О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации

Первая редакция Закона об основах местного самоуправления (МСУ) была важным шагом на пути к формированию эффективной системы МСУ, позволив нескольким сотням продвинутых городов создать основы автономного развития. По мнению ряда независимых экспертов, к 2003 году около 400 городов уже освоили новые возможности и ещё 300—350 вплотную подошли к этому рубежу. Тем не менее, благие намерения законодателя не были подкреплены соответствующими гарантиями финансирования, вследствие чего тысячи населённых пунктов продолжают жить по-прежнему.

Новая редакция Федерального Закона №131 создала правовую основу формирования системы МСУ, распространив эту систему на всю территорию страны и заложив основы финансового обеспечения нужд местного самоуправления, включая его первый уровень — свыше 14 500 новых сельских муниципальных образований. В Новосибирской области и Ставропольском крае Закон действует уже полтора года. Прошло более полугода с начала действия Закона и в ода с начала действия закона в половине субъектов Федерации. Поправка к Закону №129, принятая под давлением властей тех регионов, в которых местного самоуправления не было, дала возможность растянуть процесс передачи полномочий от высших уровней низовым, что отчасти было оправдано действительной неготовностью множества регионов, но в то же время послужило оправданием для нежелания осуществить передачу этих полномочий.

Необходимо оценить процесс реформирования МСУ и сформулировать рекомендации по преодолению выявленных практикой недостатков как в законодательстве, так и в практике внедрения Федерального Закона №131.

Наша комиссия провела выездные заседания и слушания в Сибирском, Центральном, Северо-Западном и Южном федеральных округах. Мы проанализировали сотни писем в адрес Общественной палаты РФ от глав городских администраций, депутатов местных советов, ассоциаций городов и множество публикаций в Интернете. Ознакомились с обширной информацией, опубликованной активом Всероссийского совета местного самоуправления и Конгрессом ассоциаций муниципальных образований.

Рассматривая накопленный опыт, разумно обратить внимание на любопытную историческую параллель. В эпоху реформ управления, осуществленных под руководством графа Киселева в 1830-е годы, государство переложило значительный объем повинностей на специфическую форму местного самоуправления. Так называемый «мир» заместил традиционную систему взаимной помощи коллективной ответственностью за сбор податей и недоимок, за поставку рекрутов, за социальную поддержку вдов, сирот и увечных. Фактически «мир» эквивалентен ТОСу — территориальному общественному самоуправлению, и главным аргументом Киселева была гигантская экономия на жалованье тысячам низовых чиновников, которое требовалось бы при использовании европейской модели управления. Впоследствии мифологему «мира» подхватили народники, а затем её переняли социал-демократы. При этом обычно забывают, что до Великой реформы 1860-х годов принцип солидарной ответственности «мира» был распространен и на города — известны случаи продажи городских выгонных земель за долги обанкротившихся купцов.

Конечно, исторические параллели — не слишком надёжный инструмент познания. И всё же между идеологическим посылом Закона №131 (будь то становление фундамента гражданского общества или приближение власти к человеку) и практикой внедрения его в жизнь есть существенный разрыв.

Следуя в русле Европейской Хартии местного самоуправления, наш законодатель отказался от его базиса — принципа субсидиарности, на котором зиждется вся система МСУ. Вопреки сложности наименования принцип прост: на вышестоящие уровни передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на нижних уровнях. Это отказ вынужденный, поскольку абсолютное большинство поселений не располагает и не может сегодня располагать самодостаточным бюджетом. Впрочем, и самодостаточность определена у нас, как известно, отнюдь не минимальными стандартами (таковые отсутствуют), а нормативами, утверждаемыми сверху. При этом схема обратных трансфертов, когда сверхнормативные доходы меньшинства населённых мест изымаются в бюджеты вышестоящих уровней и передаются бюджетно-недостаточным поселениям, означает, что ранее продвинутые города оказываются существенно ослабленными.

