Избранные лекции по муниципальной политике

Лекция 2
Экспертиза как инструмент городской политики

Так уж сложилось, что в популярном сознании присутствуют преимущественно три действующих лица: некое местное сообщество (для большинства "по определению" всегда выражающее правоту), некие "проектировщики" (для большинства злокозненные) и, наконец, некие "власти" ("по определению" злокозненные и безответственные). Не вдаваясь здесь в дебри демифологизации по каждому из этих "лиц" (это тема специальной лекции), остановим внимание на пропущенном "лице" - совокупном эксперте или институте экспертизы, будь то градостроительная или экологическая Государственная экспертиза.

Любопытно, что даже в наиболее густозастойные времена институт экспертизы никогда не простаивал, хотя, разумеется, при сильном желании начальствующих нежелаемые результаты экспертизы можно было всегда спокойно проигнорировать, В целом институт действовал исправно, хотя внеучрежденческая экспертиза входила в жизнь с необычайным трудом [1] и первенство, разумеется, оставалось за внутриведомственной экспертизой, главным назначением которой было конечно же распределение ответственности за принятое решение среди возможно большего круга лиц.

С того времени многое изменилось, кроме одного: институт экспертной оценки так и остался вне серьёзного аналитического внимания. Попробуем изменить положение:

Время действия - январь - февраль 1995 года. Указание времени действия отнюдь не дань формальной точности. Это указание на важнейшую содержательную сторону события, так как это уже "постперестроечное" время активного передела собственности, время, когда ещё пару лет назад чуждое понятие “недвижимость” обрело более чем конкретный смысл, когда от экспертной оценки зависели уже не более-менее малосущественные вопросы, как это было в ушедшую эпоху "плановой" социалистической экономики, но вполне реальные интересы конкретных социальных групп и организаций, представляющих эти интересы с большей или меньшей мерой откровенности. Заметим сразу же, что в изложении этого опыта я выступаю одновременно в роли носителя минимум двух сред единовременно: ментальной среды (я руководил экспертизой) и исторической (я записываю её историю).

1. Моему появлению в роли субъекта действия под названием Государственная экологическая экспертиза предшествовал ряд событий (предыстория контекста). Ко мне обратился давний знакомый из числа архитекторов-профессионалов, встроенных в почти ещё традиционную систему крупных проектных институтов, с просьбой возглавить экспертизу Москомприроды по т.н. ТЭО, или технико-экономическому основанию, проработанному эскизному проекту его авторства. Будучи уверенным в профессионализме автора, я дал согласие до знакомства с обстоятельствами дела. Проектные материалы в полном объеме были мне незамедлительно доставлены, и даже поверхностного знакомства с ними было достаточно, чтобы обрести возможность с чистой совестью защищать основное содержание проектного решения. Очевидно, что именно такой результат предполагался автором, который именно поэтому предлагал Москомприроде мою кандидатуру, а так как в последнем эту кандидатуру приняли (и дело не в том, что я обладал всеми для того желательными "онерами" в виде учёных степеней и статуса руководителя частной организации, так как в московском вавилоне всегда можно найти альтернативные кандидатуры), это, в свою очередь, доказывало, что руководство комитета явно поддерживало проект[2].

Двумя годами ранее достаточно сильный инвестор, являющий собой классический постперестроечный образец приватизированной госструктуры, возжелал построить существенный объем нового жилья в устоявшемся престижном районе Москвы. Не столь существенно, в какой именно организационной структуре ему было подсказано удобное место - позади фасадной линии послевоенной застройки по Ленинскому проспекту. Традиция советской уверенности в том, что если проекту обеспечена поддержка высшего начальства, то более никаких проблем не может быть, всё ещё довлеет над мышлением постсоветского инвестора, и хотя неподалеку несколькими годами ранее разыгралась уже скандальная история проекта "КНИТ - Калужская Застава"[3], технология действий осталась без изменений. Первый вице-премьер московского правительства г-н Рессин своею рукой распорядился относительно "ускоренной процедуры согласования", вследствие чего была нарушена даже столь важная процедура прохождения проекта, как его согласование с Москомприродой.

Уверенный в успехе предприятия инвестор, заинтересованный скорейшей реализацией вполне устраивавшего его проекта, поспешил с установкой временной ограды, и... был потерян целый год, а вместе с ним очень крупные средства, так как реализация столкнулась с неожиданно мощной оппозицией, сумевшей оказать давление на префектуру округа и прочие важные инстанции. При неизбежном упрощении, суть конфликтной ситуации может быть выражена следующим образом.

Первое: на задах фасадной линии застройки давно уже разрасталась агломерация более-менее солидно выстроенных гаражей, безусловно незаконных, но от этого не менее реальных. Эта агломерация распространилась на территорию Нескучного сада, старая ограда которого была уже давно порушена. Не столько сами новые здания, по проекту пристраиваемые П-образно к фасадным зданиям, сколько строительная площадка для нового строительства и реконструкции здания оранжереи в парке должна была привести к сносу десятков незаконных гаражей. Естественно, сие никак не входило в планы их владельцев, многие из которых проживали в домах фасадной линии, принадлежа к солидному министерскому истеблишменту. При постоянном конфликте между федеральной и московской властями эта ситуация могла быть успешно обыгрываема множеством так или иначе заинтересованных сил, что и происходило.

