Москва: тенденции 90-х и альтернативные пути развития
Доклад экспертной группы "Московской Альтернативы"

6.Бюджетная политика правительства Москвы

На одного москвича ежемесячно приходится 1500 руб. расходов из городского бюджета

При анализе бюджетной политики правительства Москвы мы исходим из следующего:

1. Поскольку городские финансы Москвы формируются за счёт средств налогоплательщиков города, правительство Москвы при выборе приоритетов и направлений использования бюджетных средств должно руководствоваться именно интересами московских налогоплательщиков.

2. Жители города должны иметь возможность получить полную, правдивую информацию о состоянии финансов Москвы и деятельности московского правительства.

3. Бюджетные средства не могут подвергаться значительному риску и, как следствие, использоваться для финансирования коммерческих проектов и поддержки частных предприятий.

Необходимость в этих изменениях давно назрела, и их отсутствие в течение последних четырёх лет тяжело сказалось на состоянии московского бюджета, долга и инвестиционной активности в городе.

Государственные финансы города Москвы включают в себя бюджет города, внебюджетные отраслевые фонды, в том числе заёмно-инвестиционный фонд, а также фонды финансовых ресурсов округов и районов. Анализ городских доходов и расходов, подтверждает уникальность столицы: чиновники правительства Москвы всеми законными и незаконными способами стремятся спрятать как можно больше доходов города от горожан, от депутатов Московской Городской Думы, от чиновников конкурирующих департаментов и ведомств правительства Москвы и потратить их в соответствии со своими представлениями, подменив исполнение городского бюджета «бюджетным бизнесом».

  • Зависит ли будничная жизнь москвичей от бюджета города?

    Какие интересы преследуют чиновники Москвы, из года в год нарушая основные принципы управления государственными финансами, и сколько стоят их интересы для горожан?

    Почему в Москве никто раньше не слышал, о мягко скажем, некотором несоответствии провозглашаемых лозунгах власти и реальном их воплощении?

    Итак, что хотят скрыть чиновники правительства Москвы, занижая суммы доходов?

    О реальной структуре бюджета Москвы.

    По данным департамента финансов Москвы об исполнении бюджета за первое полугодие т.г. и в соответствии с распоряжением Мэра от 06.10.99 №1118-РМ, в 1999 году ожидается дополнительных доходов к бюджету города в сумме 23 600 млн. руб., что превышает на 32% к первоначально утвержденному закону г. Москвы "О бюджете г. Москвы на 1999 г.".

    Однако, в редакцию закона "О бюджете г. Москвы на 1999 г." от 20.10.99 внесены изменения в доходную и расходную часть в сумме 9 449 млн. руб. что составляет только 40% от дополнительных доходов за 1999 г. Таким образом, 60% от дополнительно собранных доходов — а это 14 151 млн. не отражаются ни в доходной ни в расходной частях бюджета.

    Превышение фактических доходов свидетельствует не о повышении собираемости доходов (недоимка по налоговым платежам с 01.01.99 за 9 месяцев возросла более чем в 2 раза), но о заниженных плановых показателях. Правительство Москвы из года в год заведомо занижает сумму плановых доходов для того, чтобы в нужный момент громко объявлять о дополнительных доходах и поддерживать видимость "экономического чуда", и - прикрывать провалы экономической политики.

    О том куда идёт часть этих денег можно прочитать в распоряжении Мэра от 06.10.99 №1118-РМ:

    Всего во II полугодии 1999 года планируется собрать дополнительных доходов в бюджет города 13 108,8 млн. рублей.

  • Из них 8 880 млн. рублей, в соответствии со Ст.11 бюджета г.Москвы на 1999 год, Правительство Москвы направляет дополнительные доходы без согласования с Мосгордумой на погашение и обслуживание долгов Москвы в сумме - 6800 млн. руб. и на погашение вексельного кредита МАКБ "Возрождение" - 530 млн. руб. (непонятно стремление погасить задолженность перед банком живыми деньгами при наличии встречной задолженности МАКБ "Возрождение" и его клиентов правительству Москвы.)

    Дополнительные расходы на сумму 4228,8 млн. руб. должны быть утверждены Мосгордумой, из них 1 010 млн. руб. должно идти на увеличение фонда продовольственных ресурсов, что увеличивает объем фонда на 128,4%.

    При обсуждении в Мосгордуме изменений, вносимых правительством в расходы бюджета, депутаты поставили вопрос о целесообразности такого значительного увеличения фонда продовольственных ресурсов и вызвали соответствующих чиновников для разъяснения эффективности расходования средств фонда продовольственных ресурсов.

    Несмотря на обязательное согласование Мосгордумой статьи увеличения фонда продовольственных ресурсов, в распоряжении Мэра 6.10.99 п. 6.2 написано "Учитывая неотложный характер расходов по закупке зерна и закладке плодоовощной продукции на зимнее хранение, перечислить Департаменту продовольственных ресурсов на формирование фонда продовольственных ресурсов до утверждения Московской городской Думой изменений бюджета г.Москвы на 1999 год 800 млн.рублей".

    В том же распоряжении написано, что финансирование расходов на увеличение фонда продовольственных ресурсов в сумме 800 млн. рублей и на погашение кредиторской задолженности инвесторов в сумме 330,9 млн.рублей производится за счёт уже полученных дополнительных доходов за 9 месяцев, а финансирование всех остальных расходов, включая выплату заработной платы учителям и работникам дошкольных учреждений за вторую половину декабря т.г. в первой половине декабря, т.е. до 19 декабря 1999 г., будут произведены только в случае реального поступления дополнительных доходов. (Впрочем, мы надеемся, что уж на предвыборные обещания деньги найдутся, да и сумма-то нужна — 58 млн. руб.).

    К этому есть основания: для увеличения доплат к пенсиям с 1 ноября т.г. до уровня 575 руб. в месяц, Московское правительство взяло деньги не из дополнительных доходов, а за счёт детских пособий в сумме 34,5 млн. руб.(1)

    1) В соответствии с п.3 распоряжением Мэра Москвы от 14 октября 1999 года № 1155-РМ "О доплатах к пенсиям неработающим пенсионерам с 1 ноября 1999 года", "Департаменту финансов профинансировать расходы Комитета социальной защиты населения на ноябрь-декабрь 1999 года на реализацию п.1 настоящего распоряжения в сумме 35,4 млн.рублей за счёт средств, предусмотренных в бюджетных показателях Москвы на 1999 год на выплату ежемесячных пособий на детей".

    Через 17 дней - 2 ноября 1999 г. Мэр взамен приведенