Дискуссия по законопроекту об основах местного самоуправления

Евгений Гонтмахер, начальник Департамента социального развития Аппарата правительства, доктор экономических наук:

21 ноября правительство одобрило проект закона "Об основах местного самоуправления". Поэтому как чиновник я уже не имею права от имени правительства критиковать его. Скоро он будет уже в Думе, и его судьба будет зависеть от того, что скажут депутаты. Но как эксперт я имею свою точку зрения. Во-первых, на мой взгляд, вопрос о том, какое у нас будет местное самоуправление — это самый принципиальный вопрос для гражданского общества. Существует некоторая путаница, очень распространенная даже на самом верху. Говорят, что местное самоуправление, по Конституции, не является государственной властью, но оно является "публичной властью". Это просто неправильный перевод термина, который используется в развитых демократиях. Public authority не означает "публичная власть", authority это "авторитет". Собственно говоря, местное самоуправление как таковое властью вообще не является. Оно делегирует что-то от себя, с чем само не может справиться, власти в лице субъекта федерации, федеральной власти, президента и т.д. Из-за путаницы в нашем политическом языке возник соблазн подстроить местное самоуправление под один из уровней власти, и в этом законе такая идеология, с мой точки зрения, доминирует. Но если мы действительно будем выстраивать местное самоуправление по лекалу, которое существует на других уровнях власти, то тогда для гражданского общества не остается фактически ничего, кроме как заниматься собаководством, садоводством, ну и, может быть, выходить на какие-то акции и демонстрации, чтобы добиваться чего-то от мэра, который формально является главой местного самоуправления, а фактически — тем же самым чиновником из властной вертикали.

На мой взгляд, задачей развитого гражданского общества как раз и является формирование местного самоуправления. Это его часть, это представительство гражданского общества. В этом драматизм нынешней ситуации, и вот почему, я думаю, к этому закону нужно относиться очень внимательно и еще долго, видимо, с ним работать. Я не собираюсь обвинять авторов закона в том, что они консерваторы, ретрограды и т.п. Действительно, в законе существует крен в сторону того, чтобы сделать местное самоуправление некой разновидностью государственной власти, но вообще-то, для этого есть объективные причины. Ныне действующий закон "Об общих принципах местного самоуправления", к сожалению, тоже недостаточно хороший, неработающий, особенно с финансовой точки зрения. Муниципалитеты в подавляющем большинстве у нас бедные, они ходят с протянутой рукой к губернатору, чтобы получить средства на содержание жилищно-коммунальной сферы, социальной сферы и т.д. И, конечно же, этот закон нужно менять.

Но из таких сложных ситуаций может быть два выхода — простой и сложный. Простой состоит в том, чтобы несмотря на те росточки местного самоуправления и гражданского общества, которые у нас все-таки появляются, сказать, что в нашей стране само общество не может сформировать местное самоуправление, поэтому давайте мы спустим все это сверху вниз как монаршую волю — покажем и расскажем как надо. Сложный вариант заключается в том, чтобы эти росточки подпитывать и выращивать дальше. Стратегический момент и заключается в том, чтобы понять, готовы ли мы — и гражданское общество, и власть — понять, что для нас годится только этот сложный вариант. Может быть, на его реализацию потребуется даже не одно десятилетие. Хватит ли терпения и профессионализма у государства и гражданского общества для того, чтобы вместе заниматься этим. Ну а если мы пойдем по простому пути, мы фактически начинаем все с начала. Возвращаемся к ситуации, которая была пятнадцать лет назад.

По-моему, сейчас для гражданского общества настало время Ч. Фактически реформа местного самоуправления это реформа гражданского общества, и если оно не скажет свое слово по поводу того, что будет с ним происходить, тогда ему грош цена. Значит, нужно будет подождать еще целую историческую эпоху, прежде чем наши дети и внуки снова придут к ситуации, когда им надо будет делать подобный выбор.

