенно другая направленность. И я бы не сказал, что это — направленность какой-то злонамеренной власти. Дело в том, что общество сейчас не претендует на то, чтобы быть властью. В последнее время было много разговоров на тему «власть и общество», и общество признало: власть — это не общество, власть — это антиобщественный элемент, это нечто чужеродное, некие варяги, которые пришли и правят. И общество на это согласно.

Что касается местного самоуправления, то все последние социологические опросы говорят о том, что общество считает его государственной властью. То есть это абсолютное противоречие Конституции. И общество на это согласно.

Поэтому я думаю, что сегодняшнее отступление и от Конституции, и от принципов Европейской хартии, и от нормального развития страны санкционировано обществом. И пока наше общество не ударится о стенку и не почувствует на своей шкуре, насколько все изменится к худшему, ничего сделать будет нельзя. Это мое общее ви.дение проблемы.

Где грань между государственным территориальным и муниципальным управлениями? Это зависит от того, кому нужна эта грань и какие цели преследуются. Если речь идёт о построении гражданского общества и демократического государства, то совершенно ясно, что муниципальное самоуправление — это не власть, не территориальное управление. Оно должно осуществляться гражданами, и там должны быть сосредоточены самые весомые бюджетные средства. Между тем наше население до сих пор не удосужилось узнать, кто конкретно, какие лица являются их депутатами на местном уровне. Если к выборам мэров относятся менее серьёзно, чем к выборам президента, то ни о какой грани речь вообще не идет.

Майоров С.: Я бы хотел развить тему отношения граждан нашей страны к институту местного самоуправления. У меня сложилась примерно следующая картина. Люди не готовы принять на себя ответственность за то, что происходит с ними и вокруг них. Я не знаю, насколько это объективно. Но мне кажется, что это связано с традициями, на которых все выросли, с советской системой управления, когда люди привыкли, что все решается за них и что есть несколько рычагов, на которые можно надавить, если что-то идет не так.

Поэтому реформа, которая сейчас предлагается, учитывая долю и степень ответственности, передаваемой гражданам, в частности, контроль над работой муниципалитета, пока не актуальна: люди к ней не готовы. Действительно, они не очень хорошо знают своих местных депутатов и смутно представляют, для чего они нужны. Но при этом, что интересно, они относятся к местному самоуправлению как к государственной власти. И к ней у них по ряду вопросов возникают большие претензии. В результате сейчас местное самоуправление имеет немного фиктивный характер.

Является ли местное самоуправление обязанностью или правом? Было бы разумнее говорить о самоуправлении как о праве. Если население начинает понимать степень собственной ответственности за то, что происходит, то тогда можно говорить о передаче ряда полномочий, потому что тогда будет осуществлен контроль, выборы в муниципалитет станут осмысленными.

Когда я думал об участии общества в местном самоуправлении, у меня возник вопрос, на который я пока не знаю ответа. В последнее время мобильность населения стала гораздо выше. Есть проблема крупного города и его пригорода. Например, Москва и Московская область: в радиусе 50—70 километров от МКАД все жители очень плотно завязаны на Москву. Насколько в данных условиях местное самоуправление актуально для наиболее активных граждан, возможно ли оно в рамках такой мобильности?

Артоболевский С.С.: У меня такое впечатление, что на данный момент прав А. К. Толстой, который сказал, что выражение «каждый народ имеет то правительство, которое заслуживает» для России не годится, потому что у нас правительство значительно лучше, чем заслуживает того народ.

Местному самоуправлению нужны две вещи: готовность к нему снизу и сверху. Готовность снизу весьма ограничена, и в сильной степени благодаря тому, что происходит наверху. А наверху есть нормальное отторжение управленцем любого усложнения за счёт введения дополнительных территориальных уровней.

А знать территории родной страны необходимо. Хороший пример — уже упомянутая Мордовия. Если бы Козак, для разнообразия, взял официальные инструкции, изданные властями Мордовии несколько лет назад, о том, как надо распределять деньги между местными органами самоуправления, он бы узнал много интересного. Это предлагается делать в соответствии с яйценоскостью кур, надоем молока и ещё пятью-шестью показателями сельскохозяйственного производства. Это значит, что учитель школы, если куры плохо несутся, может не получить зарплату. Никакого утрирования, абсолютно серьёзно. У руководства абсолютное непонимание того, что оно управляет страной, которая, как говорит мой приятель, объединяет в себе Бельгию и Сомали.

Козак производит впечатление искреннего человека: кажется, наши политики искренне считают, что так будет всем лучше, что если предложим даже не самую удачную систему, то все притрется. На самом деле — ничего не притрется, а люди просто начнут обходить закон, как всегда у нас это происходит.

Где грань между государственным и муниципальным управлением? Никакой грани в территориальном плане не должно существовать. У людей есть разные потребности. Часть потребностей должно удовлетворять местное управление, часть — региональное, часть — федеральный округ, пока он ещё существует, часть — федеральная власть, а часть — международное сообщество или суд в Страсбурге. Такое взаимоналожение абсолютно нормально. Все относится к одному Иванову Ивану Ивановичу. Но это очень трудно, потому что все время хочется организовать управление на феодальных основах. Есть феодал, которому подчиняется семь человек, каждому из семи — 10—15, тем — 20—50 и т. д.

