4. Экономическая
политика городских властей Масштабность темы не позволяет сколько-нибудь
полно охватить все её аспекты, что вынуждает к сугубо выборочному подходу, позволяющему,
однако, видеть черты целого в частностях. Несмотря на заверения мэра и его
заместителей, в области экономической политики Москва является специфическим островком
застывшего государственного социализма — лишь с тем отличием от прежней модели,
что руководители многочисленных АО и государственных унитарных предприятий получили
легальную возможность существенно повысить свой уровень доходов. Наблюдается систематический
рост объема муниципального заказа, что наиболее ярко представлено деятельностью
строительного комплекса(1), однако
в действительности охватывает все стороны жизни мегаполиса. В практике исполнения
муниципального заказа отнюдь не изжиты традиции затратной советской экономики,
из чего следует необоснованное завышение стоимости при отсутствии надлежащих гарантий
качества. 4.1. При этом в рамках реализации муниципального заказа вместо
рыночных параметров продолжают действовать фиксированные расценки, исчисленные
от давно утративших смысл показателей, помноженных на коэффициент инфляции. Достигаемая
при этом иллюзорная экономия(2) легко опровергается:
750 тысяч строителей в составе рабочей силы, занятой в Москве (а это значительно
превышает численность студентов и во много раз — численность научных работников),
- это ярчайший пример неэффективности работы строительного комплекса. Повторим:
стоит поделить объем конечной продукции строительного комплекса Москвы, т.е. 3,5
млн. кв. м жилья, на численность людей, занятых в строительном комплексе, и мы
получим скандально низкий показатель — 5 кв. м на одного занятого в год. С
1996 г. наблюдается последовательное выдавливание рыночных отношений из сферы
права на аренду земли(3), инвестиционного
процесса, оптовых закупок продовольствия и т.п. Происходит последовательное увеличение
числа ГУПов (государственных унитарных предприятий) в тех сферах деятельности,
где отнюдь не предполагается монополизация. Статус ГУПа получают столь экзотические
структуры, как, к примеру, "Главмосотделстрой". ГУПы вытесняют приватизированные
предприятия в сфере книготорговли, но поистине шедевром является в этом отношении
Постановление правительства Москвы # 626 от 13.07.99 "О создании Государственного
унитарного предприятия "Центр дизайна и новых технологий производства спортивной
и специализированной одежды" — в условиях, когда в Москве действует несколько
доказавших свою эффективность фирм этой ориентации. Совершенно очевидно,
что формирование ГУПов имеет целью монополизацию рынка и пресечение свободной
конкуренции качества услуг и цен на потребительском рынке Москвы. Та же логика
просматривается в организации тендеров на подрядные работы по крупным объектам,
где предложения зарубежных фирм, как правило, не рассматриваются, фирмы-производители
Центра России не ставятся в известность о тендере, а "победителями" оказываются,
как правило, одни и те же организации с ярко выраженными признаками монополиста.
Яркой иллюстрацией этого может служить процесс реконструкции Гостиного двора (электрооснащение,
гранитное покрытие полов, заведомо не отвечающее акустическим требованиям помещения,
и пр.). 4.2. При скандальной славе московских рынков вместо декларированной
поддержки подмосковных мелких торговцев мы постоянно имеем дело с ситуациями,
вроде той, о которой с умилением повествовала газета "Московская правда" от 27
января 1999 г.: "В ближайшее время будет реконструирован Усачевский рынок столицы.
Причем столичная администрация не затратит на ремонтные работы ни копейки. За
все заплатит столица Кабардино-Балкарии — Нальчик". Для проведения реконструкции
рынка будет создано ОАО "Торговый дом "Усачевский", причём доля правительства
Москвы в новом предприятии составит 40 процентов, администрации Нальчика — 60
процентов". Нет нужды говорить о том, что цены продуктов на новом ОАО будут существенно
выше, чем на старом Усачевском рынке, на котором запасались провизией жители отнюдь
не самого зажиточного района города. При том, что инфляция к августу 1999 г. держалась
8 месяцев на уровне 3,75% в месяц (всего — 30%), крупы подорожали вдвое, хлеб
- на 50% и более. Заверения московских властей в том, что централизованные закупки
продовольствия и долевое участие в торговых предприятиях ведутся ради снижения
потребительских цен, все заметнее расходятся с действительностью. 4.3. К
великому сожалению, в материалах по исполнению бюджета Москвы за 1998 г., равно
как в законе о бюджете на 1999 г. и на 2000 г., нет расшифровки статьи "Проведение
мероприятий по поддержке промышленности". Нет там и объяснения росту расходов
по этой статье с 783 344 руб. в 1998 г. до 1 483 674 руб., при том, что расходы
по статье "Жилищно-коммунальное хозяйство" сократились (огрубленно) с 16 млрд.