Сергей Мирошников, начальник отдела Управления развития местного самоуправления Министерства экономической политики и торговли:

Местному самоуправлению в России не пять, не десять лет, а гораздо больше, и законодательство следует за развитием общества. За семь лет, прошедшие с принятия действующего закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", он явно устарел. Он стал тормозить развитие местного самоуправления и потребовалась его коренная переработка. Предлагаемая новая редакция закона представляет собой только верхушку айсберга необходимых изменений. Наиболее полным документом в этом отношении является Концепция разграничения полномочий между уровнями власти. Закон невозможно рассматривать отдельно от изменений других законов. Компетенцией местного самоуправления затрагивается около двухсот федеральных законов. Данный проект ссылается на законы, часть из которых еще не принята, или которые существуют сейчас в другой редакции. Прежде всего это касается Бюджетного и Налогового кодексов, а также имущественного законодательства. (...) Именно поэтому по результатам рассмотрения проекта закона на заседании Госсовета президентом было дано поручение уже в первом квартале 2003 года подготовить необходимые изменения в эти кодексы, учитывающие положения данного законопроекта. По расчетам Минфина, ресурсная база с учетом необходимых изменений Бюджетного и Налогового кодекса должна увеличиться почти в полтора раза. (...) Для введения в действие этого закона необходимо принять более семидесяти региональных законов. Предстоит большая работа, но я считаю, что она приведет к улучшению состояния, даст возможность местному самоуправлению почувствовать свою силу и получить стимулы к развитию.

Олег Пшеницын, заместитель председателя городской думы г. Дзержинска (Нижегородская обл.):

Общая идеология этого документа — предельная регламентация деятельности органов местного самоуправления, особенно в тех моментах, которые касаются введения временной администрации. В Конституции есть, насколько я помню, статья, запрещающая ограничение прав органов местного самоуправления. Поэтому я считаю, что придется вносить изменения не только в Бюджетный и Налоговый кодекс, но и в Конституцию.

Виталий Пашинцев, мэр г. Красноармейска (Московская обл.):

На мой взгляд, идеология закона затрагивает четыре основных блока. Первый — новое видение государством организации местного самоуправления, второй — разграничение вопросов государственных и местного значения, третий — внутренняя организация самого муниципалитета и четвертое — блок, связанный с финансово-экономическими делами. Вчера вечером я пытался переосмыслить свою оценку и заставить себя его полюбить этот закон, но у меня это не получилось. В итоге я придумал такой тезис: не так страшен сам законопроект, как его практика его реализации.

К примеру, к нашей обязанности отнесен вопрос предоставления жилья малоимущим и содержание социального жилья. Но на сегодняшний день мы содержим все муниципальное жилье. Я задаю вопрос разработчикам законопроекта: означает ли это, что мы не должны содержать муниципальное жилье? Означает ли это, что содержание муниципального жилья должно происходить при передаче государственных средств на эти цели, либо разработчик предусматривает, что население само должно полностью отвечать за этот вопрос? Подобных проблем в вопросах местного значения набирается десяток.

Создан и распространяется миф о том, что государственные полномочия передаются органам местного самоуправления только в связке с передачей ресурсов, но это не так. Статья 19 закона гласит, что нормативы определения объемов субвенций, выделяемых бюджетам муниципальных образований, устанавливаются только если выполнение возложенных на муниципалитет государственных полномочий не требует дополнительных расходов из местного бюджета и увеличения штатной численности. А статья 20 говорит о том, что если окажется, что федеральный закон или закон субъекта федерации не соответствует статье 19-й, то органы местного самоуправления все равно обязаны будут выполнять этот закон, и возможно только обжалование его в суде. То есть, если субъект федерации принимает решение в таком-то городе вырыть канаву и реализовать это указание за счет собственных средств без увеличения штатной численности, город обязан будет мобилизовать население, вырыть канаву и запустить процедуру судебного обжалования этого решения.

Еще один момент. Я не верю, что государство гармонично реализует свои обещания по части и приведения в соответствие всего остального законодательства. Мы на своей практике, к сожалению, неоднократно сталкивались с тем, что это не происходит. Поэтому я думаю, что мы должны обратиться к тем, кто участвует в разработке и лоббировании этого закона, — к правительству, к президентским структурам и к Государственной Думе, с просьбой сделать паузу, организовать публичное обсуждение закона. выявить отношение муниципального сообщества, населения, гражданского общества к тем нововведениям, которые предлагаются.