Второе: первая очередь застройки должна была потянуть за собой вторую, непременно предполагающую реконструкцию или капитальный ремонт зданий фасадной линии. Всякому было понятно, что вследствие такой реконструкции или капитального ремонта обитатели муниципального жилья должны были готовиться к вынужденному переезду в отдаленные новостройки, т.к. 50% нового жилья, поступающие округу по стандартной процедуре, не обязательно суть 50% жилья по месту (что вполне справедливо, так как инвестор несет двойную нагрузку и фактически выплачивает городу дань). Естественно, что "гаражное" сообщество в данном конкретном случае обладало возможностью заключить маловероятный в других случаях классовый мир с обитателями муниципальных, в том числе коммунальных квартир, возглавив их поход против нарушения статус-кво. Все это было несложно предвидеть, если бы ментальная среда инвестора могла включать прежнее историческое знание (теоретически, весьма грамотный архитектор мог объяснить своему клиенту такого рода опасности, но, во-первых, его не обязательно восприняли бы всерьёз, а во-вторых, в его прямых интересах было ускорение контрактных отношений, поскольку основные средства мог дать уже только рабочий проект, то есть ТЭО следовало утвердить как можно скорее, и, наконец, в-третьих, и архитектор пребывал в успокоении, благодаря явному лоббированию со стороны высшего городского начальства).

Третье: когда бы местное население имело представительный орган в виде совета или комитета самоуправления, с таковым можно было бы вести более или менее жёсткую игру, искать компромисс в той или иной форме. Однако, приостановив худо ли хорошо ли складывавшуюся в Москве систему самоуправления под смехотворным предлогом якобы имевшей место поддержки путча Руцкого - Хасбулатова "некоторыми" комитетами самоуправления, московские власти лишь по видимости развязали себе руки. В действительности вместо сорганизованного оппонента они имели теперь перед собой неорганизованного оппонента, и возможности закулисного маневра сократились, а не выросли. Кто теперь "общественность", в адрес которой содержится столько реверансов в перестроечном законодательстве, установить практически невозможно. В свою очередь, не желая делиться властью с низовым уровнем городской администрации (муниципальный округ), правительство Москвы и префектура лишили себя и возможности реально переложить ответственность за разрешение локальных конфликтов на местную администрацию - монополизм власти оборачивается рикошетом против нее самой.

В обстановке растущей агрессивности "общественности" московские власти сочли теперь необходимым вернуться к ею же пропущенной ради "ускоренного прохождения проекта" процедуре, из чего и последовала необходимость проведения экспертизы, которую мне было предложено возглавить.

2. Надо отдать должное умениям администрации - состав экспертной группы с полным основанием можно было назвать независимым. Более того, от Москомприроды в нее вошли яростные противники проекта (что было сопряжено с конфликтом между председателем комитета и его первым заместителем и, при положительном исходе экспертизы, давало первому лицу двойной выигрыш: его никак нельзя было теперь обвинить в лоббировании проекта и, кроме того, его оппоненты должны были быть разгромлены извне, независимыми экспертами). Уяснить подоплеку экспертизы не составляло особого труда, однако следует добавить, что здесь просматривался и третий горизонт: для московского правительства это была прецедентная ситуация начала радикальной реконструкции основных магистралей под дорогое жильё, т.е. в известной степени "продолжение" центрального района особо дорогой земли вовне, по традиционным радиусам. При желании за этим можно усмотреть и некие далеко идущие соображения относительно имущественного расслоения недвижимости и населения по территории сверхгорода, нельзя исключить, что сохранение "лица" перед инвестором также не было лишено значения, но здесь нет оснований вдаваться в этот сюжет. Достаточно того, что, казалось бы, ординарный сюжет строительства двух жилых домов вырос в глазах всех заинтересованных сторон до ранга принципиального.

Для меня это была особая экспериментальная ситуация: едва ли не впервые в жизни моя оценка проекта самопроизвольно совпадала с позицией московского начальства, тогда как, вопреки моей репутации многолетнего борца за признание и развитие "соучаствующего проектирования" и низового самоуправления, я не мог не оказаться противником "общественности".

3. Строго говоря, сущностная ситуация не стоила и выеденного яйца, и на уровне здравого смысла обладала редкой прозрачностью. В реалистическом ключе постановка вопроса могла звучать лишь следующим образом: улучшит или ухудшит сооружение двух запроектированных зданий ситуацию Нескучного сада по сравнению с отказом от строительства. При такой постановке вопроса ответ однозначен: скорее улучшит по следующим простым соображениям. Во-первых, заполнение разрывов фронта застройки по проспекту должно создать эффективный барьер для тяжелых вредных выхлопов автомобилей, беспрепятственно сплывающих в парк по рельефу, тогда как господствующий юго-западный ветер вдоль проспекта должен большинство дней в году эффективно выдувать (за счёт завихрений в углах) вредности из образующихся во фронте застройки "карманов". Во-вторых, появление, условно говоря, богатого жилья на границе парка создаёт для его поддержания лучшие условия, чем один только более чем призрачный призор со стороны городских властей. В-третьих, установка капитальной ограды парка с пешеходными входами и восстановление оранжереи за счёт инвестора суть в настоящих условиях единственный шанс приостановки расползания упадка и разорения парка, вследствие активности гаражного "кооператива" и примыкающей к нему криминогенной зоны запустения на периферии парка.