руб. до 14,5 млрд. руб. Такого рода диспропорция, на первый взгляд, может быть
объяснена тем, что московское правительство рассматривает вложения в промышленность
как приоритетную задачу. Однако, если учесть, что в ограниченной расшифровке (Приложение
24 к Закону о бюджете-2000) 86% затрат направляются на обслуживание долговых обязательств,
включая обязательства за ОАО "Москвич", картина переворачивается. При внимательном
чтении бюджет Москвы-2000 служит косвенным признанием провала программы поддержки
промышленности, львиную долю которой составили прямые вливания в ЗИЛ и АЗЛК и
гарантии Москвы по их займам в коммерческих банках. Столь плачевный результат
связан с тем, что московское правительство выбрало самый бесперспективный путь
поддержки автомобилестроения — поддерживание состояния клинической смерти ЗИЛа
и АЗЛК,(4) руководство
которых категорически не в состоянии работать в условиях нормальной конкуренции
не только на мировом, но и на отечественном рынке автомобилей. 4.4. Не будучи
в состоянии в рамках доклада осветить все стороны московской экономики, сосредоточимся
на одном из ключевых разделов. Жилищно-коммунальное хозяйство. В
1998 г. в Москве расходы, связанные с дотированием жилищно-коммунального хозяйства
(капитальный ремонт жилого фонда, расходы по его эксплуатации, возмещение разницы
в тарифах на тепловую энергию), составили 21,7% городского бюджета. В действительности
к этой величине следует приплюсовать 4,6% расходов бюджета Москвы на оплату коммунальных
услуг учреждений образования, здравоохранения, охраны правопорядка и т.п. В совокупности
- 26,3% бюджета. При подобных масштабах затрат их относительное сокращение имеет
первостепенное значение. На протяжении последних трёх лет весь рост жилищно-коммунальных
платежей населения был связан с удорожанием коммунальных услуг, тогда как ставки
оплаты содержания, ремонта и технического обслуживания жилья не менялись с 1995
г. Ставка 30 коп./кв. м против 88 коп. в среднем по России недопустимо мала, что
признано администрацией, уже составившей расчёт 1р.80 коп./кв. м, однако перенос
выборов мэра на декабрь 1999 г., по-видимому, побудил городские власти отложить
эту непопулярную меру. На практике замораживание ставок оплаты жилищных
услуг в условиях роста стоимости их предоставления ведет к постоянному росту потребности
в бюджетных дотациях, что уже вызвало перенапряжение бюджета города в 1999 г.
При этом желание сохранить на прежнем уровне платежи населения приводят к ухудшению
состояния жилищного фонда и повышению аварийности. Проблема заключается
в том, что реальные удельные затраты на содержание, ремонт и техническое обслуживание
остаются неоцененными с надлежащей полнотой и не подвергались независимой экспертизе.
Между тем платежи населения составляют 38% стоимости фактически предоставленных
услуг, и из почти 16 млрд. руб. затрат в жилищно-коммунальном хозяйстве Москвы
население оплатило порядка 6 млрд. "Самооценка" Москвой стоимости нормативной
потребности в коммунальных услугах составляет 7 руб./кв.м., что значительно выше,
чем в других городах (в Петербурге — 2,04 руб., в Нижнем Новгороде — 1,33, в Ярославле
- 1,75). Нормативные затраты в 7 руб./кв.м непосильны для московского бюджета.
Чтобы выдержать этот стандарт, следовало бы изыскать дополнительно 9,1 млрд. руб.
