Москва: тенденции 90-х и альтернативные пути развития
Доклад экспертной группы "Московской Альтернативы"

3. Структура и стиль городского управления

На съезде ОВР в Москве Ю.М.Лужков произнес пламенную речь, определив нынешнюю федеральную власть как "режим". При этом оратор странным образом не обратил внимания на то, что описал собравшимся точную картину именно московского правления.

1. Москва как структура управления скорее напоминает Великое княжество Московское эпохи Ивана III. Во главе - Мэр в роли великого князя, Вице-премьеры - как удельные князья, тогда как префекты - думные бояре, а главы районных Управ - "дети боярские", обязанные нести государеву службу, в виде компенсации получая возможность формирования собственных внебюджетных фондов для "кормления". Наблюдается абсурдное (прямо противоречащее российскому законодательству) слияние государственного и муниципального управления, с тем что низовые органы представительной власти (районные Собрания) воспринимаются общегородской и окружной властью как "самоуправление", а низовым чиновничеством - трактуются как "общественность".

За годы правления Ю.М.Лужкова, и в особенности после 1996 г., произошло лавинообразное разрастание административного аппарата, его удорожание опережало увеличение иных статей бюджетных расходов. Состоялось умножение числа ступеней бюрократии, в силу чего теоретически простейшие процедуры вроде регистрации юридического лица или получения пакета информации о земельном участке превратились в сложнейшие процессы, отнимающие у заинтересованных физических и юридических лиц время, энергию и денежные средства. Пирамида власти, подкрепленная тем, что нижние уровни администрации лишены возможности самостоятельно распоряжаться ресурсами, зафиксировала ситуацию, когда население не имеет никаких возможностей осуществлять контроль над расходованием бюджетных средств. Развитие всевозможных внебюджетных фондов, низкая эффективность и непрозрачность которых отмечена отчетами московской Контрольно-счётной палаты, объективно содержит в себе расширение поля коррупции на всех уровнях.

Сохранение разрешительной системы регистрации вместо заявительной (при эффективном контроле, для которого у налоговых и иных служб города достаточно средств) является мощным тормозом для развития нормальной экономической жизни города и - неизбежно - структурным основанием для коррупции в среде чиновничества, а следовательно, - и для криминализации городской жизни. Дублирование деятельности инспекций на уровне города, округа и муниципального района формирует гигантскую нагрузку на хозяйствующих субъектов.(1) При этом процедура ликвидации юридического лица, особенно в сфере малого бизнеса, настолько сложна, что множество руководителей предпочитают оплачивать услуги бухгалтера, во время сдающего "нулевые" отчеты, чем пытаться ликвидировать убыточное предприятие. В силу этого статистика малого предпринимательства оказывается изначально неточной.

2. Существенным фактором уменьшения эффективности городского управления выступает сверхконцентрация принятия решений, в силу которой на уровне правительства Москвы решаются даже такие частные вопросы, как выделение инвалиду автомобиля "Ока" или определение доли квартир конкретного жилого дома, передаваемой коммерческим застройщиком в пользу муниципального жилищного фонда. Уже вторичным следствием чрезмерной концентрации власти в руках правительства Москвы является значительный перевес отраслевых подразделений над территориальными администрациями, практически не имеющих средств контроля за деятельностью головных управлений и монополистов, подобных Мосгортеплу, Мосводоканалу, Мосэнерго, МГТС и т.п.

