Становление местного самоуправления для России –
это революция

С резкой критикой реформы местного самоуправления выступил на пленарном заседании Общественной палаты РФ, которое состоялась 26 сентября, глава комиссии палаты по вопросам регионального развития и местного самоуправления Вячеслав Глазычев. Заседание было посвящено обсуждению вопросов реализации реформы местного самоуправления, рамки которой заданы действующим Федеральным законом № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По итогам пленарного заседания были приняты рекомендации, подготовленные комиссией Общественной палаты по вопросам регионального развития и местного самоуправления и обращенные к властям всех уровней. Критика, прозвучавшая в докладе главы Вячеслава Глазычева и отраженная в рекомендациях, снова привлекла общественное внимание к проблемам муниципального развития страны. Многие из этих проблем достигли такой остроты, что требуют неотложного решения. Свою позицию в разговоре с корреспондентом ИА REGNUM прокомментировал сам Вячеслав Глазычев.

– Вячеслав Леонидович, почему Общественная палата обратила такое пристальное внимание на реформу местного самоуправления?

Глазычев В.Л.: Потому что, если и есть в нашей стране что-то, что заслуживает названия "национальный проект", то это местное самоуправление. В отличие от того, что сейчас называется национальными проектами, а фактически представляет собой программы частичной отдачи старых долгов государства перед его гражданами, становление местного самоуправления для России — это революция.

Россия должна пройти через эту школу, потому что до сих пор в головах управленческих структур всех уровней нет самой идеи, что выработка стратегий развития должна строиться в режиме диалога центра и точки приложения сил. Срабатывает добрая старая большевистская логика, и в этом отношении никакого отличия между Егором Тимуровичем Гайдаром и Германом Оскаровичем Грефом я не вижу. И в том, и в другом случае идея развития воспринимается как отпечатывание на влажной глине штампа, на котором выгравирован якобы заведомо правильный рисунок.

Стремление руководить местным самоуправлением просматривается везде; где-то оно исходит как у нас от бюрократии, где-то — от корпораций. В России оно привычно и естественно. Позитивная сторона 131-го закона в том, что он заставляет хотя бы формально предпринять некоторые движения к созданию местного самоуправления там, где его вообще не было, — в Татарстане, Башкирии... Эта реформа, вроде бы, даёт очень широкий веер выборов: хотите, так управляйтесь, хотите — сяк; хотите, избирайте мэра публично, хотите — из состава совета, а не хотите — нанимайте сити-менеджера; но она обладает и огромной выравнивающей мощью. До принятия последней версии закона в России было несколько сот мест, в которых люди начали сами строить местное самоуправление по-своему, но закон как газонокосилка срезал все эти ростки. То, что происходит сейчас с местным самоуправлением, настолько важно для страны, что Общественная палата не могла на это не отреагировать, и когда я предложил посвятить одно из пленарных заседаний этой теме, Совет Палаты единодушно меня поддержал.

— Один из важнейших тезисов рекомендаций по совершенствованию реформы, принятых Общественной палатой, — необходимость изменения бюджетных пропорций, которые сейчас таковы, что местное самоуправление посажено на голодный паек. Но ведь это проблема более общего порядка, о том же говорят и регионы, у которых федеральный центр забирает сейчас львиную долю доходов, в ответ подкармливая их трансфертами...

Глазычев В.Л.: Поэтому я и говорю, что это национальный проект №1. Принять муниципальную реформу всерьёз, значит перераспределить структуру бюджетных отношений и налогового поля. Сделать это означает изменить государство. Ну, а желающих не менять его более чем достаточно. Сейчас губернаторы или президенты республик, которые недовольны чрезмерным изъятием у них средств федеральным центром, сами имеют полную возможность быть в положении хана, к которому ползут на коленях князья, выпрашивая детишкам на молочишко. Комфортная позиция! Но оборачивается она чудовищными последствиями, в том числе и в финансовом измерении.

Местному сообществу отказано в праве самому решать, что ему нужнее — починить крышу или выкопать новый колодец, хотя вообще-то ему виднее. В законе определен перечень полномочий местного самоуправления, но они не обеспечены ни копейкой. Например, оно должно заниматься дорогами, а на какие средства?