в год, что нереально. Расчет реальной стоимости услуг ни разу не был представлен
для публичного рассмотрения, что делает его совершенно непрозрачным. Тем более
что в отчёте Контрольно-счётной палаты по г. Москве нет материалов по комплексу
жилищно-коммунального хозяйства.(5) Даже
если считать стоимость тепла, предоставляемого городу, полностью обоснованной,
то, учитывая, что только на возмещение разницы в стоимости тепловой энергии в
1998 г. затрачено 4,6 млрд. руб., а в бюджете 2000 г. на эти цели направлено почти
5 млрд. руб., резонно ожидать повышенного внимания городских властей к вопросам
энергосбережения. Однако было бы напрасно искать соответствующую строку в Законе
об исполнении бюджета за 1998 г., тогда как в Законе о бюджете 2000 г. фигурируют
лишь расходы на установку приборов учета в размере 19,3 млн. руб. (против 4,1
млн. в 1998 г.)(6) Наиболее
тревожным следует счесть тот факт, что комплексом перспективного развития, насколько
нам известно, ни разу не рассматривался всерьёзобъективно необходимый процесс
постадийного перехода от доминирования центрального теплоснабжения к локальным
системам. Учитывая скорость старения жилого фонда, в том числе и постройки 70-х
годов, эта проблема имеет первостепенное значение. Не меньшее значение имеет рассмотрение
проблемы перехода от исключительно централизованной системы водоочистки к локальным
кустовым системам, способным обеспечить контроль по современной системе параметров. Рассчитав
разницу между фактической и нормативной стоимостью жилищных услуг, мы получим
следующее. Если в 1997 г. стоимость фактически предоставленных услуг составила
79% от нормативной, то в 1998 г. уже — 56%, а по плану 1999 г. — менее 30%. .При
этом расходы на капитальный ремонт жилого фонда, составившие в 1998 г. 2 млрд.
руб., в 1999 г. были сокращены до 1,5 млрд. руб., и только после поправки, внесенной
Законом # 27 от 12 июля 1999 г. по инициативе депутата Хованской, — увеличены
до 1,6 млрд. руб. Поскольку в настоящее время лишь две услуги переведены
на самоокупаемость (газ и вывоз мусора), максимальные дотации направлены в сектор
локальных естественных монополий (60% по тепло- и водоснабжению). "Живые" деньги
направляются в первую очередь в этот сектор, тогда как область, где определение
стоимости услуги в принципе возможно на основе конкурса, практически полностью
зависит от жилищных дотаций. Именно в этом секторе дебиторская задолженность организаций
жилищно-коммунального хозяйства на 1 января 1999 г. составляла уже 12,2 млрд.
руб. Эта величина приближается к общей сумме расходов на жилищно-коммунальное
хозяйство по бюджету-2000 (14,5 млрд. руб.). Соответственно, обеспечить стабильное
финансирование работ по содержанию и ремонту жилого фонда становится для ДЕЗов
все труднее. Именно по этой причине идея конкурсного начала в обслуживании
жилого фонда оказывается под вопросом, неплатежи подрядным организациям создают
для ДЕЗов объективные условия произвола при распределении полученных финансовых
средств между подрядными организациями. Естественно, что при задолженности ДЕЗов
подрядчикам сужается круг участников — с негативными последствиями для качества
оказываемых услуг. Как пример, можно привести длительное осуществление ремонта
плоских кровель "стеклоизолом" — материалом, не пригодным для этой цели, применявшимся
по соображениям экономии средств. Последствия этой "экономии" оказались разрушительными,
так как через один-два года ремонт таким образом отремонтированной кровли вновь
стал необходимостью. Заметим, что по бюджету-2000 предусмотрен капитальный ремонт
115,5 тыс. кв. м мягкой кровли, что грубо соответствует 100 пятиподъездным жилым
домам на весь город. При колоссальных размерах строительства нового жилья,
осуществляемого как из бюджетных, так и из внебюджетных средств, экономика поддержания
имеющегося жилого фонда выглядит драматически. Порядка 3 млн. кв. м жилья в ЦАО
может полностью перейти в аварийное состояние в течение ближайших десяти лет.