Далее. Глава "Заключительные и переходные положения" предусматривает, что в первой половине 2004 года состоятся выборы, вновь избранные органы местного самоуправления приступят к исполнению своих обязанностей с 1 января 2005 года, но за предшествующее полугодие они должны разработать целый ряд нормативных актов. Может получиться так, что в течение этого полугодия не территории будут действовать два местных совета и два главы. На этот период предусматривается и финансирование этих вновь избранных органов.

И последнее — регламентация обязательного создания органов местного самоуправления. Мне представляется наивной попытка установить, что районные советы будут формироваться путем делегирования от входящих в их состав поселений. А как же конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления?

Вячеслав Глазычев, руководитель программ пространственного развития Приволжского ФО:

Комиссия сделала огромную работу по анализу местных законов и актов. Эта аналитическая работа — важнейший блок её деятельности. Но как только мы переходим к обсуждению идеологии закона, главное уже сказано моими коллегами: местное самоуправление вменяется. Право подменяется обязанностью, и это есть форма ухода государства от ответственности. Гигантские отложенные долги тем самым списываются, и жизнь начинается с начала. Говорится о том, что у нас уже есть городские сообщества. Не согласен. У нас есть ядра городских сообществ, кристаллы городских сообществ, они очень неравномерно разбросаны по огромному пространству. Есть счастливые случаи, где удалось сформировать почти полноценную модель местного самоуправления, что лишний раз показывает, что не так плох тот рамочный закон, с которым мы пока существуем, и торопливость тут не абсолютно мотивирована практикой.

Коллеги знают: мы фиксируем до 400 случаев реального местного самоуправления, еще где-то в полтора раза на подходе. По нашим сведениям, еще около полутора тысяч населенных мест готовы начать движение к полноценному местном самоуправлению. Что ставит своей задачей закон? Помочь тому, что прорастает, или сбрить газон и начинать сажать заново? Пока сбрить газон.

И последняя, принципиально важная с моей точки зрения позиция. Всякий, кто имеет дело с реальной жизнью городов и поселков городского типа, знает, что бюджет занимает в их жизни малосущественную роль. В действительном бытовании населения, в действительных заработках и даже в действительных расходах, потому что огромное число дополнительных средств, мобилизуемых так или иначе, является формой компенсации неэффективности выполнения государством своих обязательств. В связи с этим важнейший вопрос: с одной стороны, есть задача улучшения государственного управления на территориях, и вполне возможно, что возврат к волостной системе в той или иной форме весьма целесообразен (по разным субъектам по-разному). Но тогда это будет низовой уровень государственного управления и государственной ответственности. А сможет ли и захочет ли орган местного самоуправления принимать на себя государственные функции, это опять-таки его право, а никак не обязанность.

В этом отношении я считаю две вещи необходимыми. Первое — действительно объявить паузу, мораторий как минимум на полгода. Второе — всерьёз подумать, не является ли понятное стремление укротить своеволие губернаторов по отношению к местному самоуправлению одновременно попыткой выбросить напрочь глубочайшую специфику регионов и выстроить одну модель для Адыгеи и Ханты-Мансийска, для Подмосковья и границы Оренбуржья с Казахстаном. Это очень сомнительный тезис.

И последнее. Я считаю, очень правильно было сказано в самом начале: сегодня это время "Ч" для гражданского общества. И на мой взгляд, сегодня ставится вопрос всерьёз — или институты гражданского общества на вопросе местного самоуправления поставят задачу контракта перед партиями (а они будут выбирать следующую Думу), и в зависимости от того, какую позицию они займут по вопросу местного самоуправления, решать вопрос об агитации и голосовании. Если понадобится завалить выборы, чтобы сохранить местное самоуправление — я за это!