Последовательная антирыночная политика московской администрации, проявляющаяся в гипертрофированном умножении государственных унитарных предприятий, централизованных закупках продовольствия, монополизации сферы строительства и практической ликвидации конкурсного начала, оборачивается столь же последовательным нагромождением ведомственных нормативных материалов, слабо согласованных между собой и ещё слабее - с российским законодательством. Как отмечала Контрольно-счётная палата по результатам за 1998 г., "заметно сузилась инвестиционная сфера города. До настоящего времени в городе отсутствует чёткая система организации инвестиционного процесса. Не в последнюю очередь это произошло в результате неудач применения особой стратегии управления финансовой системой города. Перенос дефицита бюджета в дефицит источников финансирования инвестиционных программ себя в полной мере не оправдал. Принижение роли дефицита бюджета как индикатора финансового здоровья экономики и его дисциплинирующего воздействия на экономику ослабили объективные требования к долговому финансированию." - Заметим, цитируется документ, подготовленный учреждением, финансируемым из московского бюджета, ни разу не допущенным к проверке, скажем, Финансово-хозяйственного управления Мэрии.

3. Базовая структура подразделения правительства по комплексам Социальной сферы, Городского хозяйства, Перспективного развития и Экономической политики представляется вполне удачной. Однако при более внимательном анализе структуры бросается в глаза симбиоз отраслевых управлений, унаследованных от Мосгорисполкома, с унаследованными трестами, разом переименованными в АО (Москапстрой, Главмосстрой, Моспромстрой, Мосмонтажспецстрой и т.п.), наконец, - с новыми подразделениями администрации, одни только наименования которых ярко свидетельствуют о недоверии московской власти к рынку и рыночным отношениям. Достаточно назвать, к примеру, "Департамент поддержки и развития малого предпринимательства", или "Управление анализа и контроля за реализацией экономической политики", не говоря уже о подразделениях, специально созданных для работы с внебюджетными фондами. В результате не просматривается действительно стратегическое целеполагание и планирование, так как общие задачи немедленно передаются сугубо отраслевым подразделениям, а решения замыкаются на узкий кружок вице-премьеров и потому - на персону руководителя.

4. Стиль московского управления задан лично Ю.М.Лужковым, упорно повторяющим стиль достопамятного императора Николая I, как известно, лично проверявшего, не уснули ли будочники. Ежесубботние объезды города, проведение оперативных совещаний на объектах строительства и т.п. создают, разумеется, эффектный образ "недреманного ока", знающего все и обо всем. В то же время очевидно, что такой "хозяйский" стиль управления является глубоко ретроградным, лишая подчиненных инициативы и по любому вопросу требуя личной апробации градоначальника. Как отмечается многими участниками дискуссии на сайте "Московской альтернативы" и звонящими по "горячей линии", трудно вообразить себе мэра Парижа или Нью-Йорка, самолично выясняющего, какова капуста на полях Парижской или Нью-Йоркской области. Не удивительно, что этот же стиль скопирован вице-премьерами - вплоть до еженедельных оперативных совещаний г-на Ресина в Марьино.

Неизбежно, ввиду количества проблемных ситуаций в огромной Москве, время ожидания окончательного решения по каждой проблеме чрезвычайно удлиняется, а повестка дня заседаний московского правительства включает десятки частных, даже мелких вопросов (вплоть до утверждения ГУП - государственного унитарного предприятия "Рояль"), которые могли бы успешно решаться на уровне префектуры или муниципального района.

5. Та же модель поведения воспроизведена в департаментах московского правительства, вследствие чего в течение многих лет происходит своего рода "отрицательный" подбор кадров, так что, скажем, в ведомстве госпожи Кезиной (образование) трудно было бы обнаружить самостоятельно мыслящего человека. Те из числа первоклассных специалистов, что оказались в мэрии на волне демократических преобразований конца 80-х годов и уцелели там до сих пор, научились держать свои мысли при себе и стараются уйти в решение сугубо технологических вопросов.

Наконец, та же модель воспроизведена в префектурах, почти полностью лишивших глав районных Управ самостоятельности в решении оперативных вопросов, в силу чего эти низовые чиновники играют преимущественно роль "буфера" между населением и реальной городской властью.