При том, что значительная доля лифтов в домах постройки 60-х и 70-х гг. отработала
ресурс, в 2000 г. намечено заменить 170 штук на весь город и модернизировать 832
штуки. Первая цифра соответствует 17-ти пятиподъездным домам, вторая — менее ста
жилым домам для всего города. 4.5. Регулирование тарифов на услуги естественных
монополий ЖКХ. Недостатком действующей системы определения тарифов в Москве
является то, что в этом процессе не принимают участия все заинтересованные стороны.
Не предусмотрен механизм вхождения в рабочие группы представителей потребителей
(как населения, так и промышленных предприятий), что не позволяет им в должной
мере защищать свои права. Тарифы устанавливаются на основе себестоимости и нормативной
рентабельности, что в определённой мере лишает коммунальные предприятия стимулов
для поиска резервов экономии и сокращения издержек. С другой стороны, не учитываются
и реальные потребности коммунальных предприятий. О неэффективности существующей
системы регулирования естественных монополий говорит и то, что в 1-м полугодии
1998 г. прибыль в доходах предприятий водоснабжения и канализационного хозяйства
составила 26%(7), причём направление расходования её не определено. По данным Госкомстата России, амортизационные
отчисления (которые входят в состав себестоимости и, следовательно, в тариф) по
теплоснабжающим организациям Москвы составили около 1 млрд. руб., однако целевое
использование этих средств не отслеживается. Периодически выходили постановления
правительства Москвы о переводе некоторых предприятий в другую группу потребителей,
тарифы на коммунальные услуги для которых являются более низкими, без указания
источника финансирования этих льгот. Такие льготы предоставлялись предприятиям
легкой промышленности, хлебопекарной промышленности, ОАО "Московский шинный завод"
и т.д. Косвенным свидетельством неэффективности существующей системы тарифного
регулирования и необоснованности ряда тарифов являются решения московского правительства
предоставлять льготы по оплате коммунальных услуг при их оплате в денежной форме(8). Всего
было 36 постановлений по установлению льготных тарифов, что говорит само за себя. Отсутствие
при принятии тарифов учета интересов коммунальных предприятий, и предоставление
льгот по оплате их услуг без определения источника финансирования провоцирует
коммунальные предприятия на финансовые нарушения. Так, в сентябре 1997 г. были
обнародованы факты финансовых злоупотреблений в МГП "Мосгортепло"(9). Контрольно-ревизионным
управлением Министерства финансов Российской Федерации по г. Москве совместно
с Департаментом финансов была проведена проверка МГП "Мосгортепло". В ходе этой
проверки выяснилось, что МГП "Мосгортепло" производило расчеты с потребителями
за отпущенное тепло по максимальным тепловым нагрузкам независимо от реальных
показаний счетчиков. В результате задолженность городского бюджета по возмещению
разницы в тарифах на тепловую энергию, отпускаемую населению, оказалась больше
на 327,2 млн. рублей по состоянию на 1 июля 1998 г. Задолженность жилищных организаций
перед МГП "Мосгортепло" оказалась больше на 178 млн. руб.(10). Таким образом, общая сумма финансового ущерба от
подобной деятельности МГП "Мосгортепло" составила более 500 млн. рублей (или более
80 млн. долларов по курсу на середину 1998 года). В отчёте Контрольно-счётной
палаты за 1997 г.(11) приведены
результаты обследования обоснованности объемов и расходования средств, направляемых
из бюджета города на возмещение разницы в стоимости тепловой энергии для населения.