Владимир Лысенко, зампредседателя комитета Госдумы по делам федерации и региональной политике, член рабочей группы по разработке законопроекта:

Для того, чтобы понять логику законопроекта нужно попытаться найти мотивы, по которым федеральный центр решил это сделать. Если вспомнить недавнюю жизнь — переход от Ельцина к Путину, то мне кажется, на федеральном уровне логика была примерно такая: губернаторы разболтались, Ельцин позаключал с ними эксклюзивные договора, поэтому нужно навести порядок, поставить их на место. В этой связи возник первый закон о разграничении полномочий между центром и субъектами федерации. А второй мотив был еще более прагматичным. Мы помним Приморье, когда там все начало замерзать, и Шойгу начал на самолете батареи возить, а народ кричал: "Какой у нас плохой президент! Почему мы замерзаем?!" И тут возникла совершенно понятная мысль о том, что нужно президента обезопасить от граждан, которые, что ни происходит на любой территории и на местном уровне, постоянно считают, что президент виноват. Поэтому когда Дмитрий Николаевич Козак выступал перед нами, он четко сказал, что главная задача — разграничить полномочия, чтобы каждый уровень власти четко отвечал за то, что ему достанется после разграничения; каждое полномочие должно быть четко обеспечено финансовыми источниками; каждый гражданин должен четко знать, кто виноват в том, что у него или кран плохо работает, или детское пособие вовремя не выплачивается и т.п. Вот такая, я думаю, была логика проведения реформы, и эту задачу закон, на мой взгляд, решает. Включены и соответствующие механизмы. Главный механизм — создание вертикали власти. Многие считают, что надо фактически включать местное самоуправление в вертикаль исполнительной власти. Во-вторых, впервые за тринадцать лет в Российской Федерации вводится единая нормативно-правовая вертикаль. Если раньше отношения между центром, субъектами и местным самоуправлением регулировались только Конституцией и законами, то сейчас Дмитрий Николаевич включил также указы президента и постановления правительства, которые тоже должны быть обязательны к исполнению на всех уровнях власти, что для федеративного государства полный нонсенс и фактически нарушение принципа субсидиарности. И в-третьих — финансовая вертикаль. Вы знаете, что за последние два года бюджетные средства все больше сосредотачиваются в федеральном центре. 63% налогов центр собирает у себя, 37% идут субъектам федерации и местному самоуправлению, причем большая часть — порядка 23% достается регионам и только 14% доходит до местного самоуправления. Причем при нынешней власти эта тенденция усиливается по сравнению с тем, что было в предыдущий период, в то время как во всем мире совершенно другое соотношение. В Швейцарии соотношение 33 на 33 на 33, т.е. каждый уровень власти имеет по трети. Кстати, на недавнем Байкальском форуме, где присутствовали сорок мэров сибирских городов, большинство из них сказали: "Оставьте нам старый закон, но введите нормальное финансирование местного самоуправления и дайте нам четкие финансовые источники". Самая главная идея состояла в том, чтобы попытаться расщепить налоги и отдать совершенно конкретные налоги местному самоуправлению — только ему и никому больше. Но Минфин убеждает нас, что это невозможно сделать. Поэтому каждый год, когда будет приниматься федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации, по-прежнему будут постоянно происходить изменения в распределении налогов. Насколько я знаю, сейчас дано указание принять закон чуть ли не до конца года. Я говорил: "Дмитрий Николаевич, но ведь вводиться он будет только с января 2004 года. У нас есть еще целый год для того, чтобы его хорошо обсудить и улучшить". "Нет, — говорит. — Нам нельзя ждать. Два закона, важнейшие для нашего развития, должны быть приняты к Новому году". Я, в принципе, поддерживаю предложение коллеги Глазычева о том, чтобы на полгода отложить, но думаю, что это нереально. К сожалению, маловероятно, что на нашу власть повлияют даже высказывания различных структур гражданского общества. Поэтому я думаю, что самое главное сейчас — готовить серьезные поправки к этому законопроекту, и демократические фракции постараются ко второму чтению их внести. У нас есть интересный прецедент. Когда правительство внесло реформу ЖКХ, вначале практически все, кроме демократических фракций поддержали ее. Но увидев, что народ возмутился, центристские фракции взяли тайм-аут и сейчас во многих вопросах они отыграли назад, учитывая, что скоро выборы, и понимая, что если они пойдут на выборы с такой реформой ЖКХ, то количество голосов у них резко уменьшится.

