Самоуправление на местности

Закон об основах местного самоуправления (МСУ) в его первой редакции позволил нескольким сотням продвинутых городов создать основы автономного развития. Новая редакция закона заложила основы финансовой поддержки местного самоуправления, включая его первый уровень — свыше 14 500 новых сельских муниципальных образований.

Законодатель определил: одной тысячи жителей достаточно для признания поселения муниципальным образованием. Однако чтобы поселение реально обрело самостоятельность, необходимо, чтобы оно было в состоянии содержать ЖКХ и нести другие расходы: оплачивать уличное освещение, ремонтировать дороги, содержать собственную пожарную и медицинскую службы и т.д. В реальности, даже если оставлять все налоговые сборы на месте, их сумма чаще всего оказывается недостаточной. Поэтому ещё при подготовке закона эксперты пытались доказать, что в наших условиях муниципальному образованию потребуется не менее 30 тыс. жителей, проживающих на компактной территории!

«В результате преобразований,— пишут жители поселка Углеродный, ранее бывшего в подчинении города Гуково,— мы остались без машины скорой помощи, поселковая поликлиника работает без врачей, физиотерапевтический кабинет разоборудован здравотделом города Гуково, больных из поселка в Гукове не принимают, дождаться скорой помощи из города Красный Сулин сможет не каждый...» Иными словами, поселковый совет остался без средств к существованию. За два месяца 2006 года в его бюджет поступила 1000 руб., что недостаточно даже для оплаты уличного освещения.

Таким образом, ожидания людей, пополнивших корпус депутатов советов первого уровня МСУ, оказались обманутыми. Огорчение и раздражение десятков тысяч людей, ощущающих своё бессилие, перешли в критическую фазу. И уже сейчас ширится поток отказов от МСУ на поселенном уровне, с передачей полномочий обратно — муниципальным районам. В свою очередь, традиционные районные элиты не настроены отказываться от привычки быть распорядителями всего и вся на их территории. Эти два вектора — отказ одних и нежелание других делиться властью — складываются. А наиболее активные местные сообщества нередко оказываются жертвами открытого произвола.

Иррациональное деление

Кроме того, авторы закона, похоже, исходили из принципа сплошного заполнения территории страны муниципальными образованиями. Для России весьма характерны малочисленность и удаленность поселений. Однако 13-я статья закона не даёт возможности объединения муниципального района и городского округа. Когда население городского округа значительно превышает население сельской округи, это приводит к очевидным парадоксам. Так, в городе Муроме 132 тыс. жителей, а в Муромском муниципальном районе 16 тыс., с понятными последствиями для районного бюджета, но просьбы администрации района об объединении отвергнуты на основании закона!

Отдельную проблему представляет собой драматическая борьба городов за статус городского округа, который даёт им частичную экономическую автономность, собственный бюджет и право на прямые субсидии из регионального бюджета. Отказ в статусе городского округа получили Углич, Александров, Тихвин — славные древние города. В статусе городского округа отказано и достаточно известному наукограду Пущино. Таким образом, во многих случаях администрации районов стараются принизить местное самоуправление в городах. И чаще всего региональная власть так или иначе поддерживает эту политику.

Разумеется, бывают и исключения. Скажем, в Новосибирской области растущий, но гораздо меньший по масштабу, чем Пущино, наукоград Кольцово именно благодаря поддержке областной администрации получил статус городского округа и успешно развивается, не только имея профицитный бюджет, но даже оказывая поддержку федеральному центру вирусологии.

Разнообразие ситуаций МСУ по регионам нередко превосходит воображение. Вот некоторые парадоксы Архангельской области. Чем является по статусу остров Новая Земля? Угадать правильный ответ невозможно. Эта обширная территория, на которой есть только законсервированный ядерный полигон, погранзастава и метеостанция, именуется «городской округ». На первый взгляд это полный вздор, но в действительности — совершенно рациональное решение губернской власти, принятое в иррациональной правовой среде. Поскольку статус особых, «межселенных» территорий прямого федерального подчинения законом не предусмотрен, остров следует к чему-то приписать. Включить его в состав удаленного на сотни километров сельского поселения нелепо. Приписать к сельскому муниципальному району закон не позволяет. Тогда — пусть будет городской округ без единого городка!

Все на референдумы

Совершенно особенный казус наблюдается в двух субъектах федерации — Москве и Санкт-Петербурге. Фактически в них выстроена жёсткая управленческая вертикаль, а закон грубо нарушен, так как государственная власть объединена с местным самоуправлением и поглощает его. Если в Петербурге это сделано открыто — есть должность губернатора Санкт-Петербурга, главы правительства Санкт-Петербурга, но нет должности мэра, то в Москве хотя официально после принятия закона и есть должность главы правительства Москвы, однако его публично и официально именуют мэром, что вводит в заблуждение. Две крупнейшие урбанизированные территории страны являют собой наглядный образец полного подавления муниципального начала губернским, то есть государственным, управлением.

Москва избрала откровенную имитацию местного самоуправления. Так называемые районные собрания, не имеющие своего бюджета, играют сугубо декоративную роль. Районные управы представляют собой отделы правительства Москвы, и в результате стотысячные московские «муниципальные районы» приравнены к сельским поселениям, имея при этом ещё меньше полномочий. Неудивительно, что жители муниципальных районов практически самоустранились от выборов в декоративные советы. Результат известен: протест горожан против действий власти, направленных на реконструкцию среды обитания без учета их мнения, не имеет легально организованных форм и представляет собой россыпь отдельных актов отчаяния.

Даже выборочный анализ показывает: есть регионы, для которых необходимо отработать совершенно специфические модели реализации общего принципа местного самоуправления. Кроме того, есть территории, статус которых должен определяться специальными соглашениями между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением. Также есть села и посёлки, где ещё нет реальных ресурсов для эффективного самоуправления, нет инфраструктуры, и навязывать им унитарную модель недопустимо. Подобные вопросы должны решаться на референдумах жителей — обязательных, а не всего лишь разрешённых законом в его нынешней редакции.

Но поправки к одному закону о местном самоуправлении не в состоянии реально улучшить положение. Необходима корректировка Бюджетного, Налогового, Земельного, Водного, Градостроительного, Жилищного кодексов и значительного числа смежных законодательных актов.


Опубликовано в "Коммерсантъ", 28.09.2006

См. также

§ Возможна или нет единая схема устройства местного самоуправления в России?

§ Заключение Общественной Палаты РФ на Водный кодекс

§ Доклад Малая Россия: выживание, рост и возможности развития

§ Доклад "О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации"

§ Глубинная Россия: 2000-2002

§ Для становления местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге их районы должны обладать субъектностью



...Функциональная необходимость проводить долгие часы на разного рода "посиделках" облегчается почти автоматическим процессом выкладывания линий на случайных листах, с помощью случайного инструмента... - см. подробнее