Собранной в результате обследования информации оказалось недостаточно, чтобы сделать
детальный анализ структуры тарифов, обоснованности уровня рентабельности предприятий,
производящих и реализующих тепловую энергию, а также фактического объема тепловой
энергии, потребляемой населением г. Москвы. Выяснилось, что: -
отсутствует
единая научно обоснованная методика расчетов расхода тепла и теплопотерь, используемая
в энергоснабжающих организациях и дирекциях единого заказчика; -
недостоверны
объемы потребления тепловой энергии, предъявляемые к оплате дирекциям единого
заказчика; -
в отдельных случаях необоснованно увеличены тепловые нагрузки
на жилищный фонд при остающихся неизменными показателях кубатуры отапливаемых
помещений и численности проживающих; -
не реализована программа установки
приборов учета тепловой энергии и не разработана программа реконструкции систем
водоснабжения холодной и горячей водой; -
отсутствуют подробные расшифровки
структуры фактических расходов прибыли энергоснабжающих организаций, а также состава
затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость. Теплоснабжающие
организации обязаны заключать договора с потребителями по тарифам, которые учитывают
имеющиеся льготы, вследствие чего на них перекладывается работа по взысканию компенсации
за льготы с тех организаций, которые их предоставили. Отсутствие полной информации
о реальных финансовых потерях от предоставления льгот стимулирует принятие популистских
политических решений, имеющих хоть и неопределённые по размерам, но явно неблагоприятные
финансовые последствия для бюджета. 4.6. Наконец, если внимательно приглядеться
к деталям, сузив предмет рассмотрения до одного показательного микрорайона (новая
Олимпийская деревня), по традиции отнесенного в ведение ГУП по эксплуатации высотных
зданий, то обнаружатся весьма любопытные вещи. Стоимость технического обслуживания
1 кв. м составила по расчету 8 р. 33 коп. с 1 кв. м (без налогов — 6,80), что
в принципе соответствует экспертным оценкам, — против заложенных правительством
Москвы 1,80 р./1 кв.м. на 2000 год. При тщательном анализе обнаруживается, что
по целому ряду позиций расчет, мягко говоря, преувеличивает затраты. К примеру,
1,61 р./кв.м на текущий ремонт для новопостроенного комплекса представляется явно
завышенной величиной. При том, что вывоз мусора с территории, на которой проживает
порядка 3000 человек, оценен в 13,7 тыс. руб., что, скорее, мало (всего 50 коп.
с 1 кв. м), расходы на озеленение безбожно завышены. Так, на каких-то 540,5
кв. м клумб расчетчики сумели насчитать 41 тыс. руб. в месяц, или в 3 раза больше,
чем за уборку мусора. В частности, посадка рассады оценена в 95 руб. за 1 кв.
м, стоимость рассады — в 674 руб./кв. м, а уход за ней — в 141,5 руб./кв. м, что
не укладывается в рамки реализма. Точно так же текущий ремонт лифтов (только что
установленных) оценен в 33 тыс. руб. в месяц, или в 2,5 раза дороже вывоза мусора.
Наличие в расчетах мистических величин, вроде 0,33 паспортистки, или 6,1 единиц
организации работы с населением, или 0,07 штукатура на кирпичные дома при 0,56
штукатура на бетонные дома, немедленно проявляет старую советскую логику набрасывания
условно-расчётных единиц, исходя исключительно из сметы затрат на заработную плату. Если
проанализировать протяженные таблицы в целом, то обнаружится 5,55 единиц численности
работников непосредственно на обслуживании 692 квартир, что соответствует международной
норме 2 специалиста на 1000 жителей. Однако при этом 10 электриков на 3000 жителей
- минимум втрое выше, чем международная средняя норма. Совершенно необъяснимо
наличие 20 сантехников на 67 тыс. кв. м жилья, при том, что отдельно от них существуют
"3,54" слесарей-сантехников, занятых техническим ремонтом приборов, тогда как
8 дворников на территорию при 4 га одних только газонов и не менее 1 га внутриквартальных
проездов и тротуаров — явно заниженная величина. Главное, по-видимому, заключается
в том, что все подобные расчеты выполнялись и продолжают выполняться внутри самих
эксплуатационных организаций по абстрактным нормативам и коэффициентам — без какой-либо
обратной связи с территориальным общественным самоуправлением, без участия Товариществ
собственников жилья или ассоциаций квартиросъемщиков. Учитывая ограниченный
объем доклада, в изложении альтернативных предложений мы также вынуждены ограничиться
исключительно рассмотренными ранее сюжетами. Альтернативы: Сохранение
