| (Закон
внесен мэром Москвы Лужковым Ю.М., 01.10.1999) Прежде всего, необходимо
отметить, что закон закрепляет давнюю советскую традицию составления документов
под названием “генеральный план развития”, не имеющую аналогов в мировой практике.
Master Plan, создаваемый для ряда крупных городов, обычно переводимый на русский
язык как именно “генеральный план”, в действительности имеет мало общего с отечественной
интерпретацией понятия. Хотя по видимости master plan и генеральный план совпадают
почти в точности, первый является предметной моделью, проецирующей на карту программу
развития городского поселения, выработанную междисциплинарным образом в рамках
реализации городской политики развития. В разработке такой политики мэрия является
лишь одним из действующих субъектов, поскольку роль активных субъектов играют
также политические партии, деловые круги, мощные общественные организации. Архитектурные
круги принимают участие в обсуждении на правах сугубо специального эксперта. В
отличие от этого, генеральный план создаётся в недрах специального института НИИПИ
Генплана, в котором традиционно доминирующей является характерная для отечественной
традиции предметно-пространственная интерпретация проблемы, междисциплинарность
же обеспечивается внутри этого института, политика развития города не оформлена
сколько-нибудь строго, а единственным субъектом политического характера остается
мэрия. Теоретически таким субъектом является и городская Дума, однако, она не
имеет возможностей (частью — желания) осуществить независимое экспертное изучение
материалов генерального плана. 1. Глава I “Общие положения” содержит характерное
перечисление некоторого числа метафорических обозначений, которым придан статус
“основных понятий”. В действительности все упомянутые в главе обозначения не имеют
содержания в отрыве от конкретного графического отображения предметных ситуаций.
Статьи 3 и 4 в принципе относятся к сфере соглашений о разделе полномочий между
Москвой как субъектом федерации и РФ, а также между Москвой и Московской областью
- их дублирование в данном законе лишено смысла без уточнения и конкретизации. 2.
Массив текста Главы II “Основные направления градостроительного развития Москвы”,
строго говоря, бессодержателен, так как представляет собой не более чем декларацию
о намерениях. Единственно в статье 18 появляются количественно определённые целевые
установки относительно доли территорий различного назначения в территориальном
балансе Москвы. В структурном смысле названная декларация о намерениях являет
собой текстовое сопровождение к графическим листам генерального плана. Сами по
себе намерения не вызывают и не могут вызывать сущностных возражений, так как
являются стандартными для современного состояния представлений о крупнейшем городском
поселении. Если убрать некоторые из присутствующих в тексте имен собственных,
то такого рода декларация о намерениях могла бы на тех же основаниях относиться
к Шанхаю или Чикаго. Придание статуса закона декларации о намерениях в принципе
неконструктивно, однако и безвредно — за исключением того, что из текста закона
невозможно догадаться о том, что (теоретически) речь идёт о механизме регулирования
рыночных отношений. И сам Генеральный план, и закон о нем в полноте отражают установку
на тотальную управляемость градостроительных процессов, вполне вписывающуюся в
профиль политики московского правительства. 3. Содержание главы III “Градостроительное
зонирование территории города Москвы” на первый взгляд имеет все признаки конструктивности,
тем более что приложением к закону являются схемы, на которых указаны границы
зон. Выпадение из мировой практики предопределено в этом случае рамочным законом
“Об основах градостроительства” и рассмотрено подробнее в отдельной аналитической
записке. Здесь достаточно указать, что место правового зонирования оказывается
законодательно переуступленным т.н. функциональному зонированию, главным назначением
которого является закрепление административного ресурса. Интерпретация разрешённой
или запрещенной стратегии освоения участков, равно как и возможности изменения
режима территории сохраняется за ГлавМосархитектурой и НИИПИ Генплана. 4.
В пояснительной записке к проекту закона и в устных пояснениях при обсуждениях
подчеркивалось, что новый генеральный план качественно отличается от предшествовавших
тем, что знаменует собой отрыв от прежних попыток предопределить все и вся в деталях
на двадцать лет вперед. В действительности методология подготовки генерального
плана не изменилась, так что его непосредственно работающая часть, а именно программа
первоочередных градостроительных мероприятий на период до 2005 г., воспроизводит
традиционную схему, представляя собой пообъектное перечисление крупных задач.