Мне кажется, что пригодность предлагаемой системы самоуправления можно доказать только теоретически, а практически она не «ляжет» ни на территории, ни на людей. Она может сильно затруднить жизнь людям. Когда восемь-десять лет назад в Свердловской области вводили новое внутриобластное деление, то процесс получения справок и необходимых документов сильно усложнился.

Стародубровская И.В.: Все началось с хорошей, на первый взгляд, позиции, что местное самоуправление — есть право граждан, форма гражданского общества. И в этом качестве его нужно поддерживать и развивать. И мы пытаемся (хотя бы на уровне идей и концепций) всю систему на местах строить под то, чтобы люди так или иначе участвовали в решении местных вопросов. А потом выясняется, что, извините, они делать этого не хотят, и что дальше? Пытаемся внедрять поселенческий принцип, различные формы учета мнения населения в процессе принятия решений. А люди — не хотят. На этом мы останавливаемся, потому что непонятно, что дальше делать.

У меня такое ощущение, что к этому вопросу надо подойти совершенно с другой точки зрения. В результате того что люди расселяются по территории страны некоторым образом, формируются местные сообщества, имеющие определённые потребности. В каких-то местах для того, чтобы эффективно предоставлялись услуги, удовлетворяющие эти потребности, вполне достаточно выбрать грамотного мэра и оставить ему организацию по предоставлению этих услуг, а каждому человеку дать возможность спокойно заниматься своим делом. В каких-то местах население заинтересовано по разным причинам в более активных формах контроля и участия в принятии решений. Поэтому мало того, что оно этого мэра выберет, оно ещё устроит слушания бюджета и т. д.

Задача федерального уровня не заставить население активно участвовать в управлении, а создать такие условия, при которых есть предпосылки и стимулы для того, чтобы местный уровень функционировал эффективно. Пусть какие-то функции по каким-то причинам выполняются местными властями при пассивной позиции населения, а какие-то контролируются населением либо выполняются на основе самоуправления. Я даже не уверена, что нас это должно интересовать. Для эффективного функционирования местной власти нужно, чтобы ей был обеспечен достаточно широкий круг полномочий (чтобы услуги в принципе могли быть оказаны на местном уровне) и существенная автономия (чтобы приспосабливать услуги к потребностям местного сообщества). Кроме того, нужно создать стимулы для эффективного оказания этих услуг. А для этого — нормализовать межбюджетные отношения и закрепить стабильные доходные источники, чтобы нужно было зарабатывать те средства, за счёт которых эти услуги предоставляются. Зарабатывать, естественно, не в смысле коммерческой деятельности, а организуя функционирование местного сообщества, чтобы оно было привлекательно для частного капитала, чтобы развивалась инфраструктура, экономическая база, чтобы люди получали большие доходы и чтобы создавались возможности собирать больше налогов.

И второй вопрос, который мне кажется очень важным. Вернемся к исходной проблеме: как сделать так, чтобы люди участвовали в управлении. Давайте проведем некий исторический экскурс и вспомним, а почему вдруг люди вообще захотели участвовать в управлении. Вы помните, как началась демократия? С американской революции. А лозунгом американской революции было: нет налогообложению без представительства. Люди хотели контролировать власть не потому, что они являются гражданами какой-то страны, не потому, что они живут на определённой территории, а потому, что они этой власти платят налоги. Думаю, что если есть какой-то инструмент активизации роли населения в процессе управления местным сообществом, то, в первую очередь, это — повышение роли местных налогов. Причем не просто налогов, которые вычитаются где-то на предприятии, платятся из прибыли корпорации, а налогов, которые люди отрывают от себя, на которые можно было бы купить туфли жене, книжку ребенку. Вместо этого эти деньги отдаются местной власти и используются ею на какие-то цели. Если система будет построена таким образом, то очень быстро достаточно много народа захочет узнать, чтo местная власть с их деньгами делает.

Глазычев В.Л.: Позвольте, я скажу несколько слов в качестве пояснения тому, почему я так зафиксировал первый вопрос.

Вы справедливо стали говорить о чрезвычайной понятийной путанице. Есть, действительно, абсолютно житейские потребности: в бюрократически организованном сообществе люди нуждаются в доступности хотя бы такой элементарной услуги, как получение справки. Многие сегодняшние федеральные организации (ЗАГСы, регистрация недвижимости, вся система операций с собственностью) отличаются одной особенностью: при слабой населенности и огромных расстояниях единица под названием «административный район» слишком крупна для того, чтобы потребности населения удовлетворялись. Когда я работал в этом году в Татарстане, мы внимательно проанализировали карту административного района. Предельное расстояние — 100 километров. Это — день. Это пересчитывается на литры бензина и др. Это могло бы компенсироваться при развитой электронной сети, но за пределами Чувашии такое мало где есть.

Отсутствие уничтоженного в свое время большевистской революцией волостного уровня создает гигантское количество проблем. Попытка перескочить его и назвать муниципальным округом непонятно как объединяющиеся отдельные муниципии кажется мне парадоксальной. Трое нищих, собравшись вместе, богаче не становятся. Упрощение и удешевление оборачивается тем, что налоговая инспекция оказывается одна на несколько районов. А это мгновенно — дополнительный источник коррупции. Перетягивание, в каком районе регистрировать, стало кормушкой для налоговиков на низовом уровне. Потребность в бюрократически хорошо организованном мире существует. Этот низовой горизонт сейчас отсутствует.