Александр Джашитов, председатель Ассоциации самоуправляемых территорий г. Саратова:

Принимается закон, где сказано, что местное самоуправление — форма участия населения во власти. Так почему же население никакого участия в его подготовке не принимает? У нас в Саратовской области обсуждение шло только на уровне Саратовской Областной Думы. Даже на уровне Городской Думы не было обсуждения — я уж не говорю от территориальном самоуправлении. Нет этого! Следовательно, если население не будет принимать участия в обсуждении этого закона, я считаю, что это будет просто незаконно, потому что этот закон должен быть для населения!

Илья Шулькин, заместитель главы г. Перми:

Существенно изменено количество депутатов представительных органов. В Перми, например, было 24 депутата — станет 50. И есть возможность выбирать главу муниципального образования из состава представительного органа. Мы считаем, выборы глав муниципальных образований должны быть только прямыми. Глава муниципального образования обязательно должен возглавлять местную администрацию, иначе мы получаем глав-популистов. Городские представительные органы по определению гораздо более зависимы от общественного мнения, чем главы муниципальных образований, который выбираются прямыми выборами. Мы получим популистов, которые не проведут ни одного непопулярного решения, которые будут зависеть от мнения 50 человек, мы получим лоббистов интересов этих пятидесяти человек.

Владимир Мокрый, председатель Комитета Госдумы по местному самоуправлению:

С нашим законом связано очень много слухов. В частности, о том, что закон должен быть принят до конца этого года. Этого нет. Закон предполагается внести президентом Российской Федерации в срок после 1 декабря, видимо, в первой декаде. Прежде всего о том, что здесь уже не раз звучало — объявить мораторий на законотворческую деятельность в области местного самоуправления. Было предложено сделать паузу перед принятием закона и провести более широкое обсуждение. Сейчас все говорят: "Оставьте как есть", но все три года, что я возглавляю комитет, к нам приезжали, обращались в Думу с письмами и говорили: "Местное самоуправление погибает. Местное самоуправление сворачивается на уровне регионов решением губернаторов. Местное самоуправление завалено нефинансируемыми федеральными и региональными мандатами или государственными полномочиями. Местное самоуправление живет по смете, и там практически отсутствует какая-либо финансово бюджетная система". Было ли так? Да, на самом деле так было, и, к сожалению, так сейчас и есть. Мы должны четко разделить вопросы. Если мы ведем сейчас дискуссию "Гражданское общество и местное самоуправление", это одна тема разговора. Если мы говорим о развитии местного самоуправления в России в современных условиях, это несколько другая тема, хотя они связаны друг с другом.

Местное самоуправление это, прежде всего, конечно, публичная власть, и она должна иметь определенные полномочия и иметь возможность за эти полномочия отвечать. Второе, местное самоуправление это, конечно же, один из основных институтов гражданского общества. Но местное самоуправление будет настолько самостоятельно, насколько гражданское общество будет готово к этому. И это зависит не только от органов местного самоуправления, это зависит от многих факторов. Но излишне либеральный федеральный закон позволяет нам с вами развивать функции органов местного самоуправления, но он не гарантирует, что местное самоуправление развивается.

И закон 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления", на мой взгляд, не такой уж плохой. (...) Часто звучит фраза: "Местного самоуправления в Российской Федерации нет". Так говорить мы не имеем права, потому что очень многие социально-экономические процессы в регионах спасла именно местная власть, органы местного самоуправления. Но в конце 90-х годов и особенно в 2001-2002 гг. мы получили совершенно другую тенденцию в государственном управлении. Я полагаю, что мы не можем и не имеем права, о каких бы конституционных нормах мы ни говорили (кстати, коллеги не всегда точно, на мой взгляд, читаю конституционные нормы), выдергивать местное самоуправление из общегосударственных процессов и из всей конструкции государственной системы и рассматривать его как некую самостоятельную систему — буквально как остров в океане. Такие подходы нас и привели к тому, что мы сегодня практически бесправны. Но когда мы говорим о самосовершенствовании местного самоуправления, мы должны понимать, что должно развиваться и государство — и федеральные органы власти, и региональные.