Оппозиция, по инерции не считающая разумным честное самовыражение под лозунгом "не отдадим самовольных гаражей", предпочла выступить под знаменами спасения парка от нового строительства, в чем содержалась та уже польза, что ряд недостатков или, лучше сказать, недосказанностей проекта могли быть и выявлены и - хотя бы теоретически, устранены. Оппозиция де-факто была представлена в составе экспертной группы дотошным ответственным сотрудником Москомприроды, постаравшимся набрать все возможные возражения против проекта (частью вполне обоснованные) и аккумулировать их в отвергающий вердикт, что не было напрямую связано с содержанием его замечаний, и ответственным же сотрудником ведомства охраны памятников (памятники природы), который отстаивал хорошо известную позицию российского интеллигентского экстремизма: пусть рухнет мир, но законность должна восторжествовать. Первый громоздил одно возражение за другим, утверждая, что эффективная очистка выхлопов подземных гаражей - иллюзия, что вырубка разрушительна и не компенсируется надлежащим образом (не соответствовало действительности), что сооружение подземной автостоянки чревато нарушением водного режима прикорневой зоны парка (нуждалось в проверке, но маловероятно, так как подвалы послевоенных домов были откопаны на такую же глубину, что на парке не сказалось) и т.п., то есть стремился реорганизовать ментальную среду проекта путем её расширения. Эта позиция была бы совершенно корректна, не будь в составе замечаний сугубого передергивания фактов и подтасовки, связанных уже с расширением ментальной среды за счёт препарированного исторического контекста явно произвольным образом. Второй руководствовался как разумным скептицизмом (обещания инвестора не являются сами по себе гарантией их выполнения в полном объеме), так и сугубым номинализмом, ссылаясь на решение Моссовета 1979 г. об определении границы парка, хотя решение правительства от 1994 г. об уточнении этой границы обладало очевидной вяжущей силой; затем на сугубую химеру включённости Нескучного сада в республиканский (РСФСР) список памятников, тогда как значим лишь последний федеральный список, обеспеченный бюджетом, в котором парка нет, и потому он автоматически переходит под исключительное ведение московского правительства и т.п. Когда обоим оппонентам задавался тот первый простейший вопрос о наименьшем из возможных зол для парка при строительстве или без строительства новых домов, они предпочитали уклоняться от ответа в этой примитивной формулировке, дав в конечном счёте отрицательное заключение.

Как и во всех подобных случаях, само проведение обсуждений имеет скорее ритуальный характер: специалисты, серьёзным образом формирующие суждение по проблемному вопросу, крайне редко могут изменить свою позицию под воздействием аргументов извне, - важным оказывается само оглашение позиции достаточно ясным образом. Ввиду явного квалифицированного большинства позитивных оценок, вердикт комиссии был однозначным, хотя и отягощенным изрядно долгим списком конкретных требований к дополнительной проверке и, главное, - к реализации ТЭО в рабочем проекте и в натуре.

Здесь необходимо задержаться.

Дело не в ощущавшемся давлении "общественности" - приняв петицию от "объединения зашиты Нескучного сада", напечатанную на бланке "Союза русских общин", я вежливо, но твердо отказал представителю оного в его желании присутствовать на нашем заседании. За этим скрыта реальная проблема упорядоченности поля взаимодействий вокруг идеи социопроектного действия, в том числе статуса экспертных и публичных слушаний и т.п. Дело в том, что частный случай экспертизы проекта, существенного для прямо заинтересованных сторон, открывал мне возможность постановки собственной сверхзадачи. При "вычислении" меня на роль председателя экспертной комиссии это дополнительное обстоятельство не могло приниматься во внимание: вполне будучи мастерами многоходовых тактических комбинаций, преследующих далекоидущие цели, мои клиенты не имеют идеи сущностной сверхзадачи, так как этой категории нет в ментальной среде их деятельности.

Имея в виду прецедентный характер ситуации, мы обрели возможность отстроить ряд непременных во всяком экспертном заключении замечаний-требований таким образом, чтобы, наряду с конкретными техническими коррективами, создать наконец прецедент несколько трансформированного социопроектного действия.