Бюджетная система буквально вывернута наизнанку. О каком становлении местного самоуправления может идти речь в таких условиях? Самая прекрасная идея превращается в насмешку, когда слушаешь, как выступают один за другим мэры и говорят: "Я раньше оставлял у себя 27 процентов налогов, а теперь 11". А где-то 14 процентов, а где-то только 10... В эпоху Золотой Орды одной десятой части доходов было достаточно для того, чтобы содержать ханскую ставку, десятину отдавали своему князю, десятину — церкви, а семь десятых всё-таки оставались на местах. В этом отношении мы совершили колоссальный скачок назад от славной эпохи средневековья.

В наших рекомендациях мы не затронули ещё одну финансовую проблему местного самоуправления — совершенно безумный принцип подушевого бюджетного финансирования. Он исходит из того, что "цена" души в деревне и в миллионном городе одинакова, что есть нонсенс, с точки зрения элементарного здравого смысла.

— Казалось бы, город в отличие от деревни, в принципе, располагает большими возможностями для извлечения собственных доходов. Но на практике средств ему всё равно не хватает. Об этом на заседании Общественной палаты говорил Аркадий Чернецкий — мэр далеко не бедного Екатеринбурга. Он жаловался, что после очередного перераспределения налоговых поступлений не в пользу муниципалитета у него в городском бюджете образовалась огромная дыра.

Глазычев В.Л.: К сожалению, он совершенно прав. У него сначала отбирают те средства, которые его город производит, а потом немножко отдают обратно. Из расчета на некую абстрактную душу.

— Но ведь, когда 131-й закон ещё только готовился, все эти соображения не раз высказывались во время многочисленных экспертных обсуждений. Разработчики тогда в ответ возражали: "Мы сознательно ставим муниципалитеты в сложное материальное положение для того, чтобы стимулировать их к развитию, к поиску новых источников доходов".

Глазычев В.Л.: А фактически доходной базы у муниципалитетов нет. Кстати, закон все более ужесточался по мере проработки в Правительстве, и в результате оказалось, что первые его редакции были куда либеральнее, чем то, что в итоге было принято.

Сейчас, по закону, муниципалитет просто не может наращивать свои доходы. Кроме налога на землю, который трудно собрать, и подоходного налога, ни одной статьи доходов у него нет. Спасти его могут только хорошие отношения с губернатором и мудрость губернатора, который предпочтёт не тащить в суп курицу, которая может нести золотые яйца, и добьется того, что Законодательное собрание собственной волей передаст часть полномочий и часть налогов на место.

В бедной Бурятии так и произошло. В Новосибирской области губернатор через Законодательное собрание также вернул городу Новосибирску часть доходных полномочий, которые, по закону, отнесены к области. Такие вещи возможны, но они слишком зависят от такого случайного фактора как отношения между муниципалитетом и региональной властью. Мое глубокое убеждение, что вся эта сложная и ненадёжная система должна быть упразднена за ненадобностью. Гораздо проще иметь реально просчитанную для каждого муниципалитета в отдельности базу местных доходов и расходов.

Почему ключевые ведомства сопротивляются этому? Прежде всего, потому, что это предполагает тщательный расчёт по поселениям на базе некоторого минимального стандарта муниципальных услуг — жилищных, коммунальных, культурных и т.п., а не условно-подушевое финансирование по непонятно откуда взятым нормативам. Сейчас 60 процентов налоговых доходов забирает федеральный центр, а оставшиеся 40 процентов остаются в регионах. Муниципалитетам от этих сорока процентов уделяется совсем немного. Но стоит подсчитать минимальный стандарт муниципальных услуг, пусть даже за вычетом расходов на медицинские и образовательные цели, которые сейчас не самым мудрым образом централизованы, как неизбежно выяснится, что муниципалитету для нормального функционирования требуются такие средства, что нынешнюю бюджетную пропорцию шесть к четырем надо перевернуть и превратить в четыре к шести или даже три к семи.