Анализируя внедрение Закона об основах местного самоуправления трудно избежать погрешностей. Не всегда информация в письмах и публикациях, на которые мы опирались, была и полной, и точной. Но получить знания о подлинном состоянии дел в тысячах муниципальных образований страны чрезвычайно трудно. Как правило, мы имеем дело с информацией, искаженной в ту или другую сторону. Доступной муниципальной статистики почти нет. Попробуйте, к примеру, узнать, сколько автомобилей перерегистрировано в прошлом году в Брянске или сколько мобильных телефонов прибавилось в райцентре Афанасьево Кировской области. Есть данные по субъектам Федерации, есть данные по отраслям. Но для того, чтобы узнать, сколько кровли провалилось в городе Шуе из-за того, что не было средств сбросить снег,  надо ехать в Шую.

Муниципальные власти отсечены от данных о хозяйственной деятельности предприятий, расположенных на их территории. Налоговый кодекс лишил их доступа к этой информации. Но без подробных сведений и федеральная власть, и экспертное сообщество обречены на то, чтобы удовлетворяться почти бесполезными усредненными данными по областям и разрозненными точечными исследованиями.

Необходимо подчеркнуть, что без таких сведений приоритетные национальные проекты лишены адресной прописки в пространстве страны. Отсюда — наши рекомендации, обращенные к власти. Страну надо знать и в местном измерении. Правоприменительной практикой проверяется, насколько абстрактная по необходимости правовая норма ложится на конкретную социальную географию страны.

На стадии разработки концепции закона четверо экспертов пытались убедить Дмитрия Козака, руководившего проектом, в одном: 400 муниципальных образований к тому времени достигли зрелости, почти стольким же до полной дееспособности оставалось ещё пара шагов. Задача была в том, чтобы новая редакция закона позволила закрепить и шаг за шагом расширить эту практику. То есть мы настаивали: в нашей бесконечно разнообразной стране на данном этапе её развития местное самоуправление для жителей есть право, а не обязанность. Зато защитить право на МСУ, в полноте обеспечив его финансами, есть обязанность государства.

Заметим, до принятия Закона лишь в 21 субъекте Федерации была выстроена конституционная модель местного самоуправления. В половине субъектов Федерации Закон, неоднократно поправленный и не всегда в лучшую сторону, действует как обязанность с 1 января. В остальных под давлением ряда региональных руководителей процесс растянут по времени на четыре года. В конечном счёте, был сформирован закрытый список полномочий органов местного самоуправления.

Главные беды в практике внедрения Закона имеют основой глубокое неверие центральной и региональной бюрократии в то, что органы местного самоуправления способны сами рассчитывать необходимые средства, сами определять приоритеты и сами способны на развитие. К этому прибавим и нежелание бюрократии расставаться с привычкой управлять всем и вся.  Органы МСУ под таким углом зрения — малые дети, которых надо водить за ручку. Многие отнюдь не нуждаются в том, чтобы им «спускали» средства сверху, они настаивают на другом: не надо эти средства отнимать!

Хотя множество муниципальных образований, особенно среди тысяч новых, не в состоянии справиться со своими нуждами, даже если оставить им все собираемые на территории налоги. В первую очередь это города, вся жизнь которых зависит от единственного градообразующего предприятия, которое находится в состоянии натурального или навязанного банкротства. Это сельские поселения, по ряду причин оказавшиеся без имущества, а то и вовсе без земли. Это города и посёлки, оставленные на милость судьбы в связи с завершением или приостановкой реализации масштабных проектов вроде БАМа.

Мы настаиваем на том, что государственная власть не имеет права в этих и подобных случаях умывать руки. Необходимо через независимый предметный аудит определить жизнеспособность муниципального района. А потом решать, где целесообразно объединить все населённые пункты в составе развивающегося городского округа, оставив за ними муниципальные права, или восстановить в правах район, включённый в систему прямого государственного управления. Тогда слова — местное самоуправление — перестанут звучать, как горькая насмешка. Это вполне осуществимо и с помощью поправок в Законе №131, и за счёт более тонкой муниципальной политики в субъектах Федерации.