ГУПов исключительно в тех областях деятельности, где социальная ответственность
наиболее высока (как в случае аварийно-ремонтных служб) или где необходимо обеспечить
население услугами, не выгодными для коммерческих структур, за счёт бюджетной
поддержки. Отказ от проводимой до последнего времени политики поддержки
неэффективных предприятий с переходом к системе поддержки конкретных производственных
проектов на конкурсной основе и к использованию городского заказа как мощного
инструмента стимулирования выгодных для города направлений производственной деятельности. Отстройка
реальной системы тендеров на подрядные работы в сфере коммунального хозяйства
города с широким привлечением ресурсов российских городов, в особенности Московской
области и исторического Центра. Отстройка системы компенсации недополученной
прибыли коммерческим структурам, оказывающим услуги населению — по прозрачным
правилам. Установление свободы потребительского рынка с отказом от
централизованных закупок (кроме экстраординарных ситуаций), отнюдь не приводящих
к снижению уровня потребительских цен. Регулятивное вмешательство в ситуацию на
потребительском рынке посредством прежде всего экономического механизма (льготы
и штрафы), полицейскими средствами (решительная борьба с монопольным сговором
оптовых торговцев) и — в конкретных случаях — бюджетной поддержкой производства
по сниженным ценам. Последнее необходимо, к примеру, в производстве мебели для
потребителей со средними и низкими доходами, оказавшихся заложниками спекулятивного
взвинчивания цен до уровня существенно выше мирового. Решительное
ужесточение борьбы всеми доступными средствами с таможенными и торгово-посредническими
махинациями, в результате которых наблюдается многократное "накручивание" отпускных
цен на все виды продукции — много выше необходимых поправок на московские условия. Отстройка
дееспособной системы организации жилищно-коммунального хозяйства — прежде всего
через передачу бюджетных субсидий на целевые счета непосредственных заказчиков
(товарищества собственников жилья, ассоциации квартиросъемщиков), с ликвидацией
систем ДЕЗов и заменой её системой поддержки формирования управляющих компаний
по обслуживанию жилого фонда на конкурсной основе. Примечания: (1)
Достаточно указать на то, что плановый объем строительства, выполняемый ДСК #
1 во исполнение муниципального заказа в 1999 г., составил 1 млн. кв. м жилья,
тогда как, к примеру, "АО" Моспромстройматериалы вынуждено исполнять муниципальный
заказ в рамках смет и расценок, имеющих мало общего с рыночными. (2)
Как было озвучено на встрече мэра с коллективом ДСК # 1 в канун Дня строителя,
заработная плата строителей составляет лишь 2,5% официальной сметы, что ни в коей
мере не сопоставимо с зарубежными аналогами, обеспечивающими значительно более
высокую производительность и качество ведения работ. (3)
Целесообразность введения платы за право аренды отдельно от собственно арендной
платы за землю не обсуждалась, хотя эта мера, ложащаяся тяжелой нагрузкой на инвесторов,
является фактически налогом на право строить — т.е. скорее ограничительной мерой,
оправданной лишь в особых случаях, в специальных зонах, но не повсеместно. (4)
Трогательно выглядит производство господина Шанцева в "кавалеры Серебряного Ордена
Почётного Рыцаря АО "Москвич". (5)
За исключением указания на то, что на основании писем Управления городского заказа,
22 декабря 1998 г. "было принято решение о переносе финансирования капитальных
вложений предприятий топливно-энергетического хозяйства на 1999 г." (6)
Любопытно, что, насколько нам известно, речь идёт преимущественно об импортных
приборах учета, тогда как городской заказ на соответствующее отечественное оборудование
мог бы дать достойный фронт работы научно-производственным и учебным учреждениям
Москвы. (7)
Жилищно-коммунальное хозяйство г. Москвы в 1998 году (Аналитический доклад). Госкомстат
РФ, Московский городской комитет государственной статистики. Москва, 1999 г. (8)
Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 25 сентября 1998 г. #1076-РП "О
мерах по снижению тарифов на электрическую энергию". (9)
Сообщение Восточно-Европейский Пресс Сервис, 08.09.1997. (10)
Распоряжение первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 13 июля 1998
г. #623-РЗП (11)
См. Постановление Московской городской Думы от 3 июня 1998 г. #54 "Об отчёте о
деятельности Контрольно-счётной палаты Москвы за 1997 год". |