Второе. Вопрос об обязанности или праве. Дело в том, что ситуация весьма дифференцирована в разных местностях, причем часто даже в рамках одного и того же субъекта Федерации, с тем же самым губернатором или президентом, с идентичными внешними условиями. В стране существуют перепады на эпоху, на поколение, на 20 лет. В Самарской губернии есть какое-нибудь Похвестнево с прозрачным бюджетом, с возможностью купить в киоске за грош бюджет прошлого года, бюджет этого года и не общий, а развернутый до гвоздика. Конечно, это привнесено командой мэра: это не была потребность граждан, но они приучились. И за второй срок это начинает входить в привычку. В Саратовской губернии у Дмитрия Аяцкова есть Балаково, которое доходило почти до бунта против своей губернии и писало петиции о том, чтобы их перевели в Самарскую губернию. Уровень самоопределения и самосознания достаточно высок. Не случайно в Балаково больше всего газет, есть развитое радио и несколько телевизионных программ. А тут же рядом Пугачево — и ничего им не надо. И, может быть, долго не будет надо. Нужно ли это уравнивать, переводя в обязанности?

И одна маленькая деталь из совершенно чужого опыта. Мне довелось работать в Вашингтоне, и я выявил все детали функционирования тамошней системы самоуправления, вводившегося эдиктом, поскольку 25 лет назад никакого местного самоуправления в Вашингтоне не существовало. Мэра не было. Совета не было. Были три комиссара, назначенные конгрессом. У них возникла та же задача, что и у нас: насаждение сверху некоторой системы. Советы, мэры — ладно. А дальше что? И возникла удивительная сеть территориальных общественных согласовательных комиссий, у которых есть только три права:

1) получать полную информацию об инвестиционных проектах на их территории;

2) быть в курсе всех проектов городских законоположений и решений властей;

3) использовать по своему усмотрению крошечную сумму — субсидию города на ведение территориальной общественной деятельности без права использования её на зарплату.

Сумма для Вашингтона была смешная — 1 000 долларов на одного члена этой комиссии. Если членов — 7, то 7 000 долларов в городе Вашингтоне деньги не великие. Кто-то на них устраивает выставку для кактусоводов, кто-то ставит две скамейки. Это их святое право — на что. Автор закона на мой вопрос о смешной сумме сказал, что нет лучшего способа вынудить людей вырабатывать консенсус, чем дать им возможность тратить не свои деньги не на свои личные цели. Мне кажется, что в этом есть резон и есть определённая логика внедрения представлений, в том числе и ответственности.

Давайте пройдем ещё по одному кругу. Пожалуйста.

Сабуров Е.Ф.: Мы с Ириной Викторовной — экономисты и дуем в эту дуду. Есть достаточно серьёзная проблема: принцип субсидиарности. Мне кажется, что на нем должно строиться все государство и даже международное сообщество. Никуда нам от этого не деться. Принцип субсидиарности можно сформулировать так: любая потребность должна удовлетворяться на самом минимальном уровне, на котором она может быть удовлетворена. Но это упирается в следующую аргументацию: а у них на это нет денег, поэтому они не могут удовлетворить эту потребность эффективно. Тогда принцип субсидиарности должен быть дополнен вопросом: а почему у них нет денег, почему вы их забрали на более высокий уровень?

Система отбора налогов на более высокий уровень оборачивается следующим механизмом. Граждане предъявляют претензии к мэру. Мэр, чтобы удовлетворить их претензии, должен поехать к губернатору. Если мэр уломает губернатора, тогда он исполнит свою функцию — эффективного управления и удовлетворения нужд граждан. Реформа предполагает систему, при которой налоговые деньги собираются на самом верхнем уровне, а тогда удовлетворение претензий населения оказывается не на уровне местного самоуправления, а на уровне иерархической бюрократической лестницы. Поэтому вопрос о том, как должны распределяться доходы по бюджетной иерархии, мне представляется ключевым. Понимание людьми того, что это их деньги, должно быть поставлено во главу угла.

Недавно мы проводили игру со школьниками по вопросам местного самоуправления в городе Воскресенске. Когда школьникам объяснили, что доходы бюджета — это деньги их родителей и дети начали говорить управленцам (а мэрия присутствовала на игре почти в полном составе), что они наняты их родителями для исполнения каких-то функций, то это вызвало шоковое состояние у местного руководства. Потом все освоились, и пошел достаточно серьёзный разговор относительно того, что там делать с выработанным карьером, с другой местной ситуацией и т. д. Как только начинает подниматься вопрос о том, на чьи деньги это все существует и почему наши деньги забрали туда, в область, то вопрос очень быстро рационализируется.

Я очень пессимистично выразился прошлый раз о роли населения. Но эта проведенная игра показала мне, что Вы правы в том, что если людям хоть чутьчуть показать ситуацию и сказать простые слова о наемном характере управленцев, о том, что это не власть, а управление, то народ не так глуп, он быстро начинает разбираться.

Я, с одной стороны, настроен пессимистично, поскольку со стороны народа нет движения в этом плане. А с другой стороны, настроен оптимистично, так как для благотворных перемен, оказывается, не так уж и много надо сделать. Но теперь я возвращаюсь к политике и говорю: а зачем это делать тем, кто проводит реформу?

Стародубровская И.В.: Разъясню ситуацию с налогами. Речь идет не просто о том, чтобы люди были лучше информированы, на что идет подоходный налог, хотя и это важно. Но подоходный налог — это федеральный налог. И, скорее всего, он и останется федеральным. Он вычитается на предприятии, в учреждении. Это не та ситуация, когда вы от себя что-то дорогое отрываете.