Демография — точная наука. В течение ближайших двадцати лет при всей, будем надеяться, успешной демографической политике, не избежать сокращения населения России на 15—20 миллионов человек. И хотя этот процесс в регионах неравномерен, мы обязаны предвидеть: половина новых муниципальных образований превратится в тень, как это и происходит ежегодно с тысячами деревень. Мы обязаны предвидеть, что от четверти до трети малых городов не удержат достаточно людей, чтобы остаться в городском «сословии».

Сохранить все невозможно. Значит, необходимо опереться на реальные точки роста, чтобы следующее поколение наново могло заняться освоением пустеющих сегодня территорий. Грамотная муниципальная политика в стране возможна лишь в том случае, если будет разработана стратегия территориального развития России на ближайшие двадцать лет.

Беда в  том, что этому противятся «сильные» министерства, прежде всего министерство экономического развития и минфин. Они предпочитают видеть не демографическую карту страны, а некую таблицу, где против наименования региона выставляется численное значение трансферта. Нашим министрам кажется, что достаточно согласовать с региональными властями планы по отраслям и все устроится само собой. Как говорил Талейран, это хуже, чем преступление — это ошибка.

Я изучил свыше 40 стратегий регионального развития. Ни в одной нет раздела пространственного развития с учетом нужд муниципалитетов. И главное — все эти стратегии разработаны и обсуждаются без серьёзного участия органов местного самоуправления, как и региональные законы, вроде закона Оренбургской области об особенностях применения ФЗ №131. До сих пор ни отдельные муниципалитеты, ни их ассоциации не имели возможность выступить партнерами региональной власти при разработке законодательных актов. Остается надеяться, что ситуация изменится.

Закон гласит, что всякие полномочия, передаваемые на частный уровень, должны быть подкреплены финансированием. Отметим, что первым, кто не выполняет это положение Закона, нередко выступает федеральная власть. Средства в регионы приходят или со значительным опозданием, или в меньшем объеме, или не поступают вообще. Являясь крупным владельцем земли в городах,  федеральные ведомства часто блокируют городские планы развития.

Вторым звеном невыполнения Закона выступают региональные власти. На этом уровне к объективным трудностям добавляется субъективный фактор. Его лучше всего определить как коэффициент лояльности. Зависимое от стиля отношений между региональной и муниципальной властями то или иное муниципальное образование получает средств больше или меньше.

Ограничусь одним примером. Тверь — динамично развивающийся город. Какая кошка пробежала между губернатором и мэром, не знаем, и это нам не интересно. Страдает-то город. Рост промышленного производства в Твери за прошлый год — 115 процентов. С начала этого года в бюджетную систему России налоговых платежей и сборов поступило около 6 миллиардов — на треть больше, чем в первом полугодии прошлого года. Поступления распределены так: в федеральный бюджет — 2,4 миллиарда, в областной — более 3 миллиардов, а в городской — чуть менее 600 миллионов. И упрекнуть не в чем: это и так прирост на 28 процентов к прошлому году. Но область, формируя бюджет на текущий год, «забыла» предусмотреть расходы Твери на государственные полномочия и обязательства по исполнению законов области на адресную инвестиционную программу. А это «всего-то» 750 миллионов рублей.

При формировании бюджета региона на этот год Твери не были выделены субсидии на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы. Из фонда софинансирования и социальных расходов по области Нелидовскому району, в котором в 40 раз меньше людей, чем в Твери, выделено 122 миллиона рублей, маленьким Кимрам — 36 миллионов, а большой Твери — 30.

Такого рода фактов можно привести немало. Вывод прост: необходима корректировка громоздкой системы, по которой у развитых муниципалитетов изымают девять десятых налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, а потом возвращают крохи. Нет оснований для того, чтобы отнимать базу собственных доходов у городов, подобных Твери или Пскову. Нет оснований препятствовать муниципалитетам расширять производство и предоставление услуг. Требуется дать им либо существенную долю налога на добавленную стоимость, либо налога с продаж и, конечно же, долю налога на прибыль всех предприятий на их территории.