Казалось бы, простейшее требование - установить капитальную ограду парка в качестве первого конструктивного акта - исключает возможность использования его территории как строительный полигон. Уточняющее требование изыскания для полигона внешнего пустыря (то есть ориентация на монтаж "с колес") в содержательном смысле избыточно, но тактически необходимо, так как исключало возможность ссылки на вынужденность нарушения этого требования. Сооружение ограды парка становится в этом случае видимым знаком заботы застройщика о Нескучном саде, выбивая аргументы у оппозиции. Наконец, речь о прецеденте, в рамках которого компенсирующие действия должны осуществляться прежде всего, а не в последнюю очередь в рамках т.н. проекта благоустройства, который по российской традиции никогда не выполнялся в полном объеме, ввиду перерасхода средств и утраты интереса к исполнению обязательств после достижения основной цели строительства.

Другое, казалось бы, также элементарное требование сводилось к необходимости заключения контракта между инвестором и местной властью (субпрефектура) относительно особых условий ведения строительных работ в условиях жилого окружения: сроки окончания общестроительных работ, часы осуществления шумных рабочих операций, правила вывоза мусора и сокращения выбросов пыли, штрафные санкции за нарушения контракта и пр. Условием деятельности становится публичное вывешивание основных пунктов такого контракта для всеобщего обозрения на стационарном стенде. Прецедент такого рода может в принципе послужить началом несколько более цивилизованных отношений между инвестором и властью как представителем населения (в отсутствие дееспособного самоуправления) в условиях, когда реконструктивная деятельность в городской среде непременно несет с собой существенный и длительный дискомфорт для всех проживающих.

Наконец, третье сущностное замечание относилось к прогностическим возможностям социопроектного действия: проектом предусматривалось количество мест подземной автостоянки, хотя и превышающее прежний сверхзаниженный стандарт, но очевидным образом недостаточное, ввиду дороговизны квартир и неизбежно высокого ценза доходов семей, которые смогут себе позволить их приобретение. Элементарные прикидки на будущее показывали, что весьма скоро ограниченная поверхность внутренних дворов окажется полностью заставлена автомобилями, сведя на-нет достоинства непосредственного соседства с парком и вновь усилив давление на него. Экспертизой рекомендовалось значительно увеличить ёмкость подземной автостоянки за счёт её организации в два уровня по всей площадке застройки, что потребовало бы введения действительно нового технологического уровня фильтров очистки воздуха и замкнутого цикла влажной уборки.

Не высказанная прямо четвёртая рекомендация подразумевалась названными тремя, но доводилась до сведения инвестора неформальным образом: акцентируя прецедентность ситуации, подчеркивая введение нового качества отношений между заинтересованными сторонами, инвестор в принципе имеет основания настаивать на изменении в свою пользу общей пропорции "дани", которой облагается в настоящее время частное жилищное строительство. Представив разумную калькуляцию совокупных дополнительных расходов на поддержание и улучшение качества среды и социального мира на ограниченном участке городской территории, инвестор вправе настаивать на снижении 50% квоты отдаваемой городу жилой площади на, скажем, 5%. Разумеется, у меня не было уверенности ни в том, что согласие по такому поводу будет достигнуто, ни даже в том, что инвестор согласится с дополнительными нагрузками на сметную стоимость проектных и строительных работ, ни в том, что, даже согласившись со всеми требованиями экспертизы, он действительно выполнит их в полном объеме. Все это вопросы организации контроля и правового регулирования, т.е. вопросы, лежащие за пределами интересов собственно экспертизы, однако, во всяком случае, наше экспертное заключение высвечивает один из возможных выходов из тупика в отношениях между постсоветскими деловыми и административными структурами с одной стороны и т.н. общественностью - с другой.

Даже один скромный частный пример ясно обнаруживает, что среда, будучи знаком контекстуального подхода к конкретной задачи, не имеет в общем смысле внешней "границы" - всякая инвестиционная деятельность, выражаемая вовне через конкретное социопроектное действие, через несколько промежуточных звеньев непременно замыкает нас на весь доступный уяснению объем контекстного поля.

Именно поэтому резонно счесть, что экспертиза слишком серьёзное дело, чтобы, хотя бы выражая стремление строить демократическое общество, можно было позволить ей осуществляться все в той же традиционной схеме, когда и заказчиком и приемщиком экспертизы выступает отраслевое подразделение т.н. исполнительной власти, т.е. все той же администрации. Не лишено интереса то обстоятельство, что т.н. представительная власть, в различных формах неоднократно пытавшаяся отстоять свою независимость и расширить поле компетенций за счёт сокращения этого поля на стороне власти исполнительной, ни разу не обнаружила понимания важности института экспертизы и не покушалась сколько-нибудь заметно на своё участие в его регулировании. В результате все виды экспертизы осуществляются (если только это не экспертиза по решению суда, что также не гарантирует изменения картины) на основе сугубо ведомственных инструкций по департаментам администрации. Более того, в силу упорного стремления перестроечной и постперестроечной власти обходиться во всяком деле собственными (включая помощников) силами и не обращаться к внешним экспертам, в формировании бюджета представительной ветви власти нет специальной статьи на экспертизу. В большинстве известных мне случаев это сами независимые (т.е. "посторонние") эксперты, вернее, наиболее энергичные и жёсткие среди них, с чрезвычайным трудом "вырывали" заказ на экспертную проработку того или иного вопроса, даже если тот предстояло в обозримом будущем представлять на парламентских или городских думских слушаниях. "Вырвав" такой заказ-задание, инициаторы заведомо обрекали себя и коллег на заниженную вне всякой логики финансовую компенсацию квалифицированного труда, долгий и мучительный процесс "выбивания" соответствующей оплаты в полном (иногда и не в полном) объеме.

