Заключение
Традиция требует завершать книгу обобщением, но в данном
случае делать это не представляется разумным — хотелось
бы, чтобы обобщение осуществилось в сознании внимательного
читателя. Важнее вычленить доминирующий мотив работы, которая
замыкает многолетние размышления над судьбой городов, прочно
ввязанных в общую ткань жизни страны, рассмотрение явных,
заметных и почти незаметных метаморфоз, переживаемых разными
местами обитания. Этим доминирующим мотивом является обостренное
ощущение убегающего времени, переживание углубляющегося
отставания нашей страны в гонке на выживание, которая приобрела
глобальный масштаб на протяжении жизни одного поколения.
Более того, наблюдения убеждают в том, что в сфере
управления территориальным развитием власти, действуя из лучших
побуждений, последовательно сокращают возможности выхода
из туннеля, ведущего страну в тупик, — в частности,
всё новыми поправками к земельному, водному, лесному и градостроительному
кодексам[1].
Уже базовая редакция градостроительного кодекса, подготовленная
фондом "Институт экономики города", вызывала существенные
возражения по нескольким ключевым позициям. Буквалистское
прочтение федеративности в этой редакции вело к тому, что
крупномасштабные схемы пространственного развития можно
формировать только в границах субъектов федерации, тем самым
блокируя возможность
прорабатывать пространственно очерченные концепции развития
макрорегионов. Столь же буквальное понимание закона
о местном самоуправлении закрепило необходимость создания
генеральных планов за обособленными муниципалитетами[2],
не имеющими для этого средств. Закреплена конструкция,
согласно которой основной процедурой планирования оказывается
вычленение лотов для аукциона между инвесторами, вследствие
чего муниципалитет оказывается не в состоянии осуществлять
деятельный контроль над рациональностью землепользования.
И эти, и многие другие претензии многократно высказывались
публично отдельными специалистами и экспертными общественными
организациями, включая Гильдию градостроителей. Была надежда
на то, что очередная корректировка позволит приблизить положения
кодекса к действительности и облегчить задачи муниципалитетов.
Увы, поправки, принятые Государственной Думой в первом чтении
к концу весенней сессии 2010 г., содержали в себе угрозу
полного выхолащивания содержания генерального плана[3].
Не вдаваясь в частности, ограничимся двумя ссылками. Первая
— на текст самого законопроекта, согласно которому
(п. 1. ч. 5 ст. 9) основанием для подготовки генеральных
планов становятся комплексные программы развития муниципальных
образований — при наличии таковых. Вторая — цитата
из статьи основного разработчика кодекса в его прежней редакции:
"Законопроектом предлагается утвердить
ситуацию, когда в генеральном плане уже не будет ни целей,
ни задач, ни мероприятий территориального планирования,
не будет и программы реализации генплана. Видимо, предполагается,
что цели, задачи и мероприятия будут обозначены в комплексных
программах развития муниципальных образований. Но это —
при их наличии, а наличие таких программ не является обязательным.
<...> То есть предполагается, что территориальное
планирование вообще не содержит никаких специфических задач,
которые не мог ли бы быть сформулированы без использования
института территориального планирования"[4].
Со своей стороны автор книги убежден в том, что содержание
и структура генерального плана муниципального образования
нуждаются в существенном пересмотре, но это убеждение
отнюдь не означает отказа от функций, которые могут
быть выполнены только этим документом, сопряженным со стратегическим
планом и вместе с ним составляющим обязательное условие
эффективного управления развитием. Может показаться, что
речь лишь о кирпичике территориального планирования, каким
является генеральный план, но из этих кирпичиков создаётся
(или разрушается) целостная сфера деятельности, потребность
в развитии которой, как мы старались показать, вот уже сто
лет признается в мире повсеместно.
Автору довелось быть свидетелем диалога между достойными
представителями профессионального цеха планировщиков традиционного
типа и руководителем одного из департаментов Министерства
экономического развития. Этот руководитель холодно констатировал,
что схемы территориального планирования, разрабатываемые
по заказу губерний, в действительности нужны им только потому,
что таково требование градостроительного кодекса. По этой
причине качество таких документов значения не имеет и, соответственно,
губернские власти справедливо стремятся лишь к одному —
снизить стоимость разработки СТП. Следовательно, это планировщики
должны либо убедить региональную и муниципальную власть
в том, что такого рода документы нужны им в практической
деятельности, либо им следует искать себе иное занятие.