6. При сложившейся "византийской" системе управления не приходится удивляться чрезвычайной небрежности в составлении документов и предъявлении сметных расчетов. На уровне районных Управ это проявляется в вопиющей неряшливости ведения дел: сплошь и рядом остаются незаполненные графы в таблицах, районному Собранию предъявляются проекты решений, но не сами решения. На уровне префектур те же характеристики проступают, в частности, в том, что обязательные средства не перечисляются в районные Управы(2). На уровне правительства Москвы мера небрежности не только не уменьшается, но, напротив, возрастает. Вновь процитируем Контрольно-счётную палату: "Положения об обращении облигаций городского облигационного (внутреннего) займа Москвы и регламент обращения были разработаны Комитетом таким образом, что создавали возможность для многочисленных нарушений и злоупотреблений со стороны Комитета и его учреждений в процессе размещения займов, и как следствие привели к значительным убыткам финансовых фондов городских облигационных займов"(3)

При проверке Государственной компании "Мосгортранс" было выявлено, что во всех уставах других предприятий, которым ГК "Мосгортранс" передавала имущество, отсутствовали сведения о порядке распределения прибыли, включая сведения о доле, причитающейся в бюджет города. При проверке префектур выявлено, что допускается необоснованное завышение остатка средств на внебюджетных счетах - при недофинансировании работ по ремонту и эксплуатации объектов жилищно-коммунальному хозяйству и сохранении его кредиторской задолженности. По официальным данным, финансово-хозяйственная деятельность ЗАО "Палашевский рынок", ОАО Торговый центр "Тишинка", ЗАО "Русское бистро" и множества других оказывается регулярно убыточной, что вызывает некоторые сомнения в предоставляемой такого рода учреждениями отчётной документации.

При проверке финансово-хозяйственной деятельности Дирекций единого заказчика установлено, что расхождения между сметной и фактической рентабельностью ремонтно-строительных работ достигается не снижением издержек, а за счёт приписок объемов работ и изощренных схем их индексации. Естественно, что чем крупнее система или инвестиционный проект, тем больше возможностей для игры в финансовую дисциплину, так что при проверке ТЭО ОАО "Гостиный Двор"(4) было выявлено завышение сметной стоимости строительно-монтажных работ на скромные 230 млн. долларов США.(5)

Такого рода список можно продолжать в бесконечность.

7. Информационная замкнутость московского правительства, вследствие чего внутри администрации обращается весьма ограниченный набор понятий и представлений, приводит к тому, что наиболее слабым звеном городской политики является стратегическое планирование. Отказ от привлечения независимых специалистов приводит к тому, например, что в программах и планах, включая проект Генерального плана развития Москвы до 2020 г., игнорируется принципиальное несходство московских "Ист-Энда" и "Вест-Энда", в силу которого Фили и, скажем, Капотня фактически принадлежат разным типам цивилизации. В планах и программах такого рода территории приравнены одна к другой. Рассчитывая концентрические кольца понижающих коэффициентов арендной платы за землю, администрация игнорирует давно выявленную учёными "секторную" - по центробежным векторам - структуру мегаполиса, в котором имеются предпочитаемые и нежелательные направления и т.п.

8. До недавнего времени могло казаться, что нежелание московской администрации перейти к значительно более эффективной адресной системе социальной поддержки является следствием скорее инерции и лени чиновников. Однако распоряжение мэра # 1155-РМ от 14 октября 1999 г. "О доплатах к пенсиям неработающим пенсионерам с 1 ноября 1999 г." заставляет в этом усомниться. Сугубо популистское предвыборное решение реализуется (п.3) в следующей редакции: "Департаменту финансов профинансировать расходы Комитета социальной защиты населения на ноябрь-декабрь 1999 г. на реализацию п.1 настоящего распоряжения в сумме 35,4 млн. рублей за счёт средств, предусмотренных в бюджетных показателях Москвы на 1999 год на выплату ежемесячных пособий на детей" (курсив наш).