Что мы с вами получили в конце 90-х гг.? Мы получили автономию почти всех регионов. К началу 2000 года была тенденция развала государства как федеративного. Федеральная власть предприняла усилия по стягиванию регионов и по приведению в соответствие регионального законодательства федеральному. Положительная тенденция? Да, положительная. Получили ли мы минусы в этой работе? Да, получили, потому что федерация не только взяла на себя ответственность уточнить региональное законодательство, но и начала стремиться брать на себя ответственность по выполнению некоторых федеральных мандатов. Неплатежи по детским пособиям, пенсиям и т.д. — все это невольно привело к стягиванию бюджетных средств в центре. Самарский регион недотационный, мы всегда имели средства, чтобы что-то решать самостоятельно. И то мы сегодня испытываем проблемы. Как следствие, регионалы с местным самоуправлением поступили так же — стянули все ресурсы на уровень регионов, и у органов местного самоуправления вообще не осталось никаких источников для формирования самостоятельной бюджетной сферы. (...) Когда мы с вами решали, как нужно изменить закон, то на многих совещаниях, круглых столах и даже парламентских слушаниях говорили: "Все нас устраивает, нужно только изменить налоговое и бюджетное законодательство". Когда была сформирована комиссия Козака, выяснилось, что практически 150 федеральных законов обязывают местное самоуправление делать то или иное без обеспечения финансовыми средствами. Разграничить полномочия было невозможно, потому что как только мы подходили к этой теме, мы входили в тупик: а какими полномочиями конкретно обладает местное самоуправление? По нашему законодательству оно отвечает ровно за все то, за что отвечает государственная власть в субъектах Российской Федерации. И разграничить это было очень трудно.

Сегодня во многих регионах происходит сворачивание местного самоуправления, о котором вы так беспокоитесь, именно на уровне губернаторов. Например, укрупняются территории. Завершая, я хотел бы сказать одно: в законе, который должен быть представлен, есть нормы, которые еще нужно дальше обсуждать. Например, почему численность муниципальных округов определена в 50 тысяч человек? Вот Красноармейск — великолепный город в Московской области, но там только 26 тысяч. Кто сказал, что надо теперь его делать каким-то межмуниципальным образованием, присоединять к чему-то и так далее? Но закон более четко устанавливает территориальную организацию местного самоуправления, без которой у нас не получается более четко определить полномочия. Восьмой раздел закона может подвергаться критике, но в целом этот закон двигает другую проблему Российской Федерации в целом — изменение межбюджетных отношений. Это основная причина, из-за которой я выступаю сторонником принятия этого закона, хотя и с изменениями. Если мы не изменим межбюджетные отношения, не уточним доходную базу органов местного самоуправления, вы на конституционные нормы можете больше не ссылаться. Их никто сегодня не нарушает, но местного самоуправления в Российской Федерации не будет. А население до сих пор идентифицирует нас с вами как власть, созданную непонятно для кого, оно не знает, за что отвечают органы местного самоуправления, за что региональные, за что федеральные. В последнее время, на мой взгляд, в стране ситуация ухудшилась — все начали писать Путину. Доработались.

Ирина Марасанова, управление по взаимодействию с органами власти ЗАО "ЛУКОЙЛ-Пермь":

Меня удивляет, что проблемы местного самоуправления обсуждаются здесь только на уровне крупных городов. Вот наше предприятие работает на депрессивных территориях, где все население составляет где 24, где 25 тысяч. Не так давно мы по инициативе нашей корпорации вышли в Законодательное Собрание Пермской области с предложением провести учебу для депутатов земских собраний и городских дум по проектной культуре. Это на три порядка проще, чем то, что сейчас трактуется в законе. Я не знаю, откуда вы будете брать в каждом поселении в тысячу человек 10 депутатов. Это нереально. Второе. Я хочу увидеть в таких деревнях людей, которые могут решать финансовые проблемы. Мне кажется, это чистой воды утопия, поскольку большинство депутатов сельских и поселковых советов это учителя и врачи — бюджетники, изначально не настроенные на рыночные отношения. Они привыкли жить по смете, они и будут жить по смете. Сейчас им приходится объяснять, что такое организация платных услуг.

