В стране недооценивается роль крупных городов в
формировании её политического пространства.
В экспертном сообществе России немного специалистов,
которые изучили бы политический и социальный ландшафт страны так
досконально, как профессор Московского архитектурного института,
председатель Комиссии по вопросам регионального развития и местного
самоуправления Общественной палаты РФ Вячеслав Глазычев. В интервью
"МН" учёный поделился своим видением регионального устройства
страны.
МН: Вячеслав Леонидович, недавно Совет Федерации признал
договор о разграничении полномочий между Федеральным центром и
Республикой Татарстан не соответствующим Конституции России. Тем
самым власти дали понять субъектам РФ, что модель их отношений
с Центром остается универсальной для всех без всяких исключений.
Глазычев
В.Л.: Да, все регионы остаются равны перед Богом и начальством,
потому что особый статус всегда вызывает раздражение у тех, кто
его лишен.
Федеральный центр невероятно дорожит спокойствием в Татарстане.
И это резонно, потому что в республике в любую секунду можно развернуть
совершенно бешеную националистическую кампанию.
МН: Даже сейчас?
Глазычев В.Л.: Даже сейчас. Просто бушевавшие
там страсти ныне аккуратно приглушены. Но я сам встречался в Татарстане
с людьми, которые с пеной у рта доказывают, что латиница есть
единственная форма произнесения слов на татарском языке, хотя
это довольно-таки смешно: там и так используется 8 дополнительных
букв по отношению к кириллице.
Очень остро выглядит ситуация в Набережных Челнах или Нижнекамске,
где приезжие могут услышать замечание: "Вы здесь гости, говорите
по-татарски". И это реальность.
Если говорить с позиций отчужденного эксперта, то, конечно, я
бы был сторонником категорического блокирования любых договоров
о разграничении полномочий, потому что Россия не Соединенные
Штаты. Россия формировалась не путем склеивания отдельных штатов,
а путем распространения унитарного государства, и российский федерализм
должен, с моей точки зрения, носить совершенно другой характер.
МН: И какой характер федерализма был бы благоприятен
для России?
Глазычев В.Л.: На мой взгляд, субъекты Российской
Федерации в их нынешнем виде являются абсолютным нонсенсом. При
нашей невероятной разреженности населения многие субъекты РФ существуют
только потому, что в них существует соответствующее начальство.
У нас есть тьма областей, в которых завтра не останется никого,
кроме жителей крупнейших городов: это Псковская, Костромская,
Ульяновская, Калининградская, Архангельская, Мурманская области.
С этой точки зрения гораздо привлекательнее выглядел бы тип федерации
наподобие Ганзейского союза, в котором ключевую партию играли
бы крупные города, поскольку именно они реальные производители
основного объема валового продукта, в них сосредоточены основная
масса населения, интеллектуальный и социальный капитал. Их роль,
конечно, недооценена. Территории имеют условные рамки, но власть
там носит безусловный характер, потому что иерархически определено,
что президент республики или губернатор это важно, а мэр ключевого
города это гораздо менее важно.
Но собственно почему? Никто даже не задает такого вопроса, хотя
у нас в столицах большинства регионов сосредоточено две трети
населения и две трети их мощи.
МН: Это подтверждается примерами Москвы и Санкт-Петербурга
как субъектов РФ. Юрий Лужков и Валентина Матвиенко стоят несомненно
выше в иерархической лестнице, чем другие мэры крупных городов
и губернаторы краев и областей.
Глазычев В.Л.: Хотя при этом и Московская область,
и Ленинградская область имеют гораздо более высокую динамику экономического
развития, чем Москва и Петербург. Здесь бросается в глаза несовпадение
экономической роли и политического веса субъектов.
Так вот, из-за неизбежной потери населения в ближайшие 20 лет
ситуация будет очень быстро усугубляться. И некоторые регионы
будут представлять собой просто выморочные субъекты РФ. В них
останутся только крупные города и малая толика малых городов,
иногда один-два средних. Что их будет удерживать как некое политическое
целое? Только инерция.