Для обеспечения качества услуг на местном уровне очень важно, чтобы определённая доля подоходного налога была закреплена за муниципалитетами. Но на развитие местного самоуправления это никак не повлияет, а повлиять может существенный рост налогов, которые люди платят за принадлежащую им недвижимость. Это налог, который вы лично выплачиваете из своих доходов и который в значительной части стран составляет очень весомый источник доходов местных властей. Налог на имущество должен браться с рыночной стоимости и должен быть повышен, если мы всерьёз говорим о развитии самоуправления. В недалекой перспективе это должен быть налог на недвижимость. Это направление кажется мне очень важным, хотя ясно, что население будет не в восторге от подобного роста налогов.

И я бы хотела прокомментировать ситуацию со своими и чужими деньгами. Очень просто находить консенсус по поводу чужих денег, особенно когда их немного и от эффективности их использования очень мало что зависит. Реальное повышение эффективности возможно только тогда, когда речь идёт о своих деньгах, по которым очень сложно найти консенсус. Но когда он найден — это, действительно, то решение, которое поддерживает население, и то решение, которое, можно надеяться в данной ситуации, будет достаточно эффективным.

Артоболевский С.С.: Часто мы пытаемся исходить из того, что везде все можно организовать рационально, добиться быстрого экономического и социального прогресса. Но вот вы попадете в шахтерский городок, где безработица порядка 50 процентов, и смотрите, что там происходит. Уверенности в том, что там можно собрать значительные местные налоги, у вас не будет. Такая ситуация у нас в значительном числе ареалов. Это не ошибки в управлении. Просто надо понимать, сколь велики у нас различия по любым показателям между регионами страны, а внутри — между районами, городами и ареалами (местами).

В США максимальная разница между отдельными штатами по душевому продукту достигает двух с половиной раз. В регионах Европейского союза — 4,5 (до вступления экс-социалистических стран). В регионах России — более чем в 20 раз. По инвестициям — вообще в 50—60 раз. Количество кризисных территорий, на которых предлагаемая налоговая система вряд ли будет работать, весьма велико.

Насчет муниципальной реформы. Мне пришло в голову, что, возможно, причина реформы — это некий принцип виновности, демонстрируемый нашим государством, принцип виновности региональной власти и муниципальной. Надо сказать, что поверье о виновности региональных и местных властей очень сильно распространено и проявляется даже среди иностранцев, приезжающих в Россию с твердым убеждением, что на региональном уровне воруют больше, чем на федеральном уровне. Откуда это? Кто им сказал? Это понять невозможно. Но такая вера есть.

И, может быть, предлагаемые сверху нововведения направлены на наведение порядка, при котором региональный и местный «произвол» будет затруднен. Но так просто государство порядка не получит, в том числе и из-за огромной географической дифференциации. Все равно, есть территории, которые не могут и не должны быть на самоокупаемости. И они нужны стране — как часть её территории, место проживания её жителей. Что мы должны делать с людьми, когда уходит экономическая база? Всех перевозить? Это, во-первых, невозможно. А во-вторых, — негуманно. В развитых странах от этого уже давно отказались. Еще в 50-х годах дискутировали: люди — к работе или работа — к людям. Решили, что работа — к людям. Например, все структурные фонды Европейского союза (это более 20 миллиардов евро в год) направлены именно на «доставку» работы к людям.

Простой системы, которую хочет государство, не получится. И не получится простой системы, которую предлагают экономисты. Они игнорируют сложность объекта, именуемого Россией.

Майоров С.: Будет ли разумным введение налога на имущество? Помимо просто провальных регионов есть большое количество пенсионеров или людей с небольшим достатком, которым почему-либо достались большие квартиры. И они уже сейчас с трудом вытягивают квартплату, а если с них ещё будут брать налог, то это усложнит социальную обстановку. Если же вводить льготы, то это создаст лазейку для ухода от налога для многих трудоспособных граждан.

В процессе нашей дискуссии у меня возникла версия того, почему господин Козак затеял административную реформу. Частично подобная идея уже прозвучала. Что бы ни происходило, люди, как правило, винят центральную власть. Существует традиция, что за все у нас отвечают президент и правительство. Концепция нового закона закрепляет возможность финансового управления территорией за мэром, если он на это идет. Но она ему позволяет занять более политическую позицию, попав в Совет, и допустить некого назначенца, который бы управлял деньгами.

Вполне возможно, что данная реформа призвана повысить контроль над тем, что происходит на территориях, со стороны центральной власти, и создать механизмы влияния. На губернаторов уже влияют. Здесь будет возможность влиять на более низкий уровень.

И отдельный, наверно, избитый тезис. Пока мы все платим налоги в той степени, в которой мы официально показываем нашу зарплату, то нам будет все равно, на что эти деньги тратятся, потому что они явно не соизмеримы с теми доходами, которые у нас реально есть.

Сабуров Е.Ф.: Я хотел бы проиллюстрировать то, о чем Вы сказали. Вы знаете, что в стране задерживают зарплату учителям. И из-за этого проходят забастовки. Зарплата учителям по нашему закону — это вопрос местного самоуправления. Эти деньги должны быть оттуда. Представители местного органа управления мотивируют задержки тем, что им действительно не хватает доходов. Какой выход из положения?