Это — в самом генеральном плане. В содержательном плане трудно понять, на
каком основании комплексная реконструкция кварталов в двух десятках районов, или
строительство 3,5 млн. кв. м общей площади “экономичного муниципального жилого
фонда целевого назначения для малоимущих категорий жителей” (без расшифровки перечисленных
определений) получают статус закона. Тем более трудно понять логику помещения
декларации о намерениях и в эту главу закона, так как, за исключением пп. а и
б ст. 26, содержание статей ограничено поименованием целевых установок — с адресами
или без таковых. 5. Глава V закона “Порядок реализации, мониторинга, контроля,
актуализации Генерального плана” представляет особенный интерес и потому рассматривается
нами как основная для обобщающих заключений. 5.1. Статья 32 “Порядок реализации
Генерального плана” недвусмысленно закрепляет ситуацию, при которой Городская
Дума и районные собрания исключены из процесса, так как они в статье не упомянуты. 5.2.
Статья 33 “Образование ТЕОС...”, строго соответствующая уже принятому закону о
ТЕОС в городе Москве, закрепляет исключительные прерогативы московского правительства
в отношении “территорий особого статуса”, не включённых в схему зонирования (глава
III). 5.3. Статья 34 “Порядок мониторинга и контроля реализации Генерального
плана” закрепляет исключительные прерогативы Мэра в отношении генерального плана.
Районное Собрание упомянуто впервые (п.4) в единственном качестве — как источник
решения, противоречащего настоящему закону (вернее, его интерпретации) и подлежащего
отмене. Московская городская дума упоминается дважды — как инстанция, отменяющая
решение районного Собрания, и как инстанция рассмотрения одобренного правительством
доклада о ходе реализации генерального плана не реже одного раза в 4 года. Иными
словами, Городская Дума закрепила в законе положение, согласно которому в пределах
очередного срока полномочий Дума может единожды как-то вмешаться в ход реализации
генерального плана! 5.4. Чрезвычайно трудно понять, на каком основании сроки
актуализации Генерального плана (ст. 35) должны определяться специальным законом,
который должен быть разработан правительством до 30 сентября 2005 г., а не определены
настоящим законом. Тем более непонятно, что, согласно п 4, возможна досрочная
актуализация по инициативе Мэра и, соответственно, решению Думы.
Общее заключение
Настоящий законопроект закрепляет ситуацию, при которой в черте
ее границ юридическая обособленность Москвы от Московской области проецируется
на физическое состояние Московской агломерации (согласно советской традиции, понятие
“агломерация” по-прежнему исключено из употребления). Ссылки на предметы совместного
рассмотрения, на взаимодействие с властями Московской области (ст. 4) категорически
лишены конкретности. В этом отношении законопроект закрепляет выпадение форм программирования
развития из мировой практики, в которой давно закрепилась техника вычленения агломераций
или иных форм ассоциирования крупнейшего города в системе расселения с поселениями,
находящимися в непосредственной связи с этим городом. Стремление свести отнесенность
с федеральным уровнем только к вопросам локализации (ст.3) и субвенций привело
к неоправданному, с содержательной точки зрения, исключению самой возможности
отстройки таких форм работы над системой расселения, которые предполагают формирование
особых, надтерриториальных конструкций для прогнозирования, проектирования и планирования
развития Москвы. Законопроект закрепляет традиционную практику, при которой
городская Дума практически устранена из сферы наиболее обобщенного рассмотрения
политики развития Москвы. Статьей 5 настоящего законопроекта де-факто одобрены
все градостроительные решения, ранее принятые правительством Москвы. Законопроектом
закреплен состав Генерального плана, в котором не содержится ни позиция “Социально-экономическое
обоснование Генерального плана”, ни позиция “Концепция развития Москвы”, ни позиция
“Финансовые механизмы реализации Генерального плана”, однако есть утверждение
“Генеральный план развития города Москвы определяет смысл и содержание градостроительной
деятельности, осуществляемой органами власти города”. Тем самым, интерпретация
весьма обобщенных положений закона о Генеральном плане полностью оказывается прерогативой
исполнительной власти. Отметим, в частности, что согласно п.1 статьи 37
вся градостроительная документация, уже утвержденная и оплаченная инвесторами,
должна быть “приведена с требованиями градостроительного зонирования” в трёхмесячный
срок, что фактически означает введение дополнительного сбора с каждого инвестиционного
проекта. Пунктом 2 той же статьи градостроительные планы развития территорий административных
округов, включая схемы зонирования в масштабе 1:10000, утверждаются правительством
Москвы в течение 6-ти месяцев. Вслед за этим может последовать новое распоряжение
о “приведении в соответствие”, с новой фискальной нагрузкой на инвесторов. В
целом не будет ошибкой зафиксировать: поскольку операция зонирования предшествует
операции составления кадастра землевладений, поскольку т.н. актуализация Генерального
плана должна осуществляться регулярно, законопроект гарантирует, во всяком случае,
фронт работ на долгие годы для НИИПИ Генплана — без необходимости сколько-нибудь
корректировать методологию работы в соответствии с международной практикой. |