Политического смысла в сохранении нынешней пропорции уже нет. Он был в конце правления Ельцина и начале правления Путина, когда существовали центробежные тенденции, и надо было жёстким способом укротить вольницу земель. Так или иначе, эта цель была достигнута, а после отмены прямых выборов губернаторов проблема вообще в значительной степени была снята.

— Значит, мы перешли тот порог, на котором централизация должна остановиться, и пора уже маятнику двинуться в обратном направлении?

Глазычев В.Л.: Ни центральная, ни региональная бюрократия не хочет этого, поэтому ничего не произойдет, пока этого не будет добиваться общественное движение. Кто ещё несколько лет назад бы мог ожидать, что в России возникнет движение ненасильственного действия а ля Ганди — голодовки, митинги, перекрытия дорог? А сейчас мы наблюдаем начало кампании гражданского неповиновения.

— Тот факт, что требование вернуть местному самоуправлению присущее ему достоинство и права так сильно прозвучало на уровне Общественной палаты, не является ли сам по себе показателем того, что ход маятника в обратную сторону если ещё не начался, то уже готовится?

Глазычев В.Л.: Нет, это вовсе не сигнал от начальства. Это означает только одно — мы стремимся его толкнуть в обратном направлении. В январе будущего года закончится первый год реализации реформы. Этот момент вписывается в выборный календарь, и политические резоны могут заставить маятник немного двинуться. Если подконтрольность сельского населения всегда обеспечена, то подконтрольность городского избирателя весьма относительна: любые натяжки имеют свой предел, и, поскольку очень неосторожно убран пункт "против всех", в случае общественного недовольства возможен действительно массовый отказ от участия в выборах. По регионам уже идёт бурная агитация в этом направлении, но это может произойти и без агитации. Такая угроза может стать единственным аргументом, который заставит центральную власть всерьёзотнестись к реальному укреплению местного самоуправления.

— Вы полагаете, что силой, которая должна развернуть муниципальную реформу в новом направлении, станут города. Но какие именно?

Глазычев В.Л.: Прежде всего, малые и средние, потому что в крупных городах какие-либо протесты всегда гораздо труднее организуются. Впрочем, протест может носить и неорганизованный характер. Такую вероятность вообще никто не просчитывал, но, если в движение за права местного самоуправления включатся крупные города (а шансы такие есть), гражданское сопротивление экспериментам над населением может стать очень серьёзным.

— Довольно грустная перспектива. Не хотелось бы, чтобы такие важнейшие решения принимались в кризисной ситуации.

Глазычев В.Л.: Конечно. Ради чего мы, собственно, и работали в Общественной палате? Ради того, чтобы постараться убедить, что надо заметить кризис до того, как он разразился.

— Каких последствий вы ожидаете от принятия рекомендаций Общественной палаты?

Глазычев В.Л.: Сиюминутно никаких. Многое покажет идущая сейчас дискуссия по бюджету 2007 года. Наши эксперты бьются в Думе как тигры, отстаивая наши позиции. Посмотрим, даст ли это необходимый эффект. А дальше надо будет продолжать бить тараном в одно место.

Я не строю иллюзий. Это долгий процесс, но мы будем стараться делать максимум возможного и через Всероссийский совет местного самоуправления (это сетевая структура с личным членством), и через более формальные ассоциации. Следующая задача — заставить обсуждать стратегии развития, соединяя макрорегиональный аспект с субрегиональным и муниципальным. Пока ни в одной региональной стратегии развития муниципального аспекта нет вообще.

В конце октября мы будем проводить выездное заседание комиссии Общественной палаты в Кирове, а затем планируем большие слушания по этой теме, где мы попробуем связать эти три горизонта.

— Понятно почему, разрабатывая свои стратегии, региональные администрации не учитывают муниципальный аспект: они просто не видят никакой власти ниже себя. Отсюда идея огосударствления местного самоуправления. Разве не удобнее будет управлять страной, если вертикаль власти будет доведена до земли?