Сложилась парадоксальная ситуация, когда выборные и назначаемые чиновники в равной степени приписывают себе и обязанность и способность быть экспертами по всем сущностным вопросам[4]. При такой установке сознания оказывается действительно непонятно, зачем нужна экспертиза и уж во всяком случае - зачем экспертиза на наиболее ранней стадии постановки вопроса, а именно его проблематизации. Поскольку же, в свою очередь, неосмысленная проблематизация возможна только в форме принятия заранее устоявшихся описаний предмета разработки, дело выглядит так, что в абсолютном большинстве случаев проблематизация не осуществляется вовсе. Будь иначе, нельзя было бы даже вообразить ситуации, при которой обсуждение, скажем, вопросов местного самоуправления (см. Лекцию #1) возможно без осмысления связей между различными функциями, осуществляющимися различными элементами системы управления, из которой не выделены ни особость власти, ни тем более особость администрации.

Строго говоря, по тому, как именно отстроен институт экспертизы, можно с высокой долей вероятности оценить удельный вес подлинно демократических "правил игры", когда довольно сил, стремящихся сохранить традиционную авторитарную схему при сугубо внешних демократических одеяниях последней[5].

Для того чтобы обсуждение приобрело конструктивный характер, нам прежде всего необходимо различить несколько уровней экспертизы.

  1. Техническая экспертиза, функцией которой является отсеивание бесчисленных "пустых" сигналов, в строгом смысле слова не содержащих информации. При значительном количестве входящих сигналов (в демократических или даже полудемократических условиях это количество всё же несколько меньше, чем это было характерно для тоталитарных условий) отказаться от этой процедуры не представляется возможным, что непременно создаёт известный риск пропуска ценной информации, не обладающей соответствующей формой. По столь же самоочевидным причинам такого рода экспертный "фильтр" неминуемо имеет отраслевую или ведомственную конструкцию, что может сугубо технически компенсироваться периодической случайной проверкой.

  2. Предразрешительная экспертиза, пример которой подробно описан в начале лекции. Строго говоря, её объем в наших условиях необычайным образом расширен не только в силу обилия разрешительных форм в отечественной бюрократии (есть области высокой ответственности, вроде строительства, где разрешительный принцип - условие обеспечения общественной безопасности), но и в силу неразработанности правил, регулируемых правовым образом. В самом деле, если бы сущностной проблематизации действительно придавалось значение, не могло бы возникнуть вопиющей ситуации, когда к концу столетия даже в столице нет атласа зонирования разрешённых форм землепользования, разрешённых в данной зоне высот или плотности застройки и пр. При наличии такого рода атласов описанная выше ситуация экспертизы по застройке у Нескучного сада вообще не должна была бы возникнуть, тогда как её место занимала бы чисто техническая процедура проверки инвестиционного проекта на соответствие пакету норм согласно атласу зонирования. Бесконечное оттягивание финансирования и организации такого рода работы стало печальной отечественной традицией, хотя весьма мировой опыт показывает со всей ясностью, что при действительно значительных затратах времени и средств на создание и регулярное обновление соответствующей базы данных в целом достигается огромная совокупная экономия - за счёт сокращения времени прохождения инвестиционных проектов в первую очередь.

  3. Общественная экспертиза. При всех сложностях, с нею связанных, это непременное звено демократической процедуры как таковой, с тем лишь качественным различием между отечественной и мировой ситуациями, что на Западе общественная экспертиза осуществляется (во всяком случае, подготовляется) либо лицами, владеющими необходимыми для того квалификациями, либо независимыми экспертами по заказу общественных организаций и объединений[6]. Деятельность Академии городской среды в провинциальных городах России является достаточно редким в отечественной практике примером такого рода.

  4. Наконец, проблематизирующая экспертиза, которая во всяком случае должна предшествовать оформлению проекта законодательного или планово-проектного решения. Хотя в практике последних лет известны примеры деятельности такого рода (вроде работы группы Г.Явлинского над "программой 500 дней"), института такого рода экспертизы в стране нет, и его функциональное место занято аналитическими группами, действующими преимущественно по принципу должностной лояльности. Разумеется, постепенное складывание многопартийной системы уже привнесло качественную новизну в этом вопросе: впервые в стране одновременно действует множество аналитических групп. Однако эти группы функционируют в системе партийной или личностной лояльности, что практически исключает универсальную проблематизирующую экспертизу по ключевым проектам решений, основанную на корректном многоподходном и многоаспектном рассмотрении не только конкретного обсуждаемого вопроса, но его контекстов.

