Стратегии территориального развития России
(к технологиям общественно-государственного партнерства)

Общественная палата Российской Федерации

Комиссия по региональному развитию

До недавнего времени серьёзное, профессиональное обсуждение стратегий территориального развития было делом немногочисленных экспертов и осуществлялось почти исключительно в форме узких по составу семинаров. Выдвижение «программы 2020» изменило ситуацию, поскольку достижение поставленных в программе амбициозных целей настоятельно требует, как минимум, согласованности между отраслевыми стратегиями и стратегиями развития на территориях и в муниципальных образованиях. Фактически только сейчас вопрос о целях и содержании региональной политики федерального центра начал обсуждаться с необходимой серьёзностью, тогда как до недавнего времени попытки региональных властей добиться внимания к особенностям условий на территориях без обсуждения отвергались Министерством экономического развития и Министерством финансов РФ[1].

Достаточно проанализировать свод предложений субъектов РФ к проекту Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанной МЭРТ к марту 2008 г., чтобы убедиться, насколько слабым было взаимодействие министерских специалистов с экспертами регионов[2], насколько разнятся представления региональных властей и задачах и средствах региональной политики.

Доминирование в российской политической элите 90-х годов либеральной идеологии, получившей предельное выражение в формуле «Рынок все расставит по местам», привело к решительному отказу от принципа крупномасштабного территориального планирования. Этот важнейший принцип, впервые был сформулирован в протоколах КЕПС — Комиссии по естественным производительным силам, под руководством В.И.Вернадского. Этот принцип был развернут в работах интеллектуального штаба Плана ГОЭЛРО в масштабе всей Европейской части страны — к осени 1921 г. была завершена Карта экономических районов Европейской России, числом 12[3].

Здесь не место в подробностях излагать историю территориального планирования в Советском Союзе, достаточно печально завершившейся эпопеей обсуждения и отклонением проекта Единой схемы расселения на территории СССР. Важно отметить одно: хотя отраслевое и потому уже ведомственное планирование явно превалировало над территориальным, сопряженные управленческие машины Госплана и Госснаба в основном удерживали в поле внимания страну как единое целое. Вопреки уверениям о руководящей роли машины единственной партии, она в действительности была трансмиссией машины государственного управления, обеспечивая непрерывность прямой и обратной связи Центра с любой точкой тогдашней страны. Эта связь была далека от совершенства, поскольку интересы центральных ведомств имели безусловный приоритет по отношению к местным, однако относительное выравнивание условий жизни по регионам — через крупномасштабную индустриализацию — осуществлялось вполне последовательно.

По множеству причин в 90-е годы, за исключением нескольких столиц, не велась работа над генеральными планами развития городов, тогда как печально известный «парад суверенитетов» подрывал самую возможность удерживать образ страны как единого социально-экономического целого. Школа советского территориального планирования распалась на остаточные группы в НИИ и вузах, и к 2000 г. почти исчезла.

В 2000 г., с формированием федеральных округов, казалось, возник шанс на возрождение системы территориального планирования, однако, когда первичная задача округов — выравнивание правового поля в стране — была в целом выполнена, этот шанс не был использован. Отчасти в силу того, что федеральное правительство не усматривало опережающую роль такой задачи, устраняясь от задачи выработки стратегии развития России, отчасти в силу того, что власти регионов успели к тому времени освоиться в роли ключевых субъектов развития.

«Программа 2020» определила связную систему целей, соответственно, на первый план с очевидностью вышла технология достижения этих целей, и в этой технологии внятная, согласованная региональная политика и грамотная стратегия территориального развития выступают на первый план. На первый — не потому, что вторичны любые другие способы достижения поставленных целей, а по той причине, что все эти способы — от соблюдения экологической дисциплины до повышения качества человеческого капитала и наращивания качества жизни — замыкаются на множество мест, сцепленных единой системой расселения. Реконструкция этой системы расселения под новые условия (глобальная конкуренция, демографическое сжатие) и применительно к задачам качественного развития неотвратима. Направление такой реконструкции, с минимизацией неизбежных потерь, на федеральном, макрорегиональном, региональном и субрегиональном уровнях — вопрос, требующий сосредоточения интеллектуальных усилий всего общества. Цель настоящего доклада состоит в том, чтобы обратить надлежащее внимание на то, что качественное совершенствование территориального планирования недостижимо посредством одних лишь управленческих решений, нуждаясь в тесном, общественно-государственном партнерстве.

Инвентаризация пространства: постижение страны

В начале 30-х годов, когда в одночасье было уничтожено мощное краеведческое движение, выросшее из огромной работы предреволюционных земств, происходило своего рода открытие страны заново. «Открытие мира» Сергея Смирнова, «Дальние страны» Аркадия Гайдара, «Кара-Бугаз» и «Колхида» Константина Паустовского и множество других произведений с огромной убедительной силой отразили в советской культуре пафос переоткрывания преобразующейся страны «с нуля». Кинохроника той эпохи создала полную энциклопедию образа жизни народов СССР. С ходом времени пафос исследования улетучивался, советская статистика упорно фальсифицировалась и по преимуществу засекречивалась. Тщательно отрепетированный образ страны, предназначенный для внушения собственному населению и миру, утрачивал какую бы то ни было связь с действительностью[4].

Время Перестройки породило подлинный рывок массового освоения бесчисленных малых родин, освоения и переосмысления истории мест. Тем не менее, освоением исторического наследия дело чаще всего и завершается. Важно отметить: за исключением горстки исследователей и некоторой толики завзятых путешественников, помещающих путевые заметки в Интернете, российское общество знает действительное состояние своей страны отчаянно плохо. Опыт исследователей, опыт комиссий Общественной палаты РФ показывает, что нет оснований преувеличивать объем и качество такого знания на уровне губернской власти (это знание сугубо избирательно и неполно), тем более на уровне федеральных органов управления[5].

Муниципальная статистика была ликвидирована в начале 90-х годов и по настоящее время не возобновлена, вследствие чего федеральный центр оперирует поступающими «наверх» средними величинами по обширным и крайне неоднородным регионам. Эти средние величины пригодны единственно для сопоставления предшествовавшего и последующего состояний того же субъекта федерации, т.е. для отчётности. Муниципалитеты по Налоговому кодексу лишены информации о деятельности хозяйствующих субъектов на их территории. Практически не отработана система соотнесения информации, порознь собираемой функциональными звеньями управления, и тем более нет верифицируемой корреляции этой информации и сведений, аккумулируемых различными общественными организациями.

По-видимому, хуже всего обстоит дело с информацией относительно состояния человеческого капитала. Крупномасштабных карт, которые дали бы возможность осуществлять мониторинг по совокупности показателей, характеризующих человеческий капитал, включая все виды миграции, не существует. Между тем, известные позитивные сдвиги последних двух лет в том, что относится к рождаемости и смертности, не должны отвлекать внимание от того факта, что пока ещё речь идёт о сугубо относительном улучшении, тогда как демографическое сжатие страны продолжается.

Более того, речь не только об абсолютных величинах численности населения в поселениях и на территориях, но и о качественном составе человеческого капитала[6], измеряемого не только числом учащихся или количеством дипломов на тысячу человек, но также уровнем здоровья, мерой социальной адаптации, уровнем компетенции и множеством других свойств.

Низкая степень публичности, слабость большинства региональных СМИ, вследствие зависимости от региональной власти, приводит к тому, что столь существенная характеристика жизни регионов как особенности того или иного режима и стиля управления относятся к числу тем, что широко обсуждаются в неформальном ключе, но практически отсутствуют в публичном пространстве. В условиях, когда во множестве субъектов Федерации губернаторы и президенты остаются при должности в течение десяти и более лет, говорить об адекватной информированности относительно деталей организации местной жизни, особенно в т.н. депрессивных регионах, не приходится[7]. В частности, далеки от достоверности истинные доходы людей, которые — судя по косвенным признакам (частное строительство, автомобилизация, масштаб приобретения предметов долговременного пользования) — имеют мало общего с официальными данными о безработице и доходах. Усредненные показатели по стране и по регионам не позволяют также увидеть подлинные масштабы контраста между относительным богатством и безусловной бедностью внутри региона и, тем более, внутри его субрегионов.

От Советского Союза нам осталась в наследство система расселения, выросшая из условий социалистической индустриализации, насильственной коллективизации с её сетью машинно-тракторных станций и хрущёвского укрупнения сел, к чему следует добавить существенные миграционные перемещения 90-х годов. В последние годы к этому добавились ежегодное исчезновение тысяч деревень, радикальное и при том нисколько не упорядоченное замещение бывших колхозных земель пригородными поселками, преобразование запустевших деревень в дачные посёлки, во многом анархическая реконструкция городской ткани в крупных городах.

