Власть, собственность, управление в России

Письменные тезисы

(на материале проекта Устава г.Москвы)

Ввиду отсутствия намека на выделенное городское право в российской традиции, любопытны трёхлетние дебаты вокруг Устава Москвы, плодом которых является новейший (от 17 мая 1994 г.) проект правительства Москвы, во многом согласованный с Думой.

1. Заметно пристрастие к американской формуле, но с российской нелюбовью к повтору заклятия "принимая во внимание". Отсюда в преамбуле мы встречаем обширную палитру деепричастий: выражая волю и интересы, сознавая ответственность, проявляя уважение, добиваясь большей результативности, "стремясь к учету" экономических и политических реалий и пр. Есть реверансы в сторону демократических институтов, вроде референдумов и пр.

Однако же, главное, что быть администрацией, т.е. - исполнительной инстанцией (законов ли, постановлений ли представительной власти) нашей администрации/власти скучно и невыгодно - распорядительность выступает как цель и смысл бытия!

Отсюда следует непременно очерковость и неполнота Устава, формируемого так, чтобы оставить тучную почву для произрастания бесчисленных "подзаконных актов". Так, скажем, весьма скучные материи, вроде разделения полномочий федеральной и городской милиций, в Устав, разумеется, не включены.

2. Характерно отсутствие понятие "собственность" в определяющей первой главе Устава. Собственность выделена в особую 3-ю главу, где со всем тщанием прослежены права города относительно Федерации (известная битва Лужкова с Чубайсом). В то же время осознанно отсутствует определённость в отношениях части и целого и отношениях с сопредельной территорией Области. Странное и неорганичное включение позиций о собственности территориальной общины (без уточнения понятий) скорее всего есть "белая уточка", обреченная на отстрел при доводке путем выноса в дальнейшие подзаконные акты и пр.

3. Характерно в высшей степени настойчивое смешение понятий власти и управления, линейного управления и администрирования (т.е. регулирования естественных процессов относительно норм) из чего проистекает особенность всего объема содержания документа. [подробнее]

Главное - сохранить контроль над неопределённостью статуса и ни в коем случае не отпустить нижние этажи на волю!

(11.8.) "Органы власти города Москвы обеспечивают муниципалитеты финансовыми и материальными ресурсами с учетом возложенных на муниципалитеты обязанностей".

(12.4.) "Органы власти города и соответствующего муниципального района вправе передавать органу территориального общественного самоуправления часть своих полномочий на договорной основе с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий" (далее, конечно же, "устанавливается законодательным актом города").

Идея строительства снизу-вверх отринута в корне, без всякого обсуждения, и идеология передачи полномочий вверх совершенно немыслима.

Путаница власти и управления продолжена по лестнице вниз, и "структурные подразделения и службы отраслевых органов, действующие на территории административного округа, подчиняются префекту округа в пределах его полномочий (7.12).

Лестница работает дальше, и Префекты административных округов вносят Мэру предложения по кандидатурам глав муниципалитетов!

В бюджете города выделяются средства для муниципальных районов — классика, опрокидывающая самое идею местного бюджета и исходного перераспределения налогов (в процессе шлифовки этот раздел оказался утерян) и отсутствие отдельной главы о налогообложении более чем выразительно.

Все это есть сфера определённости, где путаница задана и подконтрольна, имея ясно выраженный целевой характер.

4. Есть сфера неопределённости, где целевой характер задан лишь направлением интереса, и путаница выходит из под контроля верхушки пирамиды, так как интересы среднего звена должны быть соблюдены. Но среднее звено двойственно: с одной стороны, это в продолжение райкомовской традиции территориальный второй и третий этажи, с другой — в продолжение обкомовской традиции — отраслевые структуры.

Так, характерна изначальная неопределённость некоторых базовых понятий, вроде "территориальной единицы", в силу чего таковой объявлен и "муниципальный район" и "административный округ" и "другая часть территории города, имеющая наименование и границы, закрепленные городским правовым актом". Иными словами, понятие "территориальная единица" изначально лишается структурного содержания и произвольно.

"Муниципальный район может включать в себя микрорайоны" (!)

В главе о собственности есть замечательный пассаж о том, что Законом города Москвы, принятым Думой по представлению Мэра, "территориальной единице города Москвы может быть предоставлен статус административно-территориального образования" (!), но что сие означает, остается в области догадок.

Внезапным вкраплением выглядит статья (3.7.), результат долгой и отчаянной борьбы за права "низов": о "Собственности территориальной общины", каковая конечно же "может" иметь собственность, правомочия же собственника передаются "органу территориального самоуправления" (естественно Думой - по представлению Мэра).

Характерна замечательная неопределённость, в силу которой реализация прав на замельные участки осуществляется:

а) в соответствии с Генеральным планом развития Москвы,

б) планами зонирования территории Москвы,

в) общегородским земельным кадастром,

таким образом изначально снимается возможность определённости в ключевом вопросе землеустройства, землепользования, регистрации.

В статье (4.5). К компетенции городской администрации отнесены "управление и распоряжение земельными участками".

"Часть своих полномочий городская администрация вправе передавать администрациям муниципальных районов, муниципальным предприятиям, органам территориального общественного самоуправления вместе с необходимыми для их осуществления ресурсами".

Нейтрально и потому наиболее корректно выглядят отношения по бюджету между Думой и администрацией, повторенный в отношениях по смете между администрацией муниципальных районов и их представительными органами - накоплен опыт, не страшно для Управления в силу тотальной некомпетентности Думы по частным предметным вопросам, из коих и складывается бюджет.

Детские игры вокруг византийской самозамкнутости управления, узурпирующего властные полномочия под видом бытия администрацией.

Итак, Мэрия определена как городская администрация. (7.1)

Мэр возглавляет городскую администрацию единолично. (7.2)

Дальше начинаются чудеса:

Городская администрация состоит из Мэра, Правительства, Управления делами Мэрии (копируется президентская структура РФ), отраслевых и территориальных органов управления и "иных органов" создаваемых Мэром.

Органы управления городом (органы городской администрации) могут по распоряжению Мэра Москвы объединяться в комплексы городского управления.

Кто такие руководители комплексов городского управления и в чем заключены их полномия, Уставом не разъясняется вообще!

Состав Правительства есть излюбленное смешение жанров:

  • вицепремьеры,

  • руководители комплексов городского управления,

  • управляющий делами,

  • министры из числа руководителей департаментов,

  • префекты административных округов.

Направления деятельности (основание для распределения обязанностей в Правительстве) по славной российской традиции набросаны наобум лазаря:

  • экономическая политика отдельно - поддержка малого бизнеса,

  • жилищный фонд - благоустройство - жилищное хозяйство и пр.

Шедевр сталинской бюрократии повторен без изменений: Отраслевыми органами управления городом являются департаменты, осуществляющие исполнительную, распорядительную и контрольную деятельность в определённых сферах управления городом.

Идея разделения полномочий отринута в корне, равно как и слабые надежды на утверждение заявительных процедур регистрации.

Положения о департаментах утверждаются Мэром по представлению руководителей комплексов городского управления!

Департаменты отчитываются перед Мэром или Правительством, но неподотчётны ни Думе, ни кому-либо ещё .

Продолжается естественное смешение права и силы, и к правовым актам отнесены распоряжения Мэра и пр. (любимый подзаконный характер) 9.3.

  • Главы муниципалитетов назначаются Мэром с согласия муниципального собрания из числа кандидатов, представленных префектом (идея выборности сохранена исключительно для Мэра).

  • Муниципалитет состоит из представительного органа населения — муниципального собрания - и главы администрации муниципального района. Шедевр византинизма, обрекающий сию "власть" либо на паралич, либо на иллюзорность гармонии.

В целом очевидно, что утверждается нечто вроде конституционной деспотии в черте МКАД и немного (неизвестно как) за оной чертой.

Налицо полное торжество отраслевой структуры, бурная свобода которой слегка ограничена (для вящей безопасности Мэра) наличием территориальной власти удельных наместников, не князей.

Налицо победа "комплексов управления городом" над любыми попытками слабого сопротивления в деле распределения управления собственностью и затем захвата собственности, т.к. земля оставлена вне даже иллюзорных рыночных отношений.

Налицо закрепление затратной квазиэкономической машины, настроенной на сохранение и упрочение монополии.

Налицо попытка легализации антиправового произвола в роли единственно мыслимой формы права.

Особенно существенны попытки извращения идей самоуправления путем приручения и взятия активистов на довольствие.

Учитывая традиционное значение московского образца, не слишком поколебленного событиями последних лет, можно заключить, что принятие подобного Устава (даже с неколькими поправками в пользу Думы, блюдящей скорее декорум), сыграет весьма значимую роль в общероссийских делах - полное и окончательное слияние власти/линейного управления/регулирования-администрирования с владением коммунальной собственностью.


27.05.1994

См. также

§ Обсуждение доклада

§ Статьи, интервью, заключения на законопроекты и другие работы по Москве