Обеспечить упреждающую проблематизирующую экспертизу в необходимом объеме можно только в том случае, если расходы на её проведение включаются в бюджет отдельной строкой и контролируются представительной властью, что препятствует соблазну расходования предписанных средств на другие оперативные задачи. К сожалению, продемонстрировать эффективность такого рода экспертизы можно только в ретроспективе - при анализе крупномасштабных ошибок, причём мы рассматриваем лишь те ситуации, когда речь может идти не о вопросах, которые не были ясны в своё время, но о тех, по которым было чёткое предъявление и последствий и альтернатив.

На московском материале достаточно назвать несколько ключевых вопросов, ошибочное решение которых было обусловлено исключительно тем, что внутриведомственная экспертиза не была дополнена проблематизирующей, т.е. по определению вневедомственной.

Первый - выбор стратегии массового жилищного строительства в конце 60-х годов, когда все пороки крупнопанельного домостроения проявились в полном объеме и были очевидны всякому незаинтересованному наблюдателю. Было ясно, что эта излишне жёсткая конструктивная система, не допускающая в дальнейшем экономически эффективную реконструкцию, в том числе реконструкцию теплоснабжения и энергоснабжения, препятствующая организации эффективной системы безопасности. Было ясно, что это безмерно дорогостоящая система жилищного строительства, в силу растянутости инженерных коммуникаций, универсального применения лифтов и насосных подстанций. Наконец, было ясно, что сам строительный процесс в этом случае чрезвычайно удорожается, ввиду огромных масштабов транспортировки крупных и тяжелых изделий и "замораживания" огромных масс металла в башенных кранах и подъездных путях кранов. Мы не затрагиваем здесь тех вопросов, по которым к концу 60-х годов не было ясности, вроде роста объема потребления (носильных вещей, электроприборов и пр.) или масштабов распространения личного автотранспорта, но и названных довольно, чтобы утверждать: ведомственная экспертиза, избегавшая проблематизации, полностью заблокировала возможность своевременной переоценки допущенных ошибок. Система расчета "экономической эффективности" была построена таким образом, что решительно "доказывалось" недоказуемое (к тому же опровергнутое всем мировым опытом к середине 60-х годов), и наиболее дорогая строительная система предъявлялась как наиболее экономичная.

Второе - стратегия развития метрополитена. Уже к концу 60-х годов было очевидно, что безмерное растягивание все новых радиально расходящихся линий нелинейным образом должно приводить к ещё большей нагрузке на центральные пересадочные узлы, притом что параллельно должны были нарастать трудности связи между расходящимися радиусами метрополитена. Однако в отсутствие проблематизирующей экспертизы монополист (Главметрострой) мог себе позволить вообще отказаться от обсуждения этого вопроса, вполне удовлетворяясь планированием в километрах путей и новых станциях, игнорируя мировой стандарт запараллеленных обычных и экспресс-линий.

Третье - стратегия разработки внешнего транспортного кольца и узлов его пересечения с основными автомагистралями как зоны совместных интересов Москвы и сопредельных областей. Отметавшаяся с порога за "академизм", эта сюжетика, в принципе известная со времен схемы Милютина и рассуждений Охитовича, в наше время приобрела жгучую актуальность, натолкнувшись одновременно на дефицит знания о территории и концептуальной постановки задачи. Я делал доклад по этому поводу перед рядом комиссий Моссовета и Мособлсовета летом 1993г. Выслушали внимательно, задавали не бессмысленные вопросы, однако ни заказа-задания, ни даже спроса на консультации так и не возникло.

Нет оснований продолжать - мы все время будем сталкиваться с решительным отказом от проблематизации, как было, в частности, в случае моей частичной вовлечённости в ранние обсуждения темы местного самоуправления (я так и не сумел заставить московскую думу осмыслить различия между управлением-властью-администрацией, с одной стороны, между самоуправлением и муниципальным управлением - с другой, между территориальным и общественным самоуправлением - с третьей). Любопытно, что прежде, чем натолкнуться на непонимание со стороны властей, проблематизация неизбежно и непременно наталкивается на сопротивление со стороны других экспертов, исповедующих, скажем, культ святой системности (М.Эпштейн) и потому уже неколебимых. Понятно, что такого рода сопротивление легче преодолимо вне Москвы, где моим аргументам придается дополнительный вес научных регалий и пр. Это относится не только к властям и коллегам-экспертам, но и к деловым кругам, которые родом из той же совковой действительности, даже если молоды и с необычайным трудом способны принять к сведению само существование проблематизации.

Опыт контакта со структурами, занявшимися недвижимостью, в этом отношении наиболее показателен, удачно дополняясь опытом контакта с политическими партиями (скорее, их следует именовать клубами), реально вставшими перед проблемой электората.