Целостный мониторинг этих процессов в масштабе страны (да и в масштабе регионов) не ведётся, и карты изменений обитаемого пространства не существует[8], хотя совокупный эффект от этих подвижек, чаще всего малых в каждом конкретном случае, поистине грандиозен[9].

Этот совокупный эффект способен существенным образом исказить, а в отдельных случаях и заблокировать программы и планы инвестиционной деятельности, составляемые на разных уровнях государственного и частного предпринимательства.

За 90-е годы, с их достопамятными милицейскими заставами, которые пресекали попытки вывоза товаров «за кордон», т.е. в соседний регион, сложилось явление, которое правильнее всего определить как оестествление административных границ. Хотя с формированием федеральных округов прямые попытки экономического обособления субъектов федерации удалось пресечь, видение страны как механической склейки регионов оставалось до последнего времени определяющим — как для самих регионов, так и для федеральных органов управления. После телевизионной передачи, где удалось обратить внимание аппарата Государственной Думы на то, что карта, висевшая в её вестибюле, имела уж вовсе непристойный характер (на белом поле России были два города — Москва и С.-Петербург), карту доработали, обозначив на ней кружочки столиц всех субъектов федерации. В сознании управленцев именно такая схема является достаточной формой отображения устройства России, однако если она вполне приемлема как символизация административно-государственного устройства, то в качестве инструмента планирования она решительно непригодна.

Если границам субъекта федерации придается едва ли не сакральный смысл, то вполне естественным оказывается приписывание чрезмерного значения и границам между административными районами, согласно закону ФЗ-131 именуемыми муниципальными. Отсюда сохраняется унаследованное от большевизма с его установкой на подавление природы игнорирование внеадминистративных территорий — в географическом смысле «стран», обладающих как природным единством, так и историко-культурной целостностью. При обширности подавляющего числа субъектов Федерации неопознанность целых стран, вроде, к примеру, Мологского края или Горнозаводского Урала, который почти целиком расположен в рамках Челябинской области, приводит к недостаточной эффективности экономического планирования и тяжелым экологическим последствиям[10].

Если исходное пренебрежение к естественно-исторической структуре территории наблюдается в пределах одной области, то тем более природоохранная, хозяйственная деятельность и деятельность планирования страдают в случаях, когда географическая страна рассечена границами между субъектами федерации. Примерам несть числа, но, может быть, ярчайшими из них является зона Байкала, скорее разделяющего, чем связывающего Иркутскую область и республику Бурятию, или Подмосковье, в значительной степени загубленное неспособностью Москвы и Московской области выработать согласованную политику планирования и застройки земель[11].

Как справедливо отметил Министр регионального развития Д.Н.Козак, ответственность за такое положение дел ложится на центральные ведомства, в которых под региональной политикой понималась единственно практика выделения трансфертов из федерального бюджета. Соответственно, ни в одной из методических рекомендаций по составлению региональных стратегий, разработанных МЭРТом, не содержится ни внятного требования к детальному знанию структуры территорий, ни требования согласовывать региональные схемы развития с муниципалитетами, ни, тем более, интегрировать их обоснованные представления о необходимом.

Необходимо констатировать: мера знания о стране недостаточна, тогда как быстро преодолеть дефицит знания через один лишь управленческий механизм, начиная с федеральных министерств и кончая региональными правительствами, невозможно. Разумеется, необходимо восстановление единой муниципальной статистики, но статистические данные способны дать лишь ограниченное знание о специфике субрегионов и мест. До настоящего времени властями не осознана необходимость детального знания такого рода, оформленная через государственный заказ, обращенный к вузовской системе и остаточным научным силам.

Решение этой задачи, от которой успешная реализация программы «2020» зависит в гораздо большей степени, чем представляется большинству управленцев, достижимо только через вовлечение широчайших экспертных и волонтерских ресурсов в процесс распознания положения дел в стране.

Функционирование и развитие: территориальный срез

Вопросы становления зрелой системы территориального планирования непосредственно сопряжены с философией развития. Анализ опыта последнего десятилетия убеждает: лучше или хуже справляясь с задачей функционирования по шаблонам, что уже достаточно сложно при частоте смены правил, наличная система государственного управления, впадает в своего рода ступор, сталкиваясь с задачей качественного развития. Об этом с горечью говорил В.В.Путин на осеннем расширенном заседании Госсовета.

В целом отладив своевременную выплату пенсий и зарплат работникам бюджетных учреждений[12], эта система оказалась почти беспомощной, столкнувшись с возможностью целевым образом потратить не слишком большие средства, выделенные по приоритетным национальным проектам в дополнение к обычному бюджетному финансированию. ещё драматичнее ситуация с Фондом поддержки реформы ЖКХ, когда к концу марта текущего года стало ясно, что получить столь необходимые (но выделяемые при соблюдении чётких условий) средства оказалась в состоянии одна лишь Челябинская область, да и то за счёт , прежде всего, неординарной готовности к этому губернской столицы. Между тем в условиях инфляции, упорно не желающей подчиняться монетаристской политике Минфина, каждые сутки промедления означают, что в небесах без следа растворяется стоквартирный жилой дом. За месяц, соответственно, 30 таких домов. За три месяца, которые потребовались для отладки процедуры размещения временно свободных средств Фонда на депозите Центрального Банка, обитатели ветхих и аварийных домов не досчитались 3 тысяч квартир.

В наиболее внятном виде неготовность системы государственного управления к задачам качественного развития проявилась в многотрудной, отнюдь не дешевой деятельности по разработке и оценке стратегий регионального развития. На одном лишь этом материале можно проследить, каким образом интегрируются принципиальные ошибки на трёх горизонтах: техническом, организационном и мыслительном или, если угодно, идеологическом. При этом отслоить один горизонт от другого достаточно затруднительно, так как их взаимоналожение осуществляется без исключений в каждом акте принятия решения.

В 90-е годы вполне объяснимая неприязнь к советским институтам, среди прочего, привела к тому, что сама идея стратегического видения, сама необходимость видеть страну как географическое целое, отвергалась. С 2000 года прошло уже семь лет, однако до осени прошлого года, когда Д.Н.Козак возглавил Министерство регионального развития, которому были переданы от МЭРТа существенные полномочия, попытки вести серьёзную работу над целостной стратегией пространственного развития России блокировались правительством. Стратегия пространственного развития есть, среди прочего, не только наложение социально-экономической стратегии на карту, но также и выявление условий развития страны и ограничений на пути такого развития — безотносительно к интересам региональных элит и корпораций, строящих собственные стратегии в собственных, естественно, интересах.

Действительность стратегического планирования в целом удручает. Из всех текстов, поименованных стратегиями, только в двух-трёх содержатся намеки на связи с соседями, и только одна (Ханты-Мансийского округа) изначально содержала концепцию развития Полярного Урала, которая уже в прошлом году, при активной поддержке Уральского федерального округа, была принята на федеральном уровне. В подавляющем большинстве стратегий субъект федерации оказался представлен как расцвеченное пятно на белом фоне, и уж полным триумфом абсурда стало самопредъявление Московской области — как неправильной формы широкого кольца, внутри которого зиял пустой овал субъекта федерации «Москва». Вполне, к примеру, профессионально составленная стратегия развития Иркутской области «не замечает» соседней Бурятии даже в разделе, посвященном перспективам развития туризма и т.д. Естественно возникает классический вопрос римского права: кому это выгодно?

На поверхность проступает заинтересованность небольших экспертных групп, которые получают заказ на разработку стратегий от региональных властей, лучше или хуже справляясь с задачей, сформулированной этими властями по вышеуказанной «островной» логике. Обязательная процедура тендера на разработку стратегий в подавляющем большинстве случаев является фикцией, и «победитель» известен заранее. Более того, круг задействованных специалистов столь узок, что «почерк» каждой из групп опознается без труда, вследствие чего и рецензирование не решает проблему. Естественно, эта заинтересованность вторична, поскольку здесь предложение вызвано спросом, а в большинстве случаев региональный заказчик лишь сугубо инструментально заинтересован в факте изготовления «стратегии» — этот факт является условием получения дополнительных к бюджету средств из федерального источника. Условием, но отнюдь не гарантией, так что традиционная система «выколачивания» денег в центральных ведомствах остается непоколебимой. Отрицать некоторую пользу упорядочения представлений субъекта федерации о своем актуальном состоянии было бы неразумно, однако и преувеличивать масштаб этой пользы нецелесообразно. Уже потому только, что даже крупнейшие городские ядра, производящие до двух третей ВРП, фигурируют в «стратегиях» лишь как адреса предлагаемых инвестиционных проектов. Ни Нижний Новгород, ни Казань, ни, скажем, Екатеринбург в качестве субъектов стратегической работы региональными чиновниками, как правило, не признаются. Понятно, что в этих условиях говорить об учете позиций городских округов и, тем более, сельских поселений и их ассоциаций было бы странно.