Есть Ульяновская область, "окруженная" Нижегородской,
Самарской областями и Татарстаном. Эти три региона рвут Ульяновскую
область на части, "высасывая" оттуда людей. В Тамбовской
губернии каждый год убывает население одного из 23 районов, то
есть 15-20 тысяч человек. Их "вытягивают" сильные соседи
Московская и Липецкая области. Теоретически есть шансы преодолеть
эту проблему, но практически сделать это невероятно трудно.
Поэтому сама карта страны требует переосмысления: она не может
быть такой же, какой она была 30 лет тому назад в границах РСФСР.
Но по-прежнему в стратегиях развития, которые разрабатывают субъекты
Федерации, крупнейшие города отсутствуют.
МН: Можете проиллюстрировать этот тезис конкретным
примером?
Глазычев В.Л.: Пожалуйста. Возьмем Республику
Бурятия. Абсолютное большинство её жителей сосредоточены в Улан-Удэ,
здесь же производится две трети валового продукта. Но в концепции
развития республики во всех "ипостасях" расписана будущая
особая экономическая зона туристического назначения, а региональная
столица даже не упомянута. Но никакую особую зону нельзя себе
представить без университета в Улан-Удэ и колледжей, которые должны
обеспечить логистику, человеческий капитал, социальную организацию
особой экономической зоны. И это далеко не единственный пример
игнорирования роли городов в жизни страны.
Сегодня надо хорошенько подумать, кто является субъектами Федерации.
И ответить ещё на один "детский" вопрос: почему Москва
и Петербург субъекты Федерации, а города-миллионники вроде Челябинска,
Новосибирска, Нижнего Новгорода, Казани ими не являются?
МН: Вы задаетесь этим вопросом, значит, предполагаете
и какие-то ответы?
Глазычев В.Л.: Конечно. Нам нужно разрабатывать
разные сценарные схемы. Одна из них традиционная для мира филиализация,
когда крупные предприятия в больших городах имеют свои филиалы
в малых городах и поселках. У нас этого почти нет. Аналитика "Опоры
России" показала, что доля малого бизнеса, связанного с крупным
бизнесом, по стране не превышает 15 процентов. Это означает, что
у малых городов нет связей с большими городами.
Вторая сценарная схема это малые города как центры агропромышленного
развития. Замечательный исследователь сельского населения Татьяна
Нефедова в своих публикациях доказывает, что сегодня эффективное
сельское хозяйство возможно в радиусе 50-60 километров от города.
Дальше оно стремительно убывает.
МН: А что будет за пределами этого 50-60-километрового
радиуса незаселенная пустыня?
Глазычев В.Л.: Смотря как трактовать: можно в
категориях трагедии, можно в категориях вполне продуктивной драмы.
Мы обладаем наивысшим ресурсом природного комплекса, который имеет
массу ценностных характеристик. Он рождает чистую воду, которая
становится ценностью номер два, а скоро может стать ценностью
номер один. Он порождает ресурсы для дачного бытия, часть деревень
превращается в сезонные посёлки, а значит, не исчезает вовсе,
что уже хорошо. Это создаёт возможности для экологического туризма,
чрезвычайно распространенного в мире, число его адептов исчисляется
десятками миллионов. С этой точки зрения мы до сих пор не рассматривали
наш природный комплекс как серьёзную экономическую структуру.
В этом отношении прекрасный пример Канада или Австралия, которые
9/10 своей территории рассматривают как эффективную пустоту и
не нервничают по этому поводу.
Нет ничего плохого в том, что огромные зоны останутся на пару
поколений экологическими заповедниками. В этих зонах агрокультура
всегда была убыточна. Фермерско-хуторские хозяйства прятались
там по поймам рек, под холмами. И сегодня где-нибудь в Псковской
губернии вы можете обнаружить хорошую гусиную ферму, которую держит
крепкая семья, добывающая кредиты и делающая все как надо. К сожалению,
это не может быть массовым явлением при убывающем населении.
Поэтому самое главное нащупать те точки, в которых возможно
развитие. Но из Федерального центра эти "точки" не рассмотришь
это можно сделать скорее из губернской столицы как центра финансов,
квалификаций, человеческого ресурса. Это предполагает полное переосмысление
устройства страны. Регионы должны отказаться от островного представления
о себе. В последнее время это, слава тебе господи, стало получаться:
Ленинградская с Новгородской области договорились об общей дороге,
Иркутская с Читинской начали сотрудничать. Но это очень медленный
процесс. А города с их "драйвом" этот процесс автоматически
стараются ускорить, у них просто нет другого способа развиваться.