Ирина Орехова, главный редактор журнала "Муниципальная власть":

Тут сказали, что на селе ничего нет — ни кадров, ни денег, поэтому там местное самоуправление в общем-то не нужно. Я на это могу сказать следующее: чтобы научиться плавать, надо плавать. Приведу в пример Икрянинский район Астраханской области. Там матрешка — сам район является муниципальным образованием, и в него вложены другие муниципальные образования — сельсоветы, поселки и т.д. Этот район — один из семнадцати в Астраханской области, отдал этим маленьким муниципалитетам полномочия, собственность и бюджет. Сейчас по Астраханской области прокатилась, как и по другим регионам, волна укрупнения муниципальных образований. Шестнадцать глав районов согласились с тем, что район должен быть единым муниципальным образованием. И только новый глава Икрянинского района ответил: "Нет, я не хочу быть единым муниципальным образованием. Зачем мне это? Вот у меня маленькие сельские муниципалитеты решают сами многие свои вопросы, а я тут решаю проблемы стратегического развития муниципального образования". Говорят, что люди не понимают, чем, собственно, занимается местное самоуправление, и если будут уничтожать местное самоуправление, то народ за него не вступится. Но вот село Черноречье Оренбургской области — 1110 жителей. В Оренбургской области провели укрупнение муниципальных образований. Но четыре сельсовета не сдались. А это просто село — даже не сельсовет. На референдуме 98% жителей высказались за то, чтобы местное самоуправление осталось на уровне села. Когда к ним стали ездить из района и просто выкручивать руки, на улицу вышли бабушки и дедушки и сказали районным и областным властям: "Не ездите к нам. Мы только-только начали жить. Не трогайте нас". Так что народ все понимает. Не надо это недооценивать.

Олег Пшеницын:

Очень хорошо было в старом законе то, что не навязывались те территории, на которых нужно создавать органы местного самоуправления. Если есть возможность создать местное самоуправление на поселенческом уровне, пусть оно там будет. А нет — пусть оно будет на уровне районов. А если сейчас зарегламентировать, что на уровне поселения обязательно должно создаваться местное самоуправление, даже если люди там не готовы к этому, в результате загубится сама идея, а потом в конце концов кто-нибудь выйдет с предложением внести изменения в Конституцию, потому что идея не оправдала себя. Местное самоуправление будет вообще угроблено. Еще одно — должно ли государство осуществлять контроль над местным самоуправлением. Есть понятие надзора, а есть понятие контроля. Надзор над тем, чтобы нормативные акты местного самоуправления соответствовали законодательству осуществляется прокуратурой. В порядке надзора можно обратиться в суд и через суд отменить принятый акт местного самоуправления. Это нормальный, естественный порядок. А контроль подразумевает ревизию принятых нормативных актов и отмену их вышестоящими органами. Когда вводится положение о том, что областное Законодательное Собрание отменяет нормативно-правовые акты местного самоуправления без суда, это есть вмешательство в дела местного самоуправления. Помимо суда только сами жители, вынеся тот или иной вопрос на референдум могут отменить нормативно-правовой акт местного самоуправления.

Виталий Пашинцев:

Предлагаемая территориальная реформа может привести к следующим последствиям. В настоящий момент на территории Российской Федерации действует около 13 тыс. муниципальных образований. Появится около 30 тысяч. По всей видимости, муниципальные образования появятся на тех уровнях, на которых они действовали в советской системе — появятся поселковые и сельские советы в тех границах, которые были до роспуска или разгона советов в 1993 году. По крайней мере, к этому готова традиция. Волнует в этой реформе, прежде всего, отсутствие ответа на вопрос, кто будет осуществлять планомерный переход из состояния 13 тыс. к состоянию 30 тыс.? Кто будет заниматься вопросом раздела муниципального имущества между этими муниципалитетами и кто реально просчитывал последствия этого, потому что резко возрастает экономическая неоднородность муниципалитетов, и последствия этой неоднородности проявятся на населении.

Мы по Московской области пытались проанализировать развитие ситуации. Если у нас сейчас около 80 муниципалитетов, и по налоговому потенциалу они различаются в 60 раз, то если будет 800 муниципалитетов, они будут различаться по налоговому потенциалу в 800 раз.

Второй момент — как это может проявиться на населении. В Клину, например, стоимость одной гигакалории тепла составит 180 рублей, а в поселке Спас-Заулок (15 км от Клина) — 450 рублей. Представим себе жителя этого поселка. Либо житель будет платить в три раза больше, либо государство будет платить некую жилищную субсидию, чтобы этот резкий переход сгладить. Целенаправленной политики государства в реализации территориальной реформе на настоящий момент я не ощущаю.