Ещё раз подчеркнем: не снимая ответственность с региональных властей за игнорирование интересов даже крупнейших муниципальных образований, основная ответственность лежит на федеральных ведомствах, в идеологии которых такая потребность отсутствовала до последнего времени.

Для закрепления схемы, согласно которой муниципальные образования устранены от процесса стратегирования в закон об основах организации местного самоуправления было внесено множество поправок, которые, наряду с требованиями Бюджетного и Налогового кодексов, практически заблокировали возможность инициативы даже крупнейшие города по участию в разработке стратегических документов регионального масштаба. Хотя в некоторых случаях запротоколирован факт проведения широких по составу участников обсуждений документов, претендующих на стратегичность, присутствие на этих действиях и опрос их участников показывает, что обсуждению придан сугубо символический характер. Многомерность и многокомпонентность любого крупномасштабного текста, равно как предельная конкретность замечаний к тому или иному его фрагменту, делают его непонятным на слух, и неинтересным для всех участников, что упрощает финальную редактуру постановляющей части, без труда преобразуя обсуждение в запланированное одобрение[13]. В результате лишь предъявление стратегии на площадке профильного федерального министерства создаёт шанс подключения независимой, квалифицированной экспертизы и последующей корректировки документа (так, во всяком случае, происходило на Межведомственной комиссии Минрегиона).

По факту, наиболее заинтересованными именно в таком построении работы над стратегиями регионального развития оказываются ответственные чиновники центральных ведомств, в первую очередь МЭРТ (до конца 2007 г. во всяком случае). Именно ими задаются правила игры, которым охотно или скрепя сердце должны следовать повсюду. Символизация и метафорика естественным образом занимают главенствующую позицию — так именно в МЭРТ была сочинена и утверждена так называемая сценарная схема, согласно которой стратегический документ должен быть представлен в трёх модальностях: инерционный (сырьевой) сценарий развития, инновационный и, наконец, компромиссный сценарий. Анализ материала стратегий с убедительностью показывает, что все эти сценарии различаются только величиной конкретных цифр, заполняющих столбцы, выстроенные по логике наличествующих региональных министерств или департаментов. Смены приоритетов в зависимости от избранного сценария ни разу не зафиксировано. Это обстоятельство, однако, ни в коем случае не трактуется как недостаток, поскольку форма, заданная министерством, выдержана неукоснительно.

В свою очередь, поскольку с начала 90-х годов пусть несовершенная, но всё же система муниципальной статистики на общероссийском уровне была, под лозунгами либерализации, ликвидирована, федеральные ведомства привыкли оперировать единственно усредненными величинами по регионам. То, что среднестатистические величины пригодны исключительно для того чтобы как-то соотносить ситуацию прежнюю с ситуацией актуальной, никого не смутило, что, в свою очередь, предоставило региональной власти свободу выбора. Можно отражать огромные перепады состояния мест и местностей в стратегических документах, либо удержаться в средних цифрах — понятно, что второй вариант на порядок проще и потому оказывается предпочтительнее. Более того, уже региональная власть, как правило, передает ту же свободу выбора своим министерствам или департаментам. Вследствие этого, скажем, перепады урожайности по субрегионам и местностям (не говоря уже о типе собственника) может быть, а может и не быть принята во внимание. Пространственная локализация т.н. неформатных сельских школ может быть выявлена или не выявлена, данные БТИ об объемах аварийного (тем более предаварийного) жилья могут быть сверены с действительностью, или нет, и т.п.

Парадокс в том, что, пока сохранялась схема административных районов, то хотя бы на их уровне, по инерции, формировалась довольно эффективная статистика[14], тогда как при переходе к системе муниципальных районов и городских округов этот источник информации был почти повсеместно утерян. Стоит ли говорить о том, что в исходных основаниях работы над текстами, имеющими статус стратегий, вообще отсутствуют представления об основных работодателях[15]. При обилии стандартных цифр относительно численности населения по возрастным когортам, о продолжительности жизни, детской смертности и т.п., отсутствуют оценки наличного состояния и прогнозы изменений состава человеческого капитала и его вероятных перемещений. Примерам несть числа, что позволяет ограничиться фрагментом стенограммы круглого стола, организованного в Челябинске независимыми экспертами с представителями крупного бизнеса.

 

(П. И. Черкасов, директор по персоналу ОАО «Челябинский металлургический комбинат»: ОАО «ЧМК» относится к крупному бизнесу и является одним из самых больших предприятий ГК «Мечел». Мешают бизнесу только собственные проблемы и больше никто. В первую очередь, это демографическая ситуация в стране, обусловившая отсутствие квалифицированного персонала. Комбинат развивается быстро, вместе с этим растет потребность в профессиональных кадрах. Наша система образования их не готовит, она развалилась. Учреждения среднего и высшего профобразования готовят кого угодно, но не металлургов. Нет людей, которые осваивают современные технологии. Конечно, эта проблема создана не городом, она — результат работы самой системы профессионального образования… Для нас с учетом той программы, которая принята, конечно, важен квалифицированный персонал. А это люди с высшим и средним профессиональным образованием. Самый нижний уровень нас не очень волнует, кадрами мы его можем обеспечить сами — у нас есть свой учебный центр. Мы в состоянии обучить людей, поднять зарплату. Сегодня нам нужны инженерно-технические сотрудники, имеющие более высокий образовательный уровень, способные работать на современной технике.

Л. А. Вахрамеев. Группа компаний «Интерсвязь»: Квалифицированные кадры и за деньги не купишь. То же самое с выпускниками техникумов и даже вузов, выходящими с базовой подготовкой, оторванной от реальной ситуации. Их обучение идёт на старых картинках советских времен, и только когда они приходят на живое производство, то получают настоящие знания. В том числе и в нашем учебном центре, где проходят подготовку в течение одного-двух месяцев.

Квалифицированных кадров не хватает, поэтому конкурирующие в городе фирмы перетаскивают друг у друга этих людей. А в итоге эти люди уезжают, и чаще всего в Москву»).

Простое суммирование потребности в кадрах по инвестиционным проектам, включённым в региональные стратегии, показывает, что их собственного человеческого капитала, равно как возможностей ближайших соседей, для них недостаточно[16]. К тому же необходимо принять во внимание эффект «пылесосов» в виде ранее стартовавших или заметно прогрессирующих соседних и дальних регионов[17]. С другой стороны, необходимо представлять прогноз сокращения потребностей в числе (при росте претензий к качеству) занятых на новых или радикально модернизируемых производствах в зависимости от запуска планируемых технологий. Ни в одной из рассмотренных стратегий такого прогноза нет, ибо, как ни парадоксально, такие прогнозные расчеты не запрашиваются федеральными ведомствами. Учитывая ранее отмеченный «островной» принцип самопредъявления и самосчитывания регионов, есть тем большие основания полагать, что в своих стратегиях они рассчитывают на одних и тех же людей, каковым свойственно смещаться в сторону наиболее выгодных условий, что ставит под сомнение реалистичность значительного числа инвестиционных проектов...

Официальный доклад Красноярского экономического форума в 2008 г. привлек внимание к этой проблеме, указав на то, что в ходе реализации только крупных инвестиционных проектов к 2020 г. должно быть создано свыше 3 млн. рабочих мест. При относительно достоверном удвоении этой величины за счёт соответствующего прироста рынка услуг, речь о примерно 7 млн. рабочих мест — и это при неизбежной (независимо от надежд на рост рождаемости) утрате от 10 до 12 млн. жителей трудоспособного возраста за тот же срок. При этом надлежит принять во внимание, что 40% новых рабочих мест должно быть создано в первой десятке регионов (в первой двадцатке — 63%), тогда как на замыкающие двадцать регионов придется лишь до 3% создаваемых рабочих мест[18].

Такого рода констатация достаточно трезва, но необходимо сделать и следующий вывод: установка на обобщенное выравнивание ситуации в регионах страны, на которой правительство настаивало десть лет, не выдержала проверки практикой. Констатация есть, но чрезвычайно существенно, что ни необходимость радикальной реконструкции системы образования, ни указание на связь формирования новых рабочих мест с неминуемой приватизацией неэффективных производств и, в конечном счёте, с реконструкцией системы расселения страны, в докладе не содержалось.