Первое — это дать им этот доход. Логично. Но нет! Этот выход не годится. А какой другой? Забрать у них все доходы и платить зарплату учителям из более высокого уровня власти — из регионов. Идиотский выход. Тем не менее он — именно в этой логике. Поскольку окна бьют в Белом доме, то Белый дом, вместо того чтобы сказать, что это не его ответственность, берет на себя и ответственность, и, соответственно, доходы. И главное, что учителя были счастливы. Центр берет на себя и ответственность, и бюджетный переворот. А население довольно.

Глазычев В.Л.: Можно, я к этому добавлю.

Правительство все время работает с фикциями. Губернии тоже работают с фикциями. А местная власть воспринимает себя как власть. И народ её воспринимает как власть. Она только отказывается от этого, когда ей нечем платить и надо признать за это ответственность.

Система участия в действительных расходах в бюджете муниципий достаточно весома. Это участие может быть в форме самообложения. Насколько оно добровольное — это другой вопрос. Это некая договорная конструкция. Это не только сооружение часовен. Это и починка мостов, и проведение ремонта в школах. Это система действительного самоуправления, очень важное обстоятельство.

Сегодня в значительной степени локальные элиты научились ставить мэров. Мэр, который не умеет договариваться с этим сообществом, несмотря на поддержку губернатора, проигрывает выборы. А обыватель — живет, ни в чем не желает разбираться, но голосует так, как надо. Подарки детям от кого были получены? Известно, от кого. Такая система скрытой цензовости создает массу затруднений. Легализовать её нельзя, это нереально и политически невозможно. Роль этого фактора, как мне кажется, продолжает возрастать.

Мы не берем ситуации с карманными муниципиями, которые находятся при монополисте. Это — очевидная схема. О чем там говорить, когда город есть феодально-владельческое образование с соответствующей ответственностью. И мэр там — чиновник от ока. Об этом знает он, и об этом знают все.

Ситуация в этом отношении невероятно дифференцирована. Есть депрессивные зоны, в которых нет и этой группы элит.

Вторая позиция — это ответственность, то, о чем говорил Евгений Федорович. Тяжелейший вопрос. Вчера в «Эксперте» я читал о решении, предложенном Анатолием Чубайсом и К°, взять в управление тепловые структуры семи или восьми крупных городов. Это ведь вообще феноменальная ситуация. Но ясно одно, что ни на какие налоги всю безумную инфраструктуру советских городов починить нельзя. Ни один западный город не может сегодня содержать инфраструктуру без государственных субсидий. Я не знаю таких городов, которые могли бы удержаться на самостоятельной базе.

Сабуров Е.Ф.: Везде бюджетная иерархия плохая. Если город не может удержаться на своих налогах и вынужден обращаться к федеральным властям, значит федеральные власти забрали у города больше, чем нужно.

Выставляются два аргумента: экономическая дифференциация и воровство. Насчет воровства. Создается впечатление, что это целенаправленная истерия. Тот, кто хочет забрать все деньги на федеральный (свой) уровень, непрерывно дискредитирует местное самоуправление обвинениями в воровстве. Как будто федеральный уровень такой уж белый и пушистый.

Что касается пресловутой дифференциации, то я категорически не согласен с Вами, а это очень обидно, потому что во всём остальном я совершенно с Вами согласен. Но я категорически не согласен с тем, что территориальную дифференциацию необходимо зафиксировать, такой и оставить, как есть, с помощью государственных дотаций удерживать эти депрессивные регионы в том состоянии, в котором они находятся. Если Вы собираете деньги с работающих граждан и эти деньги вбухиваете в тех, кто не работает по разным причинам, то с какой стати им работать? Все эти структурные фонды, все потуги социализма, особенно во Франции, совершенно социалистической стране, абсолютно неэффективной, которую все время только и сотрясают коррупционные скандалы, это все — провальная штука. Экономистам была абсолютно ясна вся провальная ситуация с этими поддержаниями депрессивных регионов.

Если Вы ставите вопрос так, что это — культурная деревня, наша историческая память, давайте её законсервируем, сохраним и на это скинемся, то это — интересно. Нет вопросов.

Если Вы говорите о том, что с помощью переброски денег, так называемого централизованного сдвига, Вы что-то сделаете, то, поверьте мне, нет ни одного примера в мировой практике, когда это бы получилось.

Артоболевский С.С.: Я знаю за собой такую слабость — искать доказательство методом аналогии. Возьмем лозунг: «Не надо ничего и никого поддерживать». Давайте представим себе семью, в которой не будем поддерживать маленьких детей.

И теперь переходим на проблемы регионального развития, например, во Франции. Формируется бюджет государства. Затем из этих денег государство помогает Северному району или Эльзасу. Оно оплачивает только 20 процентов любой инвестиции, которая пойдет в эти районы.

Когда мы приходим в родную страну, то видим, что трансферты просто «консервируют». Даже Фонд регионального развития не направлен на региональное развитие.

Давайте я приведу другой пример. Была большая программа, которая была связана с угольной промышленностью в Европейском союзе. В её рамках было запрещено тратить деньги на собственно угольную промышленность, в отличие от наших программ для этой отрасли. Можно было тратить только на развитие территории и населения — на создание альтернативных рабочих мест, обучение бывших шахтеров и т. д.

Помощь государства кризисным территориям должна делиться на две части. Город не может завтра умереть, поэтому социальные «выплаты» необходимы. Но часть средств должна быть с самого начала оторвана и пущена на развитие экономики.