И вот эта картинка невероятной динамики живой карты страны должна
бы присутствовать в воображении лиц, принимающих решения.
МН: Итак, центрами развития России сегодня являются
крупные города, а столоначальниками остаются губернаторы. Более
того, уже озвучивалось намерение перейти к назначаемости мэров,
чтобы достроить вертикаль власти сверху донизу...
Глазычев В.Л.: Главным перед выборами в Думу,
перед сменой президента выступает сохранение стабильности управления
любой ценой. Но вряд ли эта мера способна повысить эффективность
власти: это иллюзия управляемости, при которой предполагается,
что от маршала до сержанта сигнал не искажается. Мы ведь знаем,
что как жил Дагестан своим собственным сложным переплетением кланово-этнических
отношений, так и живет. Как жила Калмыкия своей степной ханской
конструкцией, так и живет.
МН: Стало быть, вы всё-таки ратуете за разные подходы
к субъектам РФ?
Глазычев В.Л.: Ну если исходить из того, что Россия
это такое лоскутное одеяло, то вряд ли правильно пытаться надеть
на все регионы одинаковый "намордник". Я глубоко убежден
в том, что необходимо считаться с реально существующими конструкциями
управления.
Вот простой пример извне: Шотландия выпускает свои фунты, которые
равны британским фунтам. Внутри Шотландии они свободно обмениваются
на британские фунты. В Лондоне есть только один банк, где вы можете
шотландский фунт обменять на английский. И ничего страшного не
происходит. Зато есть самоудовлетворение некой шотландской амбиции.
Момент этой уважительности к чисто символическим ценностям не
означает ни распада, ни развала государства, а наоборот, ведет
к укреплению централизованной власти.
Я не вижу обязательности единообразия и в России. Более того,
я абсолютно убежден, что никто не может себе позволить не считаться,
скажем, с дагестанской системой тончайшего этнобаланса при распределении
должностей. Власти не позволяли себе этого и в сталинское время.
Да, одинаковой должна быть, наверное, система наказаний за уголовные
преступления, хотя даже это вопрос, потому что там, где реальностью
является вендетта, очень трудно не считаться с её существованием.
Или если сегодня постсоветская Киргизия вводит официальное многоженство,
фактически фиксируя практику бытия, то совершенно не понимаю,
почему эта практика не должна быть легализована в наших мусульманских
республиках.
МН: Вернемся к противостоянию мэров и губернаторов.
Судя по многочисленным уголовным делам против градоначальников,
по выборным баталиям, когда мэры и губернаторы возглавляют разные
партийные списки, конфликт между ними зашел далеко.
Глазычев В.Л.: Мэры не ангелы и не обязаны ими
быть. Ни один мэр не может не выходить за рамки предписанных законом
полномочий: сами рамки так прописаны, что действовать внутри них
просто невозможно, а если сложить ручки, тогда снимут за бездеятельность.
За превышение полномочий любого мэра в любую секунду можно взять
за воротник. Но хотел бы я посмотреть, как бы это происходило
с главами таких субъектов Федерации, как Москва и Санкт-Петербург,
где нарушений выше крыши...
Есть регионы, в которых нет драматического конфликта между губернатором
и мэром. Нет его в Новосибирске, в Челябинске. И, естественно,
встречаются очень напряженные отношения, когда дело доходит до
арестов мэров, как в Томске, где у градоначальника в ходе обыска
изъято 50 миллионов рублей.
На самом деле это небольшие деньги. Из центра невозможно профинансировать
починку водопровода, а чинить надо сегодня. Поэтому некоторое
число неучтенных наличных денег является просто нормированной
схемой функционирования. Вы можете заехать в любой маленький город,
и вы обнаружите там то же самое. Доплачивать хорошо работающим
людям надо.
МН: Вы прямо как Гавриил Попов, который предлагал легализовать
взятки чиновникам.