Некоторая узость образования у нового поколения управленцев в центральных ведомствах, в сочетании с изрядной долей снобизма в отношении «провинциалов» явно склоняет первых к выбору простейших схем и простых символизаций. БОР (бюджет, ориентированный на результат — при слабой определённости, что есть результат, и насколько он запаздывает относительно отчётности по исполнению бюджета), ДРОНД (доклад о реализации основных направлений деятельности), 43 или даже больше показателей эффективности регионального управления — всё это в большей степени символы властной позиции Центра, чем реальные инструменты развития.

В выступлениях и в печатных текстах принято повторять «мантру» об интеллектуальном потенциале, каким всё ещё располагает Россия, однако в реальной практике управления не слишком заметны попытки мобилизации этого капитала для целей ответственной разработки стратегических документов. Во всяком случае, единичны (к примеру, в Астраханской области) случаи обращения к университетским сообществам даже крупнейших региональных вузов, не говоря уже о системной кооперации с ними[19]. Чаще всего дело ограничивается привлечением узкого круга столичных экспертов, заказчиком для которых выступал чаще всего ЦСР — Центр стратегических разработок МЭРТ. Нисколько не подвергая сомнению квалификацию этих экспертов, нельзя не заметить соблюдение принципа близости идеологии и методологических предпочтений между заказчиком и экспертами, что, по определению, приводит либо к сворачиванию дискуссии по существу, либо к игнорированию «внешних», заведомо иных позиций, независимо от содержательной мотивированности последних. Во всяком случае, на основании наличного опыта, единственно в работе Экспертного совета по приоритетным национальным проектам при Д.А.Медведеве в 2007 г. удавалось добиться радикального пересмотра исходных оснований жилищной политики, преодолевая при этом мощный лоббизм со стороны крупнейших строительных компаний.

Если предельно ужесточить оценку, то вряд ли будет преувеличением заключить, что деятельность по разработке стратегий развития регионов оказалась едва ли не полностью «приватизирована» счётным числом ответственных сотрудников МЭРТ и счётным же числом тесно сотрудничавших с ними групп экспертов. То, что регионы, в свою очередь, транслировали задачу в наличную конструкцию департаментов и, одновременно, передавали оформление стратегий на аутсорсинг, не только не могло изменить исходную ситуацию, но ещё и закрепляло ее. Алгоритм предопределял результат. Детальное знание страны, представление о дифференциации «стран» внутри административных границ субъекта федерации оказывается излишним. Впрочем, специально отстроенная обратная связь с регионами также не востребована, поскольку ведущей оказывается передача сигнала от Центра, тогда как регионы автоматически дадут о себе знать, лоббируя те или иные инвестиционные проекты. Тому есть косвенное, но вполне характерное подтверждение: при огромных в совокупности затратах на командировочные поездки, средств на создание зала видеоконференций с регионами ни в ЦСР, ни в Минрегионе не нашлось. Более того, нет и регулярного мониторинга ситуации в муниципальных образованиях, которых, вследствие введения закона об основах организации МСУ, насчитывается более двадцати пяти тысяч. Заметим, кстати, что в экспертных центрах США, обслуживающих Государственный Департамент, подобный мониторинг России осуществляется в режиме нон-стоп на основании сравнительного анализа печатной информации и Интернета.

Не будет ошибкой обозначить, что в господствовавшем до настоящего времени образе страны, который ведущие чиновники ключевых федеральных министерств считали адекватным, роль единственного субъекта развития отведена им самим.

Та же ситуация в точности воспроизводится на региональном уровне. Во всяком случае, в текстах стратегий не содержится и намека на то, что основной объем инвестиционной активности осуществляется отнюдь не органами управления региона, а субъектами хозяйственной деятельности — в рамках, во многом определяемых региональной властью, но всё же самостоятельно, все чаще следуя логике не регионального и не российского, а международного рынка. Не говоря уже о таких крупных инвестициях, как создание заводов «Фольксвагена», «Вольво» и «Пежо-Ситроен» в индустриальных парках Калужской области, достаточно привести пример российского «Сильвинита», вложившего в производство в Соликамске 2,7 млрд. руб. в 2005, 4,3 млрд. в 2006 и 6 млрд. в 2007 годах соответственно. Тем не менее, давний навык оперирования обобщенными данными по отраслям препятствует тому, чтобы постоянно отслеживать на карте региона эволюцию распределения денежных потоков, а вместе с ними — движение людских масс, смену перепадов качества среды и характеристик человеческого капитала.

В то же время сохранившийся с советских времен, изначально зауженный навык отсчитывать экономическое развитие от промышленности группы «А» и только от нее, приводит к тому, что в стратегиях территориального развития до сих пор недопустимо принижено значение трансформации аграрного сектора. В связи с тем, что до последнего времени сельское хозяйство оказывалось на дальней периферии внимания федеральной власти, темп деградации традиционного, деревенского уклада существенно превышал темпы формирования новой агроиндустрии, базой которой являются вертикально интегрированные холдинги и банковский капитал. Соответственно, развернувшийся в большинстве регионов страны процесс опустынивания обширных территорий, лишь в малой мере компенсированный вторичным освоением староселенных земель под нужды горожан и в целях рекреационного использования, замечается до сих пор лишь публицистикой. При этом, принимая на себя функции единственного субъекта развития, власти многих регионов (Воронежская область, к примеру) неожиданным образом воспроизводят аграрную политику эпохи Хрущёва и более ранних времен, понуждая, в частности, крупных производителей товарного зерна и масличных культур вкладывать средства в молочное хозяйство[20]. Тем самым разумное стремление к продовольственной независимости страны необоснованно переносится на региональный горизонт, в некотором роде продолжая стремление регионов к хозяйственной автаркии, характерное для 90-х годов.

Не найти региональной стратегии, в которой не уделялось бы место идеологии развития туризма. Иной раз, как, к примеру, в документах республики Якутия-Саха, можно прочесть утверждения, будто к 2020 г. удастся достичь 10% доли туризма в региональном продукте. При этом напрочь игнорируется сложность формирования массового туризма в его цивилизованных формах, крупные вложения сил и средств в создание его инфраструктуры, включая реконструкцию сферы профессиональной подготовки в сфере услуг. В течение последнего года в оформлении региональных стратегий появилась новация — стало модно говорить об агломерациях как об опорных узлах социально-экономического развития. При этом полностью игнорируется как адекватное понимание природы агломерации, под которой в мире принято понимать договорные отношения между близко расположенными муниципальными образованиями, тесно связанными активностью значительных масс людей, так и реалистические условия для оформления агломерации. Наконец, не найти региональной стратегии, в которой не подчеркивалось бы значение природоохранной политики, однако ни цена этой политики, ни технология её реализации не обозначены и не просчитаны, вследствие чего речь идёт скорее о неких знаках учтивости, обращенных к общественному мнению, и не более того[21].

Стратегии регионального развития несколько различаются по уровню проработки, однако одно свойство объединяет их безусловно — это категорическое отсутствие указаний на механизмы и технологии реализации. По-видимому, предполагается, что существующие структуры управления и его обеспечения информацией в состоянии вполне удовлетворительно справиться с задачей качественного рывка в развитии страны. Это не более чем иллюзия.

При обобщении аналитической обработки более 60 стратегий развития, которые были представлены на рассмотрение в Министерство регионального развития на протяжении 2006 — 2007 годов, невозможно уйти от жёсткого вывода: работа над стратегиями территориального развития в региональном срезе имела до сих пор скорее символический характер. В регионах делали вид, что действительно собираются руководствоваться стратегией развития в повседневной деятельности, тогда как в федеральных министерствах делали вид, что воспринимают региональные стратегии всерьёз, ограничиваясь их вялой критикой — в искренней убеждённости, что стратегирование есть задача исключительно федеральных органов власти.

В действительности проблема территориального развития страны настолько тесно сопряжена с общей задачей модернизации страны, при заложенном «программой 2020» повышении качества жизни, и настолько не может быть сведена к простому суммированию отраслевых стратегий, что решение этой проблемы напрямую зависит от мобилизации интеллкутальных ресурсов на всех уровнях: от муниципального до общегосударственного.

Стратегия территориального развития России как вызов

Приступить к решению вопроса о стратегировании территориального развития как фундаменте реализации «программы 2020» означает, что необходимо ответить на серьёзный интеллектуальный вызов, адресованный организации управления развитием как таковым.