Это отнюдь не частный случай, так как современная управленческая
элита, выросшая на стандартных программах менеджмента, отстроенного
на отраслевом (т. е. ведомственном) подходе к задачам
управления, искренне не понимает природы территории как
единственного сущностного интегратора для обособленных сфер
деятельности и не желает её понимать.
В сумеречной книге Симона Кордонского на основании глубокой
аналитической работы безжалостно предъявлена картина сосуществования
двух стран в одной России: той, что "в реальности",
т.е. в административной мифологии, и той, что "на
самом деле": "В той, первой,
— констатирует Кордонский, —
административный торг между членами сословий формируется
в пространстве ресурсной организации экономической жизни.
Это торг между представителями разных сословий при сборе
ресурсов, их распределении и контроле над их сбором и распределением.
Административный торг обусловлен самой структурой "реального"
пространства и ресурсной природой власти, функции которой
заключаются в заботе о благе народа, т. е. в справедливом
распределении ресурсов между сословиями"[5].
С этой картиной, во всяком случае, с её частными проявлениями,
знаком всякий вменяемый гражданин отечества, но её системное
предъявление имеет принципиальное значение для всякого,
кто не безразличен к его судьбе.
Тема управления территориальным развитием существенна не
только тем, что она служит предметным подтверждением справедливости
умозаключений Кордонского, но и тем, что её разработка позволяет
указать всё ещё возможный, хотя и трудный для реализации,
путь освобождения от морока "двух стран в одной",
старательно избегающих одна другую. Фарватер этого пути,
как всегда, непредсказуем, но створ задан самим ходом вещей,
независимо от идеологических пристрастий.
Раньше или позже, но властному сословию придётся признать,
что и в пределах "страны административной
реальности" сосуществуют две разные действительности.
Есть сфера повседневного функционирования, в которой
задачи распределения благ могут решаться относительно успешно
сообразно административно-территориальному делению. И есть
область развития, имеющая опору единственно в местных сообществах,
хотя движителями изменений могут быть и государственные,
и частные корпорации. В этой второй сфере уже есть каркас,
образованный крупнейшими и отчасти средними городами, и
"Россия развития" может сложиться лишь в форме
особого рода федерации — федерации городов-регионов.
В ней в принципе возможно раскрытие творческого ресурса
миллионов людей, по мощности многократно превышающего
объединенные ресурсы административного сословия и круга
обслуживающих его экспертов. В этой федерации в принципе
реализуем скачок предиринимательской инициативы, порождающей
миллионы рабочих мест, включая особую инфраструру "фрилансеров".
Превратить эту потенциальную возможность в действительность
можно за счёт радикального переворачивания пропорции межбюджетных
отношений в пользу города-региона, следовательно, и
в пользу усиления ресурсных возможностей административного
управления функционированием — через умножение налогооблагаемой
базы.
Такого рода трансформация нисколько не умаляет значения
централизованного управления. Напротив, именно на него в
российских условиях ложится ответственность за обеспечение
крупномасштабного территориального планирования, объектом
которого оказываются условия развития на местах. На языке
управленческой практики это означает необходимость формирования
фонда территориального планирования, в полномочия которого
входило бы предоставление грантов на осуществление необходимых
исследований и эскизного проектирования, субсидий на полновесную
проектную проработку программ развития и субсидий профессиональным
школам — для возрождения и развития профессии в ходе
практической вовлечённости в процесс планирования.
Оптимизм автора небезграничен. Понятно, что сословие администраторов,
защищая свои интересы, будет всемерно противиться признанию
страны "как она есть" и той реконструкции мышления,
а за ней и реконструкции управленческих процедур, которые
необходимы для практического освоения интегрирующей роли
городов-регионов. Скорее всего, лишь осознание тщетности
надежд на инновационное развитие страны в рамках сложившегося
рисунка управления подтолкнет власть к реальной попытке
его изменения. Нельзя, впрочем, исключить и того, что осознание
такого кризиса будет подталкивать власть к соблазну ещё
устрожить схему централизации, и тогда уже только неминуемое
разочарование в стремлении сжать воду в кулаке вызовет
необходимые перемены. Изменения неизбежны (лишь бы хватило
времени, отпущенного историей), и потому, какие бы новации
ни рождались в среде администраторов-законотворцев, следует
готовить изменения и готовиться к изменениям, строя собственное
сознание и в меру возможности выстраивая собственную
практику по его мерке.
|