Иными словами, вместо того чтобы распределить 35,4 млн. руб. пособий на детей, невостребованных относительно состоятельными родителями, между наиболее нуждающимися семьями, правительство Москвы предпочло использовать аккумулированный капитал для доплаты 75 руб. в месяц неработающим пенсионерам. Особенно любопытно, что это сделано при наличии дополнительных 5 млрд. руб. доходов (преимущественно инфляционных) 1999 г.

Из сотен звонков на "горячую линию" и десятков высказываний на сайте "Московской Альтернативы" приведем только один текст.

"2431. Хочется поделиться проблемами, которые на фоне последних событий кажутся мелкими и ничтожными, но всё же ... Наш институт экспериментальной ветеринарии (ВИЭВ) - одно из старейших научных заведений в Москве. На заре советской власти по распоряжению Совнаркома под размещение института была выделена усадьба "Кузьминки" в лесопарке Кузьминки, в которой и по сегодняшний день мы находимся . Не сказать чтобы жизнь была хороша, но многие лаборатории далеко не бедствуют. Наш институт федерального подчинения, а посему московскому мэрину мы не подчиняемся - но у мэрина и его опричников (в лице муни-властей) совсем другое мнение!

Из года в год все больше и больше притязаний на территорию института. Территория конного двора почти уже отчуждена от института, несколько исторических зданий - тоже "прибраны" властями города. Конечно, это неприятно, но ничего страшного - по крайней мере в одном из зданий открылся музей "Кузьминки", о котором с такой гордостью писали местные газетки, подчиненные мэрии. Пару раз приезжало ТВ. Вход по 10 рублей. Не сказать чтобы народ туда валом валил - но со временем может быть.... Но вот аппетиты мэрии выросли настолько, что обострился вопрос, тянущийся последние 3 года. Мэрии очень хочется захватить оставшиеся корпуса института, дабы создать тут "общественный центр" с местами для пьянок и гуляний. Кроме того, местному муниципалитету шибко нравится здание общежития института. Если его отремонтировать, то получится небольшой 3-х этажный домик для местных толстопузов. Останется потом перекрыть подъезд шлагбаумом (что уже трижды пытались сделать), и в лесопарке "Кузьминки" появится ещё один заповедник номенклатуры.

Доходит до абсурда - на заседания в муниципалитет к Зотову (супрефекту) вызывают академика Авдиенко и отчитывают, как мальчика! С занесением ему выговора. Но куда заносить-то?! Академик не работает в муниципалитете, а институт федерального подчинения! Но институту все более настойчиво предлагают убираться из усадьбы. Хотя когда муниципалитету предлагают забрать для реставрации освободившиеся корпуса, в ответ тишина! Когда за последние годы все местные коммуникации - тепло и вода - висят на шее у института, сидящие на этой же магистрали церковь, платная школа, музей и реставрация заявляют, что денег у них нет! А муниципалитет не желает принимать на баланс коммуникации. Вот и тянет институт все на своем горбу! Даже комиссии принимает у себя, а проверяющие, когда устают проверять, норовят ещё и устроить банкет за счёт института! Вот так и живем - все проблемы на шее у института, а "тяжелую руководящую роль" взял на себя муниципалитет! Как же всё это зае...ло....

Кстати, слова Зотова (супрефекта): "...Вот скоро взовьется флаг! Вот тогда-то мы и развернёмся!" Сдается мне, что флаг - это наш мэрин Лужков... Значит, на нашу голову обрушится ещё много неприятностей, а защиты ждать неоткуда! (30.09.1999,11:47. Доктор, Москва).

Это и сотни подобных сообщений - характеристика не системы управления, но его специфического московского стиля.

9. Открытость власти и СМИ.

При том, что прямые бюджетные ассигнования правительства Москвы в СМИ составляют порядка 700 млн. руб. на 2000 г., действительное присутствие московской власти всех уровней намного шире. Его дополняют предприятия полиграфии и издательства, контрольные пакеты которых принадлежат мэрии, окружные газеты, издаваемые на средства внебюджетных фондов префектур и районных Управ. Оценить совокупное финансирование СМИ администрацией Москвы сложно, но оно во всяком случае в два и более раза превышает бюджетную статью.