Стародубровская И.В.: Мне кажется, что здесь очень важно подчеркнуть несколько вещей, которые имеют прямое отношение к проблемам муниципального уровня. Мы должны совершенно четко понимать, что, несмотря на все европейские декларации о самоуправлении, реальной независимости у местного уровня в большинстве стран Европы нет, что это напрямую связано с той моделью, которая ими выбрана. И если мы говорим: давайте централизованно строить инфраструктуру, которая бы привлекала инвесторов, давайте централизованно поддерживать развитие на микроуровне, то тогда давайте забудем о развитии независимости местной власти, давайте забудем о проблемах самоуправления и будем говорить про ту немецкую модель, которую предполагается реализовать в рамках предлагаемой реформы. У нас очень много говорят о местном самоуправлении в Германии. А на практике правительство Германии может потребовать от каждого муниципалитета создать места в детских садах на каждого ребёнка определённого возраста, независимо от того, собирается этот ребёнок ходить в детский сад или не собирается. И это называется самостоятельностью местной власти. Если мы идем по такому пути, то это — один вариант. Но тогда это — совсем другой разговор.

Что касается того, что происходит в ситуации с депрессивными территориями в тех местах, где есть реальная независимость местных властей, то это уже интересно. Мне приходилось бывать в подобных местах в Канаде и видеть ровно то, о чем Вы говорили. Экономической базой муниципалитета является угольная промышленность, шахты истощаются, производство падает, город начинает испытывать экономические трудности. Что же происходит дальше?

Если у города нет экономической базы, то он умирает естественным путем: люди выезжают сами, постепенно снижаются масштабы инфраструктуры. Когда муниципальные власти понимают, что помощи ждать неоткуда и что, если все оставить на самотек, у власти нет никакой перспективы остаться муниципальной властью, вот тут-то они и начинают искать серьёзные возможности выхода из ситуации.

Мы были в Канаде в городе, который такую возможность нашел. Там неплохо развита инфраструктура. И, несмотря на то что изначально город был угольным, вокруг очень красивая природа, рядом Скалистые горы. Этот город развернул огромную рекламную кампанию в крупных городах Торонто, Оттаве и Монреале для пенсионеров. Рекламная кампания была такая. Приезжайте к нам. У нас угольные шахты закрылись. У нас стала хорошая экология. У нас гораздо дешевле услуги, чем в ваших крупных мегаполисах. Приезжайте и живите у нас. И самое интересное, что пенсионеры поехали. Стала развиваться социальная инфраструктура, поскольку появился спрос. Появились налоги, поскольку налог на недвижимость является в Канаде основным муниципальным налогом. И город ожил. Несмотря на то что угольная промышленность умерла, город живет.

Кордонский С.Г.: Я принимал некое участие в событиях, предваряющих реформу, и могу рассказать, как это было.

Довольно долго требовали разделить бюджет. Минфин и аппарат не хотели за эту задачу браться. В конце концов Дмитрия Николаевича Козака попросили этим делом заняться. Он поездил, и ему показалось, что оптимально — это опыт Германии. Он начал эту машину раскручивать. И в результате мы сегодня имеет то, что имеем.

Насколько это все станет серьёзным, не совсем понятно. Естественно, закон будет принят. Номинально полномочия будут разделены. Бюджеты будут разделены. И трансферты будут каким-то образом упорядочены. Это — государственная реальность.

Но есть ещё и другая реальность — жизненная. Ясно, что система расселения у нас занималась совсем другими задачами. Она — советская, военная, мобилизационная и не соответствует государственному бюджету (ни сегодняшнему и ни будущему) и порождает кучу напряжения. Она сама меняется естественным образом, но меняется достаточно конфликтно, порождая всякие разные социальные брожения.

Нигде не ясно из ткани российской жизни, что у нас должно быть местное самоуправление. Его никогда не было в России в европейском виде. Было общинное управление. Непонятно, должно ли оно быть и появится ли оно в результате разделения полномочий и разделения бюджетов. Это — один аспект. Второй аспект. Как-то не учитывается, что жизнь людей выходит сейчас в значительной степени далеко за пределы поселений: на 50 миллионов семей — 45 миллионов дачных хозяйств. Жизнь распределена между ними. И никакого доверия у населения государству нет и не предвидится. Дачные домики и деньги в мешках — это система социальных гарантий и пенсионного обеспечения. Все эти надежды на то, что заработают механизмы инвестирования через пенсионные фонды, через социальное страхование, лишены перспективы. Соответственно, проблема расселения при этом представляется несколько другой, и местного самоуправления — в том числе. Что такое для обычного областного центра предел часовой доступности на машине? Для Москвы 150 километров — все заселено под дачные участки. Какое там может быть местное самоуправление, когда налогоплательщики там не живут. Как там могут быть организованы простые вопросы: вывозка мусора, энергоснабжение, водоснабжение и т. д.? Эта реальность не описана и совершенно непонятна.

Глазычев В.Л.: Фактически (об этом сейчас говорил Симон Гдальевич) мы имеем дело с агломерацией разного калибра: крупными и мелкими. Но не только на дачных территориях, но и в том, что номинально называется городами, мы имеем дело с ещё одним сложным обстоятельством. Это — вопрос компетентности. Это сложные объекты, пребывающие в таком состоянии, что на уровне здравого смысла задача не решаема. Она нуждается в квалифицированном анализе. Люди, которые там есть, потенциально готовы понять, принять, но не готовы нанять. К вопросам водоснабжения, канализации и т. п. всех городов сегодня необходима мощная профессиональная инфраструктура, способная квалификационно это обеспечить.