Сюжет управления в речи Д.А. Медведева на Экономическом форуме в Красноярске прозвучал вскользь, лишь как признание в том, что экономикой занимались в режиме ручного управления, однако впервые, среди четырёх ключевых «И», которыми завершилось выступление, наряду с инвестициями, инновациями и инфраструктурой, прозвучало: ИНСТИТУТЫ.

Опираясь на солидный опыт знакомства со страной в её региональном и муниципальном измерениях, и говоря предельно общо, можно рискнуть следующей констатацией: Передача от МЭРТ расширенных полномочий в Министерство регионального развития отнюдь не означает автоматически смену алгоритма управления даже при том условии, что теперь доработка единой схемы стратегического развития страны как основание для работы на региональном уровне приняла статус директивы. Алгоритм автоматически не изменяется даже с учетом того важного обстоятельства, что вновь выдвинута концепция социально-экономического развития макрорегионов — без административного объединения субъектов федерации и без жёсткой привязки к федеральным округам, у которых исходно иная, контрольная функция. Многие эксперты настаивали на этом подходе с начала 90-х годов, однако тогдашняя, практически официальная идеология тотальной рыночности исключала сколько-нибудь серьёзную его проработку, тем более что МЭРТ продолжало блокировать эту концепции вплоть до недавнего времени.

Основанием для скепсиса и сегодня служат два обстоятельства. Тот факт, что в новейшей, на момент написания доклада, «Схеме зон опережающего экономического развития», эскизно очерченной в Минрегионе, поименованы 27 агломераций, включая, к примеру, Калининградскую, Барнаульскую или Хабаровскую, убедительно показывает, что эта схема составлена без серьёзного привлечения экспертов. Те непременно указали бы на недопустимость столь вольной трактовки достаточно жёсткого понятия «агломерация», на явную бесперспективность трактовки нескольких городов, разнесенных на огромные расстояния, в качестве элементов единого целого. Не будет ошибкой сказать, что слово «агломерация» играет сугубо символическую, едва ли не магическую роль: назвать единым, значит «сделать единым». Тот факт, что на этой же схеме в категорию «зона развития» попали одновременно города-миллионники, отдельные регионы, группы регионов и, наконец, части регионов, с одной стороны, отражает попытку оторвать стратегирование от трактовки границ субъекта федерации как главного, опорного основания, а с другой — отсутствие определённости в определении того, что есть зона развития. К тому же наличие 74-х таких зон, иные из которых охватывают до десятка областей, порождает больше вопросов, чем может дать ответов.

Тем не менее, уже потому, что на схему нанесены перспективные международные транспортные коридоры, появилась «нулевая» точка отсчета, с которой необходимо начать строить работу на совершенно новых основаниях, уяснение которых имеет прямое отношение к перспективам «программы 2020».

Первым таким основанием, как уже указывалось, является ключевое различение между задачами исправного функционирования государственной машины по исполнению обязательств государственного бюджета и задачами развития. Если вопросы первой группы целиком находятся в ведении региональных властей и местного самоуправления (желательно, чтобы при справедливом распределении не только полномочий, но и средств на их осуществление), то во второй группе и региональные власти, и муниципалитеты должны быть партнерами федеральной власти. Звучит элементарно, но для того чтобы осуществить такое различение и прозрачным образом провести его до стадии реализации, потребуется радикальная перестройка сознания управленцев всех уровней. Перестройку такого рода нельзя свести к изменению законодательства, но и осуществить без него тоже невозможно, поскольку нынешняя система двухъярусного нормативного поля самопроизвольно порождает коррупцию и, безотносительно к коррупции, снижает эффективность любого конструктивного действия.

Двухъярусность порождена тем, что основное тело практически любого закона (чрезвычайно многословного и крайне трудного для понимания) инкрустировано отсылками к постановлениям правительства или к т.н. подзаконным актам, т.е. ведомственным инструкциям. Это обстоятельство известно каждому, но каких бы то ни было действий, направленных на приведение законодательства к международному стандарту, не предпринято. Великое множество непрерывно размножающихся законов является производным от ключевых ошибок, допущенных в построении кодексов[22].

Вторым основанием следует счесть фундаментальное различение между тем, что является (или может быть) предметом прямого, линейного управления, от всего того, что может быть предметом рамочного регулирования через закон, или политику мягкого экономического стимулирования, и от того, наконец, что по отношению к месту или региону является внешним обстоятельством. Казалось бы, такое различение очевидно и элементарно. Тем не менее, в стратегиях развития оно не сделано, вследствие чего в одной корзине оказываются планы трансрегиональных (часто транснациональных) корпораций, планы крупных частных предпринимателей, программы, полностью финансируемые из регионального бюджета, наконец, проекты софинансирования и прямого федерального финансирования. При этом разрабатываются и отчасти реализуются планы муниципальных образований, которые, согласно закону об основах организации МСУ, формируются автономно, вследствие чего взимодействие между органами МСУ и региональными властями выходят из нормативного поля и осуществляются путем скорее персональных договоренностей, чем в рамках согласованных программ развития. Прямые согласования между соседними муниципальными образованиями относятся к разряду редких исключений[23].

Третьим основанием следует счесть различение между ключевой задачей подъёма уровня жизни, качества среды обитания и обеспечения доступа к качественному здравоохранению, образованию и услугам, с одной стороны, и задачами ускоренного развития экономики страны — с другой. Если главным источником решения первой задачи является федеральный бюджет и лишь во вторую очередь — из-за неизбежной долговременности процесса — повышение отдачи от региональных ресурсов, то главными инструментами решения второй следует счесть развитие макрорегионов в опоре на ядра роста и, на уровень ниже — развитие субрегионов, в опоре на местные точки роста и местные ресурсы[24].

Развитие не бывает равномерным, тем более, когда речь идёт об инновационном развитии, предполагающим ставку, в первую очередь, на решительную модернизацию всей работы, направленной на возрастание человеческого капитала. Ядрами такого развития в современном мире безусловно являются крупнейшие города и агломерации городов — там, где для их оформления существуют реальные условия, но также и малые города и отдельные сельские поселения, отличающиеся повышенной энергетикой общественной жизни.

Между тем, в «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации», подготовленной в МЭРТ (мартовская редакция), в одной фразе установка на «новую модель пространственного развития России» соединила напрямую «формирование новых территориальных центров роста и уменьшение масштабов регионального неравенства». И это при том, что — по данным, приведенным в той же концепции —

«Степень дифференциации инвестиций в основной капитал на душу населения среди регионов составляла в 2004 году 158 раз, в 2005 году 234 раза, а в 2006 году — в 250 раз. В результате в 2006 году на долю восьми субъектов Российской Федерации, составляющих 10% территории и имеющих 24% численности проживающего населения страны, приходилось 47% внебюджетных инвестиций в основной капитал, а объем иностранных инвестиций в эти же регионы составил 82%.

По объему валового регионального продукта на душу населения минимальное и максимальное значение среди российских регионов различалось в 2004 году - в 35 раз, в 2006 году — в 43 раза, по уровню безработицы — в 2004 году в 29 раз, в 2006 году — в 53 раза».

Это усредненные данные по регионам, тогда как при более детальном рассмотрении, на материале одного только Поволжья, при сопоставлении регионов по количеству крупнейших компаний, мы получаем следующую картину:

Ярко выраженная группа трёх лидеров: Самарская область (25 компаний), Татарстан (21), Нижегородская область (20). Особняком стоящая Саратовская область (9). Группа середняков: Ярославская область (6 компаний), Чувашия (5), Кировская область (5), Ульяновская область (4), наконец арьергард: Мордовия (3), Пензенская область (1), Марий Эл (1)[25].

Если локализация крупнейших компаний в абсолютном большинстве случаев была предопределена индустриализацией советского времени, то ещё ярче неравномерность экономического развития по регионам проступает при сопоставлении локализации средних по мощности компаний, в основном возникших после 1991 г., с годовой выручкой (данные за 2006 г.) от пятисот миллионов до девяти миллиардов рублей[26]:

На Москву (18 компаний) и Московскую область (12) пришлось 30 компаний.

Группу лидеров образуют С.-Петербург (14 компаний), Тюменская область (13), Татарстан (12) и Пермская область (11).

Вплотную к группе лидеров приближаются Свердловская область (9 компаний), Челябинская (9), Самарская (9) области, Краснодарский край (8) и Белгородская область (7). Компактную среднюю группу образуют Приморский край (5 компаний), Башкирия (5), Волгоградская (5) и Новосибирская (5) области. Замыкает группу Нижегородская область (4 компании).