А какова ситуация в «слабых» муниципальных образованиях? Дело тут не только в деньгах. Во всём мире субвенции муниципалитетам — нормальная практика. Но если социальная инфраструктура не позволяет сейчас предоставлять минимальные стандарты муниципальных услуг, то уж лучше честно отложить до лучших времен введение самоуправления. А значит, до лучших времен сократить до минимума и объем полномочий. Ведь это и так происходит явочным порядком. Есть огромное число свидетельств этому.

Значит, нужно сделать так, чтобы все происходило законным порядком. Это означает радикальные изменения направленности работы прокуратуры, призванной следить за соблюдением закона в отношении прав муниципалитетов, это означает качественное улучшение работы судов, которые уж слишком часто принимают решения не в пользу муниципальных образований, особенно, когда это малые города или сельские поселения. Наряду с давлением на судей мы сталкиваемся с дефицитом квалификации в муниципальных вопросах судей, прокуроров, да и адвокатов.

24 мая Верховный суд России отменил закон Московской области об учреждении против воли жителей городского округа Домодедовский из множества поселков. И что? 16 сентября область вновь утвердила по духу и букве тот же самый свой закон, ссылаясь при этом на то же  самое решение Верховного суда!

Ни в коем случае нельзя рассматривать Закон №131 вне контекста других законов и кодексов, вне целевых программ и приоритетных национальных проектов. Иначе Жилищный кодекс вкупе с Законом об МСУ можно прочесть как стремление федеральной власти переложить на органы местного самоуправления застарелые беды ЖКХ, дорожного хозяйства и прочего комплекса.

Народ России не уполномочивал государственную власть на то, чтобы она отказалась от обязательств по капитальному ремонту унаследованного жилого фонда и инженерных сетей. Это прямая обязанность государства. И до её выполнения вести разговоры о товариществах собственников жилья в старом фонде непристойно. Ещё два тысячелетия назад римляне выковали юридический принцип: никого к невозможному принуждать не должно.

Главное сейчас — быстро действовать в отчаянных ситуациях. Отсюда наши рекомендации: ввести немедленные поправки в проект бюджета на 2007 год. Сделать это сложно, но вполне возможно. Аргументация министра финансов относительно неизбежного скачка инфляции при перекачке 100 миллиардов рублей из Стабилизационного фонда на срочные муниципальные нужды более чем сомнительна. Расчетов минфин обществу не предоставлял. Как могут «раскрутить» инфляцию замена тепловых узлов, ремонт сетей, установка автономных мощностей энергоснабжения, измерительных приборов в домах и квартирах? Во всем этом доля заработной платы незначительна, тем более что часть оборудования  и технологий, увы, пока придется закупать за рубежом.

Есть и иное. Ускоренная перетасовка межмуниципальных границ привела к тому, что люди теряют силы, время, деньги, нервы, чтобы ехать за десятки километров за какой-нибудь справкой. В наукограде Пущино, например, ликвидировали пожарную охрану и отдел внутренних дел. И теперь по многим вопросам надо обращаться за 30 километров, в Серпухов. А что означает перенос налоговых инспекций или структуры медицинских услуг? Здесь нужно специальное целевое обсуждение с участием экспертов, общественных организаций, включая региональные Общественные палаты.

Вместе с отработкой минимального стандарта карты услуг надо сначала чётко «прорисовать» район за районом, а затем откорректировать по местной специфике. Надо вернуть органам местного самоуправления право осуществлять первичные государственные операции, вроде сбора местных налогов, что они делали на порядок лучше налоговой инспекции, или регистрации простейшей нотариальной услуги.