Глазычев В.Л.: Удобство управления — это не аргумент. Ещё проще управлять кладбищем — один сторож может справляться с этим, гуляя между могилками. Задача как раз в том, чтобы доказать, какие выигрыши несет сильное и самостоятельное местное самоуправление. А это можно делать только через пилотные проекты. Поэтому я планирую, наряду с обсужденями в ряде федеральных округов, реализовать несколько проектов на уровне района и малого города и показать, как можно по-иному строить региональную стратегию. Конечно, это можно будет сделать только там, где губернаторы готовы к эксперименту. Такие места в России есть.

— Вы активно критикуете 131-й закон и его исполнение, вы предлагаете реализовать пилотные проекты, основанные на ином подходе к муниципальному развитию; значит ли это, что вы стремитесь к реформе реформы местного самоуправления?

Глазычев В.Л.: Ещё нет. Такие вещи так быстро не делаются. Но моя задача — по возможности постараться перейти к новым подходам — без революции. С нынешним законом, на самом деле, вполне можно работать, но с моей, и не только моей точки зрения, он нуждается в поправках. Внесение таких поправок возможно, хотя это будет очень трудно сделать.

— Судя по рекомендациям, принятым Общественной палатой, поправки весьма серьёзные. Был слух, что вашей деятельностью в этом направлении недовольны в Администрации президента.

Глазычев В.Л.: Это слух, порожденный газетой "Коммерсантъ" по собственному почину. До меня такое недовольство не доводили, да и не привык я особо интересоваться чьим-либо недовольством.

— А каково вообще отношение властей к вашей критике муниципальной реформы?

Глазычев В.Л.: Отношение достаточно сложное. Я не делаю никакой тайны из того, что обсуждал редакцию рекомендаций с экспертами Администрации президента и получил там несколько очень ценных предложений по формулировкам. Я подчеркиваю — это не были предложения по изменению наших рекомендаций, — это были предложения по грамотному переводу их на язык, понятный бюрократии. Не вижу в этом ничего дурного. Наоборот, я был очень признателен за такую помощь. Так что на этом уровне я вижу, по меньшей мере, нейтрально-благожелательное отношение.

Что касается правительства, то там мы встречаем естественное противодействие МЭРТа, который видит страну не как карту, а как простую таблицу с надписями "регион" и "сумма трансферта". Минфин видит точно так же. В этом отношении у нас принципиальное столкновение позиций — то, что я предлагаю, подрывает в целом образ мира, который несут эти структуры. Это образ мира линейно управляемого. Понимание того, что люди живут на местах, что продукт создаётся на местах, а не на некоторой абстрактной территории, и не в функциональном месте под названием "региональная власть", просто отторгается определёнными людьми. И это происходит отнюдь не потому, что они недостаточно умны, чтобы понимать слова — отторжение происходит на глубоком идеологическом уровне.

Региональная власть, губернаторы тоже пока не горят желанием поддержать такие изменения. Идеология пирамидального линейного управления фактически возлагает на губернатора функцию феодального откупщика, который обязан любой ценой собрать налоги; такая абсолютно доминирующая позиция на вверенной им территории их вполне устраивает.

— Получается, что на сегодня среди людей, принимающих решения и имеющих влияние на принятие решений, желающих оставить все как есть больше, чем желающих что-то поменять.

Глазычев В.Л.: Да, но это соотношение можно изменить. Это произойдет, если города начнут занимать в этом отношении политическую позицию. Я не говорю, что это случится завтра. Я не знаю, когда это произойдет. Я могу делать только одно — содействовать тому, чтобы это произошло.

Необходимо изменить саму логику взаимоотношений между государством и местным самоуправлением. Скажем, вопрос о перечислении отрицательных трансфертов из бюджетов успешных муниципалитетов для поддержки тех, кому собственных доходов не хватает, должен решаться путем договора, торга, а не принуждения. А пока все делается в логике принуждения, местное самоуправление себя не оправдывает и не оправдает. И торможение экономического роста, которое сейчас все констатируют, в значительной степени является следствием этой политики.

Рассуждая о росте ВВП, надо очень точно соотносить с картой, где этот рост локализуется, а где нет. Торможение есть следствие усреднения и сверхцентрализации принятия решений. Уровень муниципального развития очень значительно влияет на рост ВВП. На самом деле рост у нас сейчас мог бы быть в два раза выше. Это не пустые слова, смею вас заверить.