Тоже компактную группу образуют Камчатская область (3 компании), Алтайский край (3), Иркутская (3) и Воронежская (3) области.

По 2 компании приходится на Саратовскую, Новгородскую, Кемеровскую, Курганскую, Оренбургскую, Кировскую, Ленинградскую, Томскую и Ярославскую области, Мордовию, Удмуртию и Якутию.

Наконец всего по 1 компании пришлось на замыкающую группу, в которую вошли Бурятия, Карелия, Коми, Омская, Пензенская, Ростовская, Тверская, Тульская, Ульяновская области, Ставропольский край, Хакасия, Чувашия и Чукотка.

Несложно заметить, что в приведенном списке 35 регионов вообще не представлены. Нельзя не заметить, что более половины наиболее успешных российских компаний среднего бизнеса приходится на регионы, ядрами которых являются города-миллионники. Реализация «программы 2020» изменит картину локализации предприятий за счёт развития новых районов освоения месторождений, однако нет оснований считать, что это сколько-нибудь существенно изменит карту локализации штаб-квартир компаний. Тем более так, что не только крупнейшие, но и средние компании осуществляют активную «колонизацию» регионов, которая, с одной стороны, ведет к повышению уровня жизни части населения, но с другой — оставляет не столь уж много возможностей для формирования нового крупного и среднего бизнеса на месте. Тем существеннее становится задача гармонизации возможностей малого бизнеса в субрегионах («странах») пока ещё заметно отстающих субъектов Федерации с интересами крупного и среднего бизнеса, наиболее эффективно действующих в масштабе целостных макрорегионов.

Экспериментальная работа в таком направлении, осуществленная в Бурятии экспертами Комиссии регионального развития Общественной палаты РФ в сотрудничестве с экспертами Академии Народного Хозяйства и региональными властями, показала, сколь существенно меняется постановка задач и технология их решения при переходе от узко региональных стратегий развития к кооперативным стратегиям. Хотя решение о создании ОЭЗ туристического назначения в опоре на уникальные природные ресурсы озера Байкал принято более года назад, и Иркутская область, и республика Бурятия ограничивались тем, что вписали развитие туризма в стратегии своего развития. Это вполне объяснимо: лишь восточный, бурятский берег озера пригоден для активного формирования инфраструктуры туризма, лишь университетские ресурсы Иркутска способны возглавить работу по соответствующей перестройке системы среднего и высшего образования, без которой формирование цивилизованного туризма невозможно. С другой стороны, только остаточная система санаториев и профилакториев восточной части Забайкалья способна стать опорной сетью соединения рекреационных и бальнеологических ресурсов «страны Байкал», тем более что именно в Бурятии наиболее полно развита система восточной медицины и т.п.

Именно поэтому, в связи со сказанным, важнейшим основанием для формирования надёжных предпосылок реализации «программы 2020» должно стать вовлечение ресурса региональных и местных экспертных сообществ в разработку дееспособных проектов. В рамках таких проектов директивные показатели, образующие «программу 2020», могут быть достигнуты наиболее эффективным образом, с наименьшими потерями, путем оптимального распределения во времени и в пространстве.

В самом деле, с некой условной, сугубо экономоцентричной точки зрения, простейшим способом учетверения производительности труда, заложенного в «программу 2020», можно было бы счесть ускоренную процедуру банкротства всех убыточных предприятий, вследствие чего от силы четверть из них, после санации, могла бы перейти к новым владельцам — предположительно эффективным. Понятно, однако, что такой подъём уровня безработицы означал бы социальную катастрофу недопустимого масштаба. Следовательно, прежде чем инициировать процедуры санации необходимо создать не только замещающие места приложения труда, но и доступное, привлекательное жильё, и социальную инфраструктуру, и новую инфраструктуру до- и переобучения — в местах наиболее для этого пригодных, в рамках общей стратегии развития макрорегионов. Более того, во избежание массовых социальных протестов, необходимо отстроить технологию не только финансового стимулирования значительных масс людей к перемещению, но и высоко квалифицированной работы разъяснения и рекрутинга.

К тому же, как известно, закрытие ряда убыточных производств в малых и средних городах влечёт за собой обвал системы ЖКХ, унаследованной от советской эпохи, равно как сокращение и без того ничтожно малой базы пополнения местного бюджета. Цепочка следствий существенно длиннее, но и сказанного довольно для принципиального вывода. Реструктуризация систем локального, а нередко и регионального расселения в целом, зависимая от осуществления масштабного оздоровления экономики, во-первых, должна быть детально просчитана для каждой «страны» (субрегиона), а во-вторых, она неизбежно растягивается во времени, расчёт которого зависит от качества информационной подготовки и от наличных человеческих ресурсов.

Не меньше вопросов возникает при осмыслении сложностей крупномасштабной инновации в ситуациях, где относительная успешность предприятий базируется, наряду с удачной международной конъюнктурой, на низких зарплатах. Такова ситуация на почти всех крупных предприятиях, дорабатывающих ресурс советской индустриализации, где цена рабочей силы будет неизбежно возрастать в силу нехватки рабочих рук и конкуренции со стороны новых предприятий. Не меньше вопросов возникает и там, где предпринимаются попытки формирования ядер инновационной активности на базе университетских центров, поскольку, за редкими исключениями, машина образования отнюдь не спешит реконструироваться по существу, погрязнув в дискуссиях по частностям, вроде ЕГЭ или болонской модели.

Иными словами, для начала необходимо признать, что осуществление «программы 2020» напрямую зависит от создания ИНСТИТУТА РАЗВИТИЯ, которому не было места в сложившейся системе управления. Речь отнюдь не о создании очередной, обособленной управленческой структуры, но об институте в социальном смысле, о структуре взаимодействия, отвечающей задачам широкой «коалиции для будущего».

Ответственный бизнес уже выступил с рядом инициатив по созданию элементов такого института. При Российском Союзе промышленников и предпринимателей сформирован Центр регионального развития. Новые госкорпорации, в частности, Росатомпром, масштаб деятельности которых выходит за географические рамки страны, начали движение в том же направлении, признавая, что реализация программ развития напрямую зависит не только от уровня жизни в городах, имеющих статус ЗАТО, но и от настроения жителей[27]. Параллельно и независимо РАО РЖД выдвигает свой проект концепции пространственного развития страны. Начал работу Институт современного развития, унаследовавший наработки РИО-Центра, где впервые, среди прочего, задача разработки стратегий развития России была увязана с выявлением групп — получателей выгод и потерь и определением последствий от намечаемых действий прямой стратегии для каждой из групп[28].

Нет сомнения в том, что институт стратегирования реально дееспособен лишь в форме частно-государственного партнерства, в котором муниципалитеты и общественные организации оказываются на стороне «частное», тогда как и федеральные и региональные власти — на стороне «государственное».

Стратегия территориального развития страны может стать реальным инструментом реализации «программы 2020» и последующих программ, т.е. приобрести качества подлинной преемственности лишь в том случае, если она будет формироваться как результат встречного движения: от уровня муниципальных образований и субрегионов, через уровень субъектов Федерации к федеральному горизонту и от него, через макрорегиональные и отраслевые программы — к каждому поселению. Чрезвычайно существенно, что Министерство регионального развития декларирует стремление работать по этой методической схеме, используя прежде всего поощрительные, стимулирующие инструменты, однако очевидно, что такая схема на порядок сложнее ранее применявшихся и нуждается в опоре на интеллектуальные ресурсы всего общества и тех общественных, экспертных организаций, что в максимальной степени отражают общественную потребность.

Такого рода общественная потребность структурируется не просто.

На «низовом», субрегиональном уровне полезность вовлечения местных экспертных сообществ в процесс стратегического планирования, как правило, не вызывает серьёзных возражений со стороны региональных властей, в то время как с федерального уровня этот горизонт неразличим. Однако отсутствие прямого сопротивления региональной власти не означает ещё поддержки с её стороны. Сама концепция формирования и укрепления горизонтальных связей между муниципальными образованиями вступает в противоречие с традицией сугубо «пирамидального» построения управленческих отношений. Власти регионов (в особенности на уровне министерств или департаментов) естественным образом предпочитают иметь дело не с ассоциациями поселений, а с обособленными муниципальными образованиями, обычно активно способствуя управленческому диктату муниципальных районов в отношении городских и сельских поселений.

Тема не менее, ситуация порождает сдержанный оптимизм. При активности общественных организаций, при доказательности программ и проектов, нацеленных на максимальное использование местных ресурсов в опоре на средний и, отчасти, малый бизнес, есть все основания надеяться на то, что вклад субрегиональных сообществ в экологическое, экономическое и социальное оздоровление страны будет становиться все более весомым.