Страна разнообразна и разнохарактерна. Делать вид, что в вопросах местного значения в ней может успешно действовать тождество всех норм, — иллюзия. Необходимо предоставить регионам больше, а не меньше прав на использование региональных особенностей внедрения Закона № 131. Так, к примеру, и произошло по решению Верховного суда России в отношении Сахалинской области, где введена, с учетом островной специфики,  одноуровневая система местного самоуправления — только муниципальные районы. Какое может быть единообразие в отношении республик Северного Кавказа, где была, есть и долго ещё будет действовать родственно-клановая система местного самоуправления? А в чем по своим демографическим и экономическим особенностям схожи Таймыр и Московская область?

Необходимо с большим вниманием отнестись к попыткам приноровить законодательство и практику исполнительной власти к реалиям разных регионов. Здесь одно предельно важно: любые новации, отражающие специфику регионов, могут приниматься не только региональными органами власти, а совместно с советами муниципальных образований при независимой экспертизе, на основе тщательно подготовленного референдума.

Есть ещё одно важное обстоятельство, которое явно недооценил наш законодатель. Говорят: как яхту назовёшь, так она и поплывет. И доля правды в этом есть. Узаконение неуклюжих понятий «сельское поселение» и «городское поселение» есть существенная ошибка. В России на поселения ссылали. Ни один нормальный человек не может понять, что такое сельское поселение, в которое входят десятки деревень, во многих из которых, как известно, жителей от нуля до трёх. Возрождение понятия «сельская волость» поставило бы все на свои места.

Городское поселение Выборг.  Городское поселение Углич. Городское поселение Александров. Обозначение — городское поселение воспринимается жителями множества городов, часто древних и славных, как прямое унижение. Очевидна необходимость восстановить в правах великое слово — город.

Напротив, новация Закона — городской округ — имеет глубокий и внятный смысл, отражая несомненный факт состоявшейся урбанизации, не только страны в целом, но и районов, в которых сельское хозяйство и сельское население в радиусе до 50 километров составляет с городом нерасторжимое целое.

Считаем необходимым выступить против настойчивых попыток ряда региональных руководителей избавиться от избираемых мэров в губернских столицах, а то и повсеместно. Формально разрешённая законом модель, когда городской глава, избираемый городской Думой, становится нанятым по конкурсу сити-менеджером, должна быть одобрена обязательным, а не всего лишь допускаемым референдумом.

Наконец, нам необходимо высказать отношение к парадоксальному состоянию дел, когда Москва и Петербург, хотя и по-разному, практически превратили местное самоуправление в гротеск. И там, и здесь действуют архаические пирамидальные структуры управления с автократическим оттенком. В Москве давно, в Петербурге недавно. И там, и здесь в защиту полного поглощения городского начала властью субъекта Федерации, то есть государственной властью, используется аргументация, не выдерживающая критики. Никто ведь в здравом уме не покушается на единство транспортных и инженерных систем мегаполисов. Но там, где основные магистрали переходят во внутрирайонные, по нормальной логике должны начинаться зона автономного контроля над местным хозяйством и самостоятельный бюджет. Нет рационального объяснения тому, что два мегаполиса — значит, каждый десятый житель России — оказались лишены конституционного права на местное самоуправление.

Чрезвычайно разнообразные проблемы становления местного самоуправления в России таковы, что любая попытка выстраивать излишне детализированные рекомендации была бы заведомо неконструктивной. Надо услышать голос самих муниципалитетов, надо закрепить с ними постоянное партнерство государственной власти.


29 сентября 2006 года состоялось очередное пленарное заседание Общественной палаты РФ с повесткой дня «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации». С докладом выступил председатель Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты РФ В.Л. Глазычев. В обсуждении доклада приняли участие члены Общественной палаты, руководители муниципальных образований России, эксперты.

См. также

§ Самоуправление на местности

§ Лекции по муниципальной политике

§ Это была хорошая тренировка бдительности



...Функциональная необходимость проводить долгие часы на разного рода "посиделках" облегчается почти автоматическим процессом выкладывания линий на случайных листах, с помощью случайного инструмента... - см. подробнее




Скопировать