В подмосковной Балашихе был забавный мэр с большим менеджерским опытом. У него был Черкизовский завод за плечами. И он сумел в отдельно взятой точке сыграть роль такого внешнего эксперта, вытянув из Европейского союза грант на расстановку счетчиков, на введение единого кассового центра и расчетной пластиковой карточки. Москва тогда говорила, что так сделать нельзя, невозможно и т. д. Но это — патологическое отклонение от правил. И это случается. Партийная принадлежность не имеет никакого значения. В Оренбурге Гайский горно-обогатительный комбинат, где — коммунисты. Там пришел к власти очень «розовый» мэр, по сути дела, введя технократическую форму, играя грамотно в демократические институты на волне борьбы с наркотиками. Он создал некие народные дружины родителей. И эти дружины заработали. Он пошел на это не потому, что он сторонник демократических процедур, а потому, что ему не хватало ресурсов для организации.

Я когда-то наблюдал Тольятти, когда там был бурный расцвет территориальных комитетов общественного самоуправления (ТКОС), из которых большинство имитировали свою деятельность, а несколько было натуральных. При смене власти мгновенно руководители номинальных ТКОСов замечательно разобрались с ситуацией и стали получать жалованье, как мелкие добавочные клерки. Два реальных ТКОСа столкнулись с новой автократической схемой управления. Им выкручивают руки. Их просто не будет.

Само по себе квазиместное самоуправление не гарантирует повышение демократического градуса и не снимает вопросы квалификационного характера.

У меня был исследовательский интерес. Я ездил по районным центрам. В шести я провел определённую работу, производя цензовую конструкцию: собирая вменяемых администраторов и деловых людей вместе, формируя временную машину из людей, которая грамотно решала задачи. И часть этих задач сейчас реализуется. Без меня, внешнего агента, эта машина собраться не может.

Вопрос института управления для муниципалитетов сегодня является ключевым. Многие из них не по деньгам, а по квалификации не могут решить задачи, которые перед ними стоят.

Сабуров Е.Ф.: Ситуация прямо сталинская — кадры решают все. В результате беседы, как я вижу, мы приходим к выводу, что население надо менять, кадры надо менять. Откуда возьмутся другие — непонятно. Так быстро мы их не «нашлепаем» — ни население, ни кадры. И никакая система образования с этим не справится, хотя это — единственная надежда. Но, как это ни странно, люди умеют чему-то учиться в процессе деятельности.

Я вижу проблему подготавливаемой реформы в том, что убирается канал обучения населения, убирается возможность всё-таки чему-то научиться. Что делать? Давайте будем ждать, когда население научится. Естественно, люди, которые привыкли рулить, не могут принять такого решения. Мол, ребята, ничего у вас не получилось, вы сейчас посидите, помолчите, а я тут порулю и сделаю так, что каждый из вас будет счастлив и доволен. Это сейчас и происходит. Это крайне печально, потому что это значит, что самого процесса обучения местному самоуправлению уже не будет. Но я надеюсь на то, что наши законы исполняться не будут.

Артоболевский С.С.: Знаете, что огорчает во всей нашей системе? Как всегда, государство взяло все на себя. И ни в чем толком нельзя разобраться. Например, у нас часть административных районов — это государственное управление. А вторая половина — муниципальные образования. Кто-нибудь проанализировал все плюсы и минусы разных статусов? Никому в голову даже не пришло оценить собственный опыт.

Сейчас мы попали в эпоху централизации управления государством. Централизуется все, что можно централизовать, все, что «плохо лежит». Чем это опасно? Параллельно идет аналогичный процесс в экономике. Сейчас предприятий, например, московских, которые контролируют экономику, в том числе — других регионов, будет все больше и больше. На Западе это явление давно описано. Это будет и у нас — все бoльшая и бoльшая централизация управления экономикой. И это абсолютно нормально. Но на Западе эта централизация управления экономикой отчасти компенсируется некой вольностью общественного управления на низовом уровне, в том числе в области контроля над экономикой. Например, во всех странах под разными названиями существует система планировочных разрешений. Когда вы придете за планировочным разрешением, то будет выясняться, как новый завод повлияет на ситуацию с транспортом, как на занятость, какие неудобства может создать для местных жителей и т. д.

Я боюсь, что чрезмерная централизация может, в итоге, спровоцировать сильнейший региональный антагонизм. Когда-то мы по Соединенным Штатам учили, что там районы друг друга не любят. И у нас все к этому идет.

Стародубровская И.В.: Я бы хотела, подводя итоги, сказать о трех вещах. Во-первых, не могу согласиться с тем, что ничего замечательного в нашем местном самоуправлении нет. На местах в очень тяжелых и нестабильных экономических и политических условиях люди делают очень много интересного и полезного. Но это не видно с федерального уровня. Ко всему этому надо более бережно относиться.

Второе. В сегодняшней дискуссии акцент был сделан на то, что реальная жизнь бесконечно разнообразна и её трудно загнать в стандартные схемы. Неправильно любое стремление к унификации: ни та модель, которая предлагается в проекте закона, ни какая-либо другая. Наиболее адекватным механизмом в сложившейся ситуации было бы введение права для любого поселения (группы поселений, поселения, объединенного с дачными территориями) создать самостоятельное муниципальное образование. Естественно, при условии выполнения некоторых, очень четко записанных в федеральном законодательстве, положений. Одним из таких условий должна быть некоторая степень финансового самообеспечения.