Под влиянием "горячей линии" "Московской Альтернативы" московским властям пришлось пойти на открытие "горячих линий" сначала на общегородском уровне, затем и на уровне департаментов правительства. Тем не менее, несмотря на принятие специального постановления, прямо воспрещавшего пересылать жалобы москвичей тем инстанциям, в адрес которых обращена жалоба, эта застарелая советская практика осталась решительно без изменений.

До 14 июня 1999 г., когда был открыт интернет-сайт "Московской Альтернативы", критических публикаций по московским проблемам в московских газетах не было вообще, тогда как федеральные СМИ казались зачарованными напором московских градоначальников и также хранили почти полное молчание. После 14 июня ситуация начала меняться, так что и в столь одиозных изданиях, как "Московский Комсомолец" или "Московская Правда" критические публикации стали некоторой повседневной нормой. Тем не менее ТВЦ, функционирующий на средства московских налогоплательщиков, сохраняет всю полноту сугубо служебного окраса, а постоянная передача "Лицом к городу" приобрела и сохраняет совершенно сладостный характер.

Этот сладостный стиль присущ окружным и районным изданиям ещё в большей степени.

Все это было бы скорее забавно, когда бы годы единонаправленной пропаганды не сделали своё . Из года в год городу и миру вдалбливался в сознание миф о мэре как превосходном хозяйственнике, олицетворяющем собой Москву.

В действительности, как мы старались показать в докладе, при тех финансах, которыми могла и всё ещё может пользоваться московская администрация, снимая "ренту" со столичного положения и двойного статуса города и субъекта федерации, было бы довольно сложно иметь худшие показатели, чем они есть в Москве. Волюнтаризм, склонность к самодержавию и категорическое нежелание прислушаться к российскому и мировому опыту городского управления характеризуют московского мэра как чрезвычайно скверного "хозяйственника". Зато посредством ежедневной пропаганды создав развернутую мифологему доброго "хозяйственника", мэр Москвы проявил себя как превосходный политик манипулятивного толка, и в течение многих лет московские СМИ, при тихом попустительстве СМИ федерального значения, играли коллективно роль дудочки гаммельнского крысолова из известной истории братьев Гримм.

    Альтернативой является качественное повышение управленческой эффективности правительства Москвы за счёт ряда стратегических преобразований.

  • Во-первых, разделение общеполитической функции мэра (и вице-мэра) как главы города-субъекта федерации и функций премьера правительства, ответственного за текущее управление в мегаполисе. Эта мера привела бы к деполитизации функций правительства и его профессионализации в роли инструмента эффективного менеджмента.

  • Во-вторых, придание муниципальным районам статуса муниципалитетов с постадийной передачей в их руки достаточных властных полномочий вместе с соответствующими бюджетными ассигнованиями(6). При этом подразумевается, что муниципальные районы преобразуются в полноценные муниципалитеты, избирающие собственных мэров и полномочные районные Собрания. Функции непосредственного управления низовым жилищно-коммунальным хозяйством передаются при этом на уровень ниже - ЖСК, ТСЖ, КТОСам, иным формам ассоциирования непосредственных получателей городских субсидий. Только эта схема способна обеспечить приближенность муниципальной власти к жителям, её прямую ответственность и, в конечном счёте, - эффективность таких низовых подразделений как аналога дирекций единого заказчика и т.п. С другой стороны, прозрачно очерчиваются функции префектов административных округов как представителей именно государственной власти на территориях субъекта федерации с освобождением префектур от хозяйственных функций.

    Только одно это средство, даже при некотором увеличении численности управленческого аппарата по Москве в целом, по самым скромным подсчетам в состоянии дать до 30% экономии бюджетных средств.

  • В-третьих, решительный уход мэрии и её подразделений с рынка, освобождение городской администрации от несвойственных ей функций с передачей таковых коммерческим или некоммерческим специализированным организациям (например, реформированной Торгово-промышленной палате, значение которой неоправданно принижено).