Один из крупнейших московских операторов недвижимостью, искавший с нами контакта после моего короткого выступления на встрече администрации "Замоскворечья" с деловыми людьми, имел, по-видимому, ощущение некоторой вообще целесообразности взаимодействия. Однако опыт двух полуторачасовых встреч показал со всей определённостью, с какой сложностью (помимо естественного недоверия вообще) сталкивается "недвижимец", когда речь заходит о проблематизации контекста "точечной" операции. Финансово вырастая из работы на "коротких" деньгах по множеству штучных квартир и только ещё подбираясь к освоению нежилых построек, наш партнер по контакту ещё не мыслит хотя бы в категориях квартала, не говоря уже о более крупном видении городского контекста в его динамике. Только через сверхконкретную ситуацию, когда, приобретя руины детского сада 30-х годов, наш партнер столкнулся с гораздо более широким кругом проблем, чем виделись ему раньше, можно было зафиксировать некоторое продвижение к пониманию.

Иной оттенок вырос из первого неспешного контакта с крупными "недвижимцами" в более чем специфическом Калининграде (Кенигсберге), мышление которых шире, чем у московских коллег, уже потому, что первые существуют в поле интересов, куда протянулись силовые линии и от московских банков, и от германских финансово-политических интересов, равно как и сразу в масштабе области - тот факт, что одно из лиц на грани между первым и вторым уровнями менеджмента был географ по образованию, могло быть, разумеется, и чистой случайностью, однако эта случайность - несомненно уместная. В реальном экскурсионном проходе по городу, равно как в формальном контакте с мэром и в связи с информацией о натуральном провале очередного архитектурно-градостроительного конкурса, мы могли немедленно убедиться, что наши контрагенты даже не придвигались к уровню проблематизации. Неспособность работать с живой, бросающейся в глаза реальностью живого рынка, живого освоения пространства, была бы поразительна, не будь она столь мощно укоренена в сугубо схематичной "проектности" подхода к городу. Точно так же, неспособность видеть город в масштабе хотя бы 1/500 (только эксплуатационники умеют его относительно верно читать) препятствует увидеть интереснейшую во всех смыслах проблему множества некрупных пустот в теле города, а за ними - проблему организационно-финансовых институтов и процедур, позволяющих не просто использовать этот огромный ресурс, но использовать его с минимизацией затрат, ненужных потерь и необязательных конфликтов.

Точно та же трудность обнаруживается в контакте с политиками, которые навычны как-то работать в неочерченном поле массовых коммуникаций, имели некоторый опыт митинговой патетики (эпоха ушла), но приходят в полное недоумение, когда обращаешь к ним достаточно простой вопрос в такой форме: вот группа микрорайонов - как вы намереваетесь действовать, чтобы не менее 40% избирателей пришли к урнам и чтобы более половины из них проголосовали в вашу пользу? Как ни парадоксально, но этот вопрос вызывал равное тягостное молчание в случае обращения его и к опытным политическим лидерам, и к совершенно неопытной молодёжи студенческого возраста.

Попробуем просуммировать сказанное на языке совершеннейшей прагматики.

При всем обилии процедур и форм экспертизы, до сих пор напрочь отсутствует главное: экспертная проблематизация городского или протогородского сообщества как целого и, вслед за этим, совокупности элементов. Ввиду того, что целостное схватывание такой проблематизации отсутствует, невозможно осуществить и индивидуализованное структурирование городской среды в её ресурсных и ограничивающих компонентах. Как результат, место структурирования берет на себя та единственная унаследованная схема упорядоченности, что выросла из традиций линейного управления, впитавшихся администрацией: функционально-отраслевая упорядоченность бюджетно-плановых процедур. Эта немудреная схема, рассекающая городское сообщество из соображений чистого удобства плановых и контрольных действий, в интеллектуальном смысле умерщвляет его и становится непреодолимым препятствием при столкновении с теми новыми компонентами картины мира, игнорирование которых невозможно, немыслимо, вроде налогового поля (осмыслить которое в категориях налоговой среды сумели только в департаменте мэра г. Москвы). Отраслевая схематизация, по видимости облегчая процедуры оценки ресурсов, в действительности блокирует такие оценки, и на основании накопленного опыта можно рискнуть утверждением, что не менее 20% ресурсов обнаруживается за счёт одного только удачного преодоления старой схемы. К тому же отраслевая схема неизбежно воспроизводит самое себя и в процедурах постановки/решения задач и, что, быть может, особенно существенно, в построении административных структур - как муниципальных, так и нередко частных. В этих структурах и предпочитаемых ими способах постановки/решения задач совершенно неотвратимо теряется ещё по самым скромным расчетам никак не менее 25% потенциального ресурса городского сообщества и городской среды.

Даже если оставить в стороне эффекты кумуляции как ошибок, так и несовершенных ошибок, что в принципе дополнительно снижает эффективность использования ресурсов, мы имеем все основания сказать, что осуществление и систематическое повторение процедур проблематизирующей экспертизы, стоимость которой соизмерима со стоимостью одного только инвестиционного проекта на стадии полного проектирования (до реализации), является всегда и во всех случаях наиболее эффективным вложением средств, какое может быть осуществлено городскими властями или заинтересованными деловыми структурами.