И — последнее. Когда я занимаюсь местным самоуправлением, у меня всегда возникает некое внутреннее раздвоение, потому что я смотрю на проблему с двух точек зрения. Ведь мои профессиональные интересы — это ещё и проблемы реформы ЖКХ. С одной стороны, муниципальное управление — это важно, нужно повышать его роль, нужно отстаивать его самостоятельность. Но с точки зрения ЖКХ основная задача другая: как бы ограничить аппетиты местного самоуправления, как бы сделать так, чтобы оно не пыталось монополизировать все и вся, чтобы оно хоть куда-нибудь пускало частный капитал и чтобы были установлены хоть какие-то более или менее прозрачные и стабильные правила игры. Очень жалко, что сегодня в совершенно правильном списке вопросов не было ещё одной темы: соотношение муниципальной власти и бизнеса. Страшно, когда муниципалитет чувствует себя хозяином-барином в экономической сфере и может вмешиваться в те области, которые ему абсолютно не должны быть подконтрольны. Это отдельная проблема, которая заслуживает очень серьёзного внимания и обсуждения.

Кордонский С.Г.: Относительно ЖКХ и муниципалитетов. У меня ощущение такое, что задача эта не решаема в принципе. Она может решаться только за счёт изменения системы расселения: через дачи, загородные дома — по-разному. Начало процесса уже есть. И думать над тем, как решить эту задачу в рамках страны, совершенно нереально. Она решается только локально и только за счёт активности населения. Это — проблема кредитов. Я знаю десяток городов, которые существуют в кризисном состоянии. Они ещё долго будут создавать иллюзию надвигающейся катастрофы, при этом беря деньги и ничего не делая. И изменить это нельзя. Когда говоришь с госстроевцами, то они сыпят страшные цифры про ЖКХ. Катастрофа должна была быть ещё в 87—89 годах.

Сабуров Е.Ф.: Масштабная катастрофа в такой сфере, как ЖКХ, не происходит по всей стране одновременно в один день. Она идет уже два года по всей стране.

Кордонский С.Г.: Ну почему два года? В 1981 году я первый раз был в Бийске, когда там отказала система отопления в большой мороз. Вся страна поднялась отстаивать город Бийск. И каждый год при Советской власти где-то что-то такое происходило. Всегда была одна большая катастрофа. Это, конечно, не было публичным полем. Сейчас эта тема стала публичной. На ней люди наваривают. Близко выборы. Поэтому она и вылезла.

Майоров С.: Если можно, я бы хотел затронуть ещё одну тему. Она связывает юридическую и экономическую стороны бытия. Новый закон от какогото числа муниципальных образований будет требовать перерегистрации. Должен будет измениться юридический статус поселений.

Может возникнуть ситуация некоторого ступора, когда значительное число муниципальных образований должно будет внести изменения и дополнения в свои уставы. В один момент какой-то кусок страны окажется в неправовом поле — самым банальным образом на некоторое время пропадут банковские счета, на которые перечисляются средства для муниципальных образований. Возникнут проблемы врачей, учителей и т. д., которые непонятно как будут решаться. На этот вопрос я не услышал ответа в комиссии Козака.

И ещё — насчет вопроса взаимоотношений местной власти и бизнеса. Пока существует такая вещь, как проверки, лицензирование на местном уровне, то власть будет, простите мне это слово, снова «оттягиваться» по полной. Поэтому, может быть, один из вариантов — убрать возможность контроля бизнеса со стороны местных администраций. Если же муниципалитет будет сам играть как представитель бизнеса, то это несколько другой вариант.

Артоболевский С.С.: У меня есть общее замечание. Тут было сказано, что мы берем пример с Германии. Если бы кто-то подарил нашей стране работающую модель германского самоуправления, то я бы это приветствовал, не стал бы очень придираться и требовать американскую или английскую модель. Германская — работающая, и вполне прилично работающая. Но реально мы имеем нашу модель, которая не вызывает особой радости, а вызывает живой интерес: а что получится? В немецкой модели есть абсолютно четкие возможности влиять на экономику. У нас нет никаких возможностей рулить и управлять экономикой. Мы сделали модель, которая, видимо, не будет работать, и, по общему признанию, это хорошо.

Глазычев В.Л.: Я привык работать в технологии провокации. Меня лично огорчает в этом законе его недостаточная провокативность. Я бы издал вердикт, который бы заморозил идеологию местного самоуправления на срок в два года и потребовал бы от всех, кто желает вернуть себе право на местное самоуправление, представить программу развития с определёнными непременными пунктами.

К сожалению, разговоров нашего жанра на эту тему пока было очень мало. Мы с вами высветили сюжет о бизнесе, который заслуживает специальной аналитической работы. Мы затронули чрезвычайно важную ситуацию — признание действительных объектов, которые не опознаны, но от этого не перестают существовать. Мы признали высочайшую ценность обучения и обучающих элементов костюма на вырост. Сегодня любой закон заслуживает того, чтобы к нему отнестись и с этой позиции.

Огромное спасибо всем за участие!


Организован журналом "Отечественные записки" 2 апреля 2003 года.

См. также

§ Глазычев В.Л. Антропоток - проблематизация понятия

§ Глубинная Россия: 2000-2002

§ Социальная сфера практически отсечена от современных технологий



...Функциональная необходимость проводить долгие часы на разного рода "посиделках" облегчается почти автоматическим процессом выкладывания линий на случайных листах, с помощью случайного инструмента... - см. подробнее




Скопировать