  • В-четвёртых, широкое привлечение интеллектуальных ресурсов города для осмысления и выработки стратегии управленческой деятельности. Активное использование российского и мирового опыта для совершенствования системы управления в Москве.

  • В-пятых, решительный переход к заявительной системе регистрации - при ужесточении проверки деятельности зарегистрированных юридических лиц и ИЧП без образования юридического лица и ужесточении санкций (вплоть до отзыва лицензии или вычеркивания из реестра при первом же нарушении обязательств).

  • В-шестых, - сохранение всех дееспособных сил в составе московской администрации и проведение открытого конкурса на замещение вакантных должностей управленцев.

  • В-седьмых, - неукоснительное соблюдение принципа прозрачности как бюджета, так и технологии принятия решений, принципа конкурсности, уход власти от прямого управления СМИ с обеспечением нормальных условий их самостоятельной деятельности. Как показывает мировой опыт, вовлечённость жителей и независимость СМИ повышают качество и, соответственно, эффективность инвестиционных проектов как минимум на 10-12%.

Предварительные подсчеты показывают, что в случае принятия перечисленных мер расходы на управление, составившие согласно бюджету 1999 г. 1,5 млрд. руб. (1,77 млрд. руб. по проекту бюджета 2000 г.),(7) не сокращаясь в абсолютных величинах, могут многократно окупить себя путем увеличения эффективности совокупного хозяйства Москвы не менее чем на 40%.

Примечания:

(1) Известны случаи, когда число инспекционных проверок достигает 3-х в неделю, что в лучшем случае парализует деятельность менеджеров.

(2) Замечательные в своем роде примеры проявляются в окружных газетах. Так, к примеру, в газете "Настоящее (Москва-Запад)" за октябрь 1999 г., печатающей официальные материалы, изумленный читатель сталкивается с весьма специфической арифметикой, когда, перемножив 27,7 тыс. руб. на благоустройство одного двора на число дворов 28 883, он получит 79,86 млн. руб., а в газете увидит цифру 22,6 млн. руб.

(3) В ходе проверки установлено, что до 70% расходов на содержание учреждений по обслуживанию заёмно-инвестиционной системы составили "расходы по оплате научно-исследовательских, аналитических и экспертных работ" - только очень наивный человек может усмотреть в этом незамутненную интересом любовь к знанию.

(4) Генподрядчиком по объекту была - разумеется, без конкурса - определена корпорация "Трансстрой".

(5) Работы по реконструкции Гостиного Двора велись с 1996 г. в течение 3-х лет по неутвержденной и не прошедшей экспертизу проектно-сметной документации с превышением лимита капитальных вложений на 382,5 млн. долларов.

(6) Сообразно мировой практике, префектуры являются механизмом реализации именно государственной политики в городах, что в случае Москвы точно соответствует её статусу субъекта федерации.

(7) Отметим, что бюджетные расходы на разработку законодательных актов в размере 2 млн. руб. безусловно занижены и не предполагают серьёзной проработки независимыми экспертами, тогда как бюджет вообще не содержит статьи расходов на проведение городских и районных референдумов, предусмотренных Уставом города.


Оглавление доклада

§ Введение

§ 1. Статус Москвы и московской административной системы

§ 2. Стратегия развития города

§ 3. Структура и стиль городского управления

§ 4. Экономическая политика городских властей

§ 5. Инвестиционная деятельность московского правительства

§ 6. Бюджетная и финансовая политика

§ 7. Жилищная политика

§ 8. Экологическая политика и профилактика здоровья

§ 9. Социальная политика

§ 10. Политика в области здравоохранения

§ 11. Политика в области образования и культуры

§ 12. Стратегия развития и политика на рынке труда

§ 13. Потенциал общественного самоуправления

§ 14. Кадровая политика и управление в системе городской власти

§ 15. Открытость московской власти