Далее. Точно такой же вопрос возникает — кто будет готовить полноценные кадры для населенных пунктов для реализации тех полномочий, которые предусмотрены в федеральном законе? (...) Теперь о вопросах, связанных с организацией контроля, ответственностью органов местного самоуправления и того, как это реализовано в обсуждаемом законопроекте. Есть достаточно большая вероятность того, что, если нормы закона останутся неизменными, то государственная власть будет манипулировать возможностью распускать органы местного самоуправления на территориях.

Словакия приняла у себя закон о местном самоуправлении, который предполагает, что органы местного самоуправления распускаются не по решению суда, а органами государственной власти в двух случаях: если представительный орган не собирается на свое заседание более трех месяцев и если представительный орган в установленный законом срок не принимает бюджет муниципального образования. При этом государственная власть обязана в течение трех месяцев организовать и провести выборы органов местного самоуправления на этой территории. У нас в законе критериев практически нет, и это дает возможность власти манипулировать ситуацией. Этого нельзя допустить, надо эти нормы менять.

Александр Дроботов, председатель городской думы Тольятти:

В федеральном законе есть один момент, который просто свел на нет все достижения полуторагодичной работы в рабочих группах. Мы методично прописывали: как бюджеты всех уровней будут выстраиваться из двух частей — то, что касается собственных полномочий и то, что касается полномочий, переданных органу местного самоуправления. В бюджете должны указываться суммы, которые пойдут на исполнение федеральных законов и законов субъектов федерации, которые передают полномочия местному самоуправлению. Страшная вещь — нефинансируемые государственные мандаты, которые подрывают огромные части бюджетов. Последний пример — это постановление правительства о повышении зарплаты бюджетников. Мы это перенесли, конечно. Вытащили 400 миллионов из других расходных статей. Но другие местные самоуправления, как я знаю, сейчас до 80 процентов своих бюджетов тратят на зарплату. Это произошло потому, что федеральное правительство приняло постановление, не обеспечив его ресурсами. В статье 19 закона говорится, что переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления только в той части, которая обеспечена ресурсами. А уже после последнего заседания рабочей группы 19 октября появилась статья 20 часть 2, в которой говорится, что в случае противоречия федерального законодательства или законодательства субъекта федерации статье 19 настоящего закона, местные самоуправления все равно должны исполнять эти законы, а потом опротестовывать их в суде. Именно это является сейчас тем болезненным очагом, который нужно ликвидировать. По своему десятилетнему опыту могу сказать, что это та лазейка, при помощи которой Минфин ликвидирует вообще все завоевания этого закона.


Стенограмма дискуссии, прошедшей в рамках форума "Тольяттинский диалог-2002", Тольятти, 24.11.2002

См. также

§ Экспедиции по малым городам Приволжского федерального округа

§ Малоградский мир

§ Уездный город N — AD 2002

§ Методология проведения проектных семинаров

§ "Неопознанные нелетающие объекты"

§ Лекция 7 мастер-классного курса "Технология средового проектирования"

§ Россия меняет лицо

§ Доклад на семинаре «Российская жизнь на уровне административного района»


Примечания

[1]
Слухи оказались сильно преувеличенными: даже в Светлинском районе казахов оказалось лишь 52%, в Домбаровском — 40%, в прочих приграничных районах — порядка 20%. Социальная насыщенность жизни оказалась выше ожидавшейся, включая создание в Акбулаке интерната для одарённых лицеистов из окрестных деревень.

[2]
Можно посмотреть 6-й выпуск «Отечественных Записок» 2002 г., посвященный пространству России — там есть большой очерк по этой теме.

[3]
Нами зафиксирован максимум 17 000 на жителя. А минимум - 280 рублей на нос. Разлет феноменальный. Cовершенно, как между Замбией и Швейцарией в Большом мире.

[4]
В районе только по сельским школам насчитывалось уже 273 компьютера Pentium II и III.



...Функциональная необходимость проводить долгие часы на разного рода "посиделках" облегчается почти автоматическим процессом выкладывания линий на случайных листах, с помощью случайного инструмента... — см. подробнее