На региональном уровне делается немало жестов в сторону консультаций с общественными экспертными организациями, однако лишь в отдельных, наиболее продвинутых субъектах Федерации в ближайшее время можно рассчитывать на реальную, системную институционализацию такого взаимодействия. Автократический характер региональной власти, уверенной в том, что «ее» экспертов совершенно достаточно для всестороннего анализа проектов и их последствий, все ещё является в России доминирующим. Изменить ситуацию может лишь накопление успешных примеров, и можно счесть очевидным, что отстройка института развития с активным вовлечением местных и субрегиональных сообществ становится задачей, в решении которой совершенно особое место могут и должны занять региональные общественные палаты.

Значительно сложнее задача формирования института стратегического планирования на уровне макрорегионов — нет традиции тесной координации программ между регионами-соседями, да и Минрегион ещё не определился с числом и локализацией ряда макрорегионов. Именно поэтому особое значение приобретает задача ассоциациирования региональных экспертных сообществ, естественной площадкой для которого имеют шансы стать ассоциации университетов — при вероятном лидерстве создаваемых сейчас Федеральных университетов. Поскольку в составе сформировавшихся общественных палат регионов руководители университетов представлены достаточно широко, и здесь позиция этих палат, их сотрудничество «по горизонтали» может приобрести принципиальное значение.

Наконец совершенно особое значение приобретает формирование общественно-государственного института территориального планирования на федеральном уровне — функцию ядра такого института вполне может принять на себя Общественный совет при Минрегионе, в продуктивной работе которого уже третий год принимают участие члены Общественной палаты РФ. Кооперация усилий с министерством и через Общественный совет, и напрямую имеет тем большее значение, что у Общественной палаты в целом и её комиссий есть полная возможность укреплять функцию независимой экспертной площадки, на которой облегчено неформальное взаимодействие с многими комитетами Федерального Собрания и с другими органами федеральной власти. Наконец именно на этой площадке облегчены условия для многостороннего обсуждения перспективной взаимной сыгранности отраслевых программ развития, территориальный аспект которых до настоящего времени не может быть отнесен к наиболее сильным их сторонам.

Только при системной организации экспертных обсуждений есть шанс наиболее взвешенным образом оценить программы и проекты, выдвигаемые по отраслевым каналам. Очевидно, к примеру, что нет иного механизма принудить РАО ОГК представлять действительно комплексную оценку выгод и рисков, включая вторичные, отдаленные последствия осуществления тех или иных крупномасштабных проектов, или выдвинуть дееспособные программы формирования малой энергетики, имеющей неоспоримое значение для субрегионов и поселений. Нет иного механизма для оценки стратегических планов лесопромышленного комплекса и обсуждения выгод и рисков базисного перехода на плантационный принцип порубки и посадки делового леса, при осознанном сохранении сибирской тайги как биосферного заповедника общемирового значения. Нет иной площадки для обсуждения стратегии РАО ЖД, которая предъявила программу строительства новых дорог, но умалчивает о стратегической задаче удвоения, как минимум, скорости движения, категорически необходимого для усиления связности страны в условиях демографического сжатия. Или для обсуждения цены, которую платит страна за упорное сохранение позавчерашней технологии строительства автомагистралей из низкосортного «асфальтобетона» без надлежащей подготовки и т.п.

Было бы наивно рассчитывать, что горстка чиновников и горстка экспертов, работающих на аутсорсинге, может самостоятельно совладать с задачей создания нового института, сетевого по своей природе. Задача вывода регионов в стадию подлинно инновационного развития, как показывает европейский опыт, относится к классу решаемых. В первую очередь, за счёт вовлечения интеллектуальных ресурсов широчайшего круга экспертов и, через них уже — за счёт мобилизации общественного мнения, за счёт преодоления уныния и порождения надежды, пребывающей в большинстве наших регионов в изрядном дефиците.

В заключение обозначим несколько направлений желательного развития частно-государственного партнерства в деле инновационного преобразования самой работы над стратегиями территориального развития.

Формирование полной, детализованной по субрегионам («странам») и муниципальным образованиям карты фактического освоения пространства России, с нанесением на нее зон опустынивания и экологической деградации, обеспечение постоянного обновления этой карты. Решить эту задачу без вовлечения эконом-географических, социологических и иных гуманитарных факультетов всех дееспособных вузов страны, без привлечения научных центров РАН и экспертных общественных организаций, невозможно.

В близкой перспективе — формирование Агентств территориального развития субрегионов — с тем чтобы в сотрудничестве с деловыми кругами и общественными организациями достичь необходимой детализации — как исходной информации, так и стратегий макрорегионального развития.

В несколько более отдаленной перспективе — формирование Агентств территориального развития макрорегионов (фактически формирующихся и потенциальных) с участием не только соответствующих региональных властей, но также наиболее продвинутых муниципальных сообществ, региональных организаций РСПП, Деловой России, Опоры России, региональных торгово-промышленных палат и общественных палат регионов. Любые попытки рисовать стратегические схемы территориального развития без активного, равноправного участия этих экспертных структур обречены на создание иллюзорных продуктов.

Именно через такие Агентства необходима и возможна трансляция государственного заказа общественным экспертным организациям, возможности которых до настоящего времени не учитываются властными структурами, постоянно жалующимися на нехватку специалистов.

Наконец, преодоление тренда, по которому практически повсеместно осуществляется подавление местного самоуправления, и активная мобилизация интеллектуальных ресурсов местных сообществ с целью повышения качества информации об актуальном состоянии поселений и — через активное вовлечение в их обсуждение — расширение базы поддержки пространственного развития России, состоящей из мест проживания и их природного окружения. Уже на этом уровне несомненно проявится назревшая необходимость пересмотра ФЗ-131 в той его концептуальной части, согласно которой вся территория России оказалась расчерчена на муниципальные образования, включая Новую Землю или Таймыр. Есть достаточно оснований для того чтобы, в опоре на опыт Канады, вычленить особые территории под прямым федеральным или региональным управлением, что имеет принципиальное значение, в частности, для сохранения мест обитания малочисленных коренных народов — а значит, и самих этих народов.

 

Стратегия территориального развития России — исключительная по масштабу и сложности задача, от грамотного решения которой напрямую зависит реализация программы социально-экономического развития страны, и обеспечить необходимое качество решения этой задачи, по нашему глубокому убеждению, возможно только путем продвижения принципа общественно-государственного партнерства — на каждом уровне устройства страны, в каждом субрегионе, в границах которого растут или убывают места, где живут граждане России.

Председатель комиссии В.Глазычев


Апрель 2008 года

См. также

§ Россия: принципы пространственного развития

§ Доклад "О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации"

§ Российский город в концепции долговременного развития России

Примечания

[1]
Мы неоднократно были свидетелями такого рода «дискуссий» при обсуждении проекта государственного бюджета Российской Федерации на 2007 и 2008 годы в Совете Федерации.

[2]
Этот свод был детально рассмотрен на Круглом столе, организованном Комитетом Государственной Думы по делами Федерации и региональной политике, с активным участием Общественной палаты РФ.

[3]
Экономические районы охватывали группы губерний и республик, их центрами были определены: Петроград, Архангельск, Смоленск, Москва, Вятка, Екатеринбург, Самара, Киев, Харьков, Саратов, Воронеж, Владикавказ.

[4]
Так, при подготовке обоснования проекта Единой схемы расселения на территории страны данные о неуклонном снижении рождаемости с середины 60-х были полностью проигнорированы, и к 2000 г. население СССР должно было превзойти величину 340 млн. человек.

[5]
Достаточно сказать, что опыт синхронного обследования двух сотен малых городов и райцентровx по единой методике, предпринятый в ПФО в 2000-2002 гг., по сей день остается единственным. См. Глазычев В.Л. Глубинная Россия 2000-2002, М., Новое издательство. 2004.

[6]
В материалах стратегий или концепций социально-экономического развития регионов можно обнаружить значимые сведения, как, к примеру, данные о том, что в Якутии 35% детей рождаются вне юридически оформленного брака, но можно и не обнаружить, отыскивая их в иных источниках — вроде чудовищно большой доли лиц в возрасте от 20 до 30 лет среди мужчин, умирающих в Туве ежегодно — 80%. Однако в любом из этих документов величины не положены на карту, вследствие чего локализация явления остается непроявленной.

[7]
Достаточно привести пример Новгородской области, где, как было известно «всем», много лет реальное влияние вполне ординарных бандитов намного превышало возможности влияние самой губернаторской власти. Менее скандальный пример — невозможно было не заметить многолетнюю неэффективность губернской власти в Архангельской области, тогда как долгое устранение федеральной власти от вмешательства формировало у архангелогородцев устойчивое чувство безнадёжности.

[8]
Заметим кстати, что для неоспоримых нужд Министерства по чрезвычайным ситуациям информационная система непрерывного слежения, интегрирующая различные технические средства наблюдения, была создана всего за полтора года, тогда как за время существования Министерства регионального развития в нем так и не появился хотя бы зал, оборудованный для видеоконференций с региональными столицами.

[9]
Наиболее драматично масштаб таких изменений прослеживается на Московской области, население которой (в основном в радиусе до 70 км от Москвы) за десять лет выросло на 2,5 млн. человек, тогда как хаотический характер девелоперской деятельности уже привел, в частности, к практическому исчезновению Лесопаркового защитного пояса столицы.

[10]
Два закрытых территориальных образования, Озерск и Снежинск, два городских округа, Миасс и Златоуст, из которых первый развивается существенно быстрее, и находящееся в упадке городское поселение Касли нерасторжимо связаны цепью озер и общим единством ландшафта, однако для органов территориального планирования этой связанности «не существует», ибо она отсутствует в административном считывании территории области.

[11]
Хаотическая скупка земель, переводимых из категории сельскохозяйственных под застройку, характерная поначалу для Подмосковья, распространилась уже на территории вокруг всех крупных городов страны. Разрешённость этого процесса без предварительной разработки схем территориального планирования не имеет аналога в современной мировой практике. Совокупный урон от этой практики многократно превышает расходы на предваряющие проектные работы и утверждение правил землепользования, способствуя удержанию коррупционных схем.

[12]
Из всех субъектов федерации только Пермский край предпринял радикальную реорганизацию управления в системе функционирования учреждений, существенно повысив эффективность — опыт известен, но желающих повторить его и развить пока что не обнаружено.

[13]
Символическое назначение обсуждений и т.н. общественных слушаний с достаточной яркостью проступает и на много уровней ниже. Так, на слушаниях в Краснодаре в повестку двухчасового собрания было включено рассмотрение проектов застройки девяти крупных жилых районов. Для контраста: четверть века при подготовке местного референдума в одном из районов германского Кельна по единственному вопросу локализации трамвайной остановки на внятных схемах были представлены три варианта с предельно ясным комментарием. Этот материал был распечатан тиражом, позволившим развесить плакат во всех подъездах домов за две недели до слушаний и голосования — с тем, к тому же, что текст был продублирован на немецком, сербско-хорватском и турецком языках, с учетом многочисленных общин мигрантов..

[14]
Превосходный пример, выявленный ещё в 2002 г.: от Лаишевского района Татарстана в Казань ушла востребованная оттуда информация о нулевом миграционным балансе, тогда как на уровне района было не только определено, что тысяча уехала, а тысяча прибыла, но также до единицы выявлено, кто, куда и откуда. Эти данные не были востребованы и потому «не существовали».

[15]
Советская традиция отсчета всяческих явлений жизни от промышленности группы А сохраняется до сих пор, хотя численность занятых в развлекательном комплексе может в несколько раз превышать численность пары-тройки заводов, а санаторий, преобразовавший обанкротившийся колхоз в собственной подсобное хозяйство, выступает, как в случае села Хомутинино в Челябинской области, крупнейшим работодателем муниципального района.

[16]
При условности административных границ между регионами реальный переток рабочей силы между ними высок, и продолжает нарастать. К примеру, заниженная заработная плата в сельских районах Алтайского края вызвала столь массовый переход работников на металлургические предприятия граничащей с этими районами Кемеровской области, что весь агрокомплекс в них оказался под угрозой исчезновения.

[17]
Ни в одной из рассмотренных стратегий развития регионов не обнаружены детальные данные о масштабе сезонной, периодической или постоянной трудовой миграции в другие регионы, хотя масштаб вахтовых смен, скажем, на нефтяных месторождениях Ханты-Мансийского или Ямало-Ненецкого автономных округов измерен до человека в местах их занятости.

[18]
Необходимо иметь в виду, что по разным причинам ФОМ, Фонд «Общественное мнение» в рамках проекта «Георейтинг» проводит регулярные массовые опросы населения лишь в 68 регионах России — за пределами охвата 15 регионов: Адыгея, Республика Алтай, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Якутия, Северная Осетия, Тува, Чеченская республика, НАО, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий А.О.

[19]
В период интенсивной работы Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа дважды удалось продемонстрировать эффективность такой кооперации через проведение конкурсов студенческих курсовых работ в Ижевске, затем в Нижнем Новгороде — работ, непосредственно ориентированных на решение актуальных задач развития крупных городов. В 2007 г. специальный конкурс архитектурных школ России по теме «Доступное и комфортное жильё» привел к эскизной разработке, по меньшей мере, дюжины перспективных к технической разработке проектов малоэтажного жилья, однако заказ на такую техническую разработку так и не последовал.

[20]
С другой стороны, стремление региональных властей удержать полноту контроля над землей в зонах, где её стоимость высока и продолжает расти, привело к такой закрытости информации о собственности и аренде, что попытки исследования запутанных отношений землепользования сопряжены для исследователей с немалым риском.

[21]
На прямой вопрос о том, когда начнутся процессы очистки дна будущего водохранилища Чебаркульской гидроэлектростанции от леса и перенос на безопасные места археологических памятников, заданный на Красноярском экономическом форуме, от ответственного лица последовал ответ: «Это нами запланировано». В действительности «ГидроОГК» очевидным образом готовится повторить то, что уже привело к экологической катастрофе на многих водохранилищах, когда основная часть леса оказывается вод водой, в дальнейшем отравляя её.

[22]
В качестве характерного примера можно привести долгие перипетии по поводу поправок к закону о банкротстве в случае неисполнения обязательств застройщика перед т.н. соинвесторами. Вместо того, чтобы в принципе запретить операцию т.н. долевого участия, тем самым принудив потенциального застройщика брать банковский кредит, осуществлять строительство и предлагать готовый продукт к покупке, прямой или ипотечной, полгода разрабатывается противоядие против обмана. При этом Гражданский кодекс допускает множество форм соглашений, с формальной точки зрения обходящих любой закон такого рода. При этом законодатель старается не замечать, что т.н. соинвестирование в принципе является ничем иным, как мошенничеством, так как добросовестный приобретатель кредитует не только работу застройщика и его прибыль, но также и получение им сверхприбыли.

[23]
Комиссия ОП по региональному развитию, в сотрудничестве с экспертами Института экономики переходного периода, предварительно проведя серию круглых столов в Челябинске и большинстве соседствующих с ним городских округов и муниципальных районов, осуществила в некотором смысле модельную работу. Её официальным результатом стал меморандум о сотрудничестве, содержательным — создание постоянно действующих рабочих групп по разработке согласованной схемы территориального развития города и его округи, по подпрограммам «транспортная система», «чистая вода», «чистые продукты» (реализация продукции ферм и подсобных хозяйств), «твердые бытовые отходы», «вынос промышленных предприятий», «жилищное строительство».

[24]
Только на этом уровне можно уверенно рассчитать, скажем, масштабы экономики, сопряженной со сбором ягод, грибов, орехов, с рыбалкой и её обслуживанием, как это, к примеру, блистательно продемонстрировали А.и В. Кожара и А.Литвинов, авторы книги «Мологский край в свете национальной идеи: стратегия развития» (Рыбинск, 2007), изданной стараниями Института биологии внутренних вод РАН и Ярославской региональной общественной организации «Ноохора».

[25]
По данным журнала «Эксперт/Волга», 2008, № 17.

[26]
Рейтинг, опубликованный журналом «Эксперт», 2008 г., № 10.

[27]
Контент-анализ более 1000 сочинений одиннадцатиклассников школ в ЗАТО «Росатома», на тему «Мой город», проведенный в 2007 г. экспертами Комиссии, убедительно показал, что, с одной стороны, подростки на пороге взрослой жизни высоко оценивают качество жизни в этих компактных городах, но с другой — почти поголовно настроена на отъезд из них — в поисках разнообразия возможностей и в надежде на более высокие заработки.

[28]
См. «Коалиции для будущего» авторства Группы экономистов «СИГМА». М. РИО-Центр, 2007.



...Функциональная необходимость проводить долгие часы на разного рода "посиделках" облегчается почти автоматическим процессом выкладывания линий на случайных листах, с помощью случайного инструмента... - см. подробнее