Есть ещё одно необходимое дополнение. Конечно, в нормальном городском сообществе мы всегда сталкиваемся с уже накопленным знанием (кадастры, зонирование, уточненные преференции и лимиты) по всей территории города, так что проблематизация может опереться на солидный фундамент. В нормальном городском сообществе мы также всегда сталкиваемся с конкуренцией различных моделей проблематизации, которые на общем информационном фундаменте выстраиваются по заказу тех или иных лоббистских групп. Мы, однако, на длительное время гарантированы от такого рода нормы, тогда как масштаб незнания конкретностей городского сообщества и его неинформированности трудно поддается осмыслению. В таких условиях очевидно, что целостная и полная проблематизация через экспертизу вообще неосуществима в политически оправданные сроки: замещение полноты незнания полнотой знания рывком неосуществимо в принципе. Отсюда резонно допустить особую важность и особую ценность проблематизации второго уровня, когда главным становится выявление ключевых показательных точек и стержней городской среды, через которые и на материале которых возможна вероятностная проблематизация довольно высокой степени точности. Для экспертной проблематизации городского сообщества с полумиллионным населением, по нашему опыту, оказывается достаточно детально проработать три характерных участка с населением каждого от 1.000 до 10.000 душ и хотя бы один связевой радиус от центрального ядра к периферии, желательно с выходом за пределы номинальной границы города. Подобно тому как при грамотной выборке социологический опрос 1.000 граждан не уступает сколько-нибудь существенно гипотетическому опросу в десять или сто раз большего множества (это известно и признано), при грамотной выборке ключевых участков и аккуратном использовании методик средового анализа существенное приращение анализируемой территории не даёт сколько-нибудь значительного прироста качества проблематизации. Это уже экономическое обстоятельство чрезвычайной важности: наш опыт позволяет настаивать на том, что названный минимум достаточен для проблематизации и корректной итерации при оценке суммарного ресурса - единственное, на чем категорически недопустима экономия, это глубина и детальность экспертной оценки по избранным фрагментам городской среды. Целостность городской среды бескомпромиссна, нет рациональных оснований, по которым тот или иной блок информации по выбранному фрагменту мог бы априори быть оценен как "несущественный". Если выбор ключевых участков произведен аналитически корректно (не отбрасывая случайную выборку в отдельных специфических условиях высокой однородности фабричной "суперслободы", например), их ценность как индикаторов общего состояния городской среды может быть уподоблена чувствительным точкам на ушной раковине или орнаментации радужной оболочки в иридодиагностике. Важно, не впадая в наукоцентрическую истерику, признать, что проблематизирующая экспертиза, хотя и опирающаяся на различные формы знания, в том числе научного, была и остается областью искусности. Умение в таких областях, во всяком случае, не уступает знанию по значимости. Вот почему, в отличие от традиционной методологической картины мира, мы уделяем столько внимания не теории деятельности, но деятельности, не рассуждениям о действии, но самому действию в сугубо практических упражнениях.


 
Примечания

[1]
Мне довелось в течение нескольких лет участвовать в работе Экспертного консультативного совета при Главном архитекторе Москвы, возникшего в конце брежневской эпохи в ответ на нараставшие протесты против сноса памятников и безудержной реконструкции старого центра города. Само обозначение "при Главном архитекторе" ставило совет в полузаконное состояние, бесплатность работы в нем была тождественна и персональной безответственности, так что излишне часто обсуждения превращались в обмен жёсткими личностными позициями.

[2]
Вопрос об экспертизе и управлении экспертизой настолько сущностно важен и так редко обсуждается, что мы посвятим ему специальное исследование, опирающееся на курс лекций, прочитанный в "Школе муниципальной политики".

[3]
Ю.П.Платонов, тогда ещё первый секретарь Союза архитекторов СССР, вдохновленный заинтересованностью французских инвесторов и поддержкой равно мэра Москвы (Г.Х.Попов) и союзного правительства (это был г-н Лобов), отмахнулся от моих предложений обеспечить мирную реакцию окрестного населения на программу строительства крупного коммерческого центра, сочтя их несерьёзными. В дальнейшем сделка была сорвана, так как оппозиционные депутаты Моссовета умело воспользовались гневом ничего не понимающей публики, снимая с него краткосрочные политические дивиденды.

[4]
Мне единожды приходилось сталкиваться с ситуациями, когда руководство департаментов или мэрии искренне выражало недоумение по поводу претензий на привлечение экспертов "со стороны", считая, что ведущие сотрудники вкупе со своими помощниками суть достаточно эффективная оплачиваемая машина для проработки любого вопроса.

[5]
Я должен признаться в том, что в отсутствие жёстких правил игры относительно института экспертизы соблазн признать самого себя в роли эксперта по всякому поводу (ради скорости и эффективности операций, например) очень велик, и дважды я уступал этому соблазну - в роли секретаря правления быв. Союза архитекторов СССР и в роли ответственного секретаря фонда "Культурная инициатива" (Сороса) в 1989/90 гг., где я всё же предпринял все возможное для отработки процедур независимой экспертизы.

[6]
Необходимо добавить, что в большинстве случаев средства на такого рода экспертизу предоставляются теми бесчисленными "благотворительными" фондами (т.н. третий сектор экономики), без функционирования которых жизнь современного западного города невозможно представить.







Скопировать