Глазычев В.Л.: Это не взятки, давайте не будем
путать. Это серое самообложение, которое было, есть и будет, потому
что система учета реальных потребностей в бюджетном процессе не
учитывает совокупность потребностей. Простейший пример. Везде
по стране банкротятся предприятия общественного транспорта. В
одних городах вы видите мэров, которые смотрят на это, разводя
руками: "А что я могу сделать?" В других вы видите мэров,
которые дают зелёный свет системе мини-такси и тем самым так или
иначе обеспечивают перевозку людей. В третьих случаях предпринимается
попытка внедрить систему приватизированных перевозчиков, и тогда
в деле будут присутствовать, скажем так, добровольные пожертвования.
В каждом случае нужно вникать в ситуацию. Когда речь идёт о Владивостоке,
то Приморский край всегда был знаменит своей криминальной обстановкой.
В Тверской губернии суд доказал, что обвинения против мэра оказались
несостоятельны. Очень сомнительна и волгоградская ситуация: дело
рассыпается на глазах, при этом мэра Ищенко держат в кутузке.
Ситуация с мэром Архангельска Донским тоже невнятная. То ли купил
он диплом о высшем образовании, то ли не купил. Но попробуйте
проверьте по этому признаку всю совокупность чиновников...
Я не адвокат, но во всех перечисленных ситуациях меня что-то
смущает: то гашиш найдут, то патроны. Момент искусственности здесь
виден достаточно ярко.
МН: Очевидно, народу хотят показать вот каких бандитов
вы избираете мэрами?
Глазычев В.Л.: Да, возможно. Мне это не кажется
остроумным приемом. Вот избираемость губернаторов меня совершенно
не волнует, принцип их назначения меня устраивает. Ведь на огромной,
разлапистой территории люди не могут знать всех кандидатов в губернаторы.
Мэр совсем другое дело. Город это компактное пространство,
плотная информационная среда, где есть зачатки гражданского общества.
Отдельные ошибки на выборах мэра наверняка неизбежны. Доказали
его вину сажайте. Но в целом этот тренд меня беспокоит чрезвычайно.
МН: Общаясь с представителями власти как член Общественной
палаты, вы находите среди них единомышленников? Среди них есть
люди, которые действительно изучают живую карту страны, пытаются
найти на ней точки роста, креатив и драйв, о которых вы говорите?
Вас понимают в кремлевских кабинетах?
Глазычев В.Л.: Больше, чем раньше. Это я могу
сказать со всей определённостью. Даже первый год существования
Общественной палаты с её непонятным пока статусом умножил контакты,
улучшил их формы. На федеральном уровне круг уже не тот, какой
был раньше. В нем тоже много людей с совершенно иным, гораздо
более высоким культурным горизонтом. Правда, некоторым из них
пока тяжело дается признание того, что диалоговые формы эффективнее
монологичных. Это я говорю на основании большого опыта контактов.
Но мера понимания растет, особенно на уровне низовой муниципальной
бюрократии. Я не устаю повторять: в стране произошла революция,
тихая кадровая революция. Появились люди причём на уровне тридцатитысячного
района и даже ниже с совершенно другим выражением глаз, другой
культурой фразы, повидавшие мир, умеющие считать и писать, а не
только читать.
МН: Откуда берутся эти новые люди?
Глазычев В.Л.: Сами собой нарождаются. Может,
срабатывает закон больших чисел. И главное, эти новые люди стали
чаще, чем раньше, пробиваться на управленческие позиции.
Я недавно вернулся из Челябинска, где встречался с членами областной
Общественной палаты (ОП). Очень интересные ребята. Некоторые из
них это настоящие лидеры. Кому-то может показаться смешным,
но там есть человек из села Хомутинино, в котором полторы тысячи
душ, в ста километрах от Челябинска. Это человек европейской культуры,
русской модальности мышления, гибкий тактик, при этом абсолютно
твёрдый в своих убеждениях. И таких в челябинской ОП набралось
человек 30-40. Это великая вещь. В рамках одной губернии сложилась
уже сцементированная в определённый круг взаимоподдержки структура.
Кстати, Челябинская область получила 23 президентских гранта на
развитие институтов гражданского общества, и областная ОП аккумулирует
средства от грантов для создания единой сетевой конструкции.
Важно увидеть, понять ценность таких мини-сообществ и по возможности
поддержать их. Со всем остальным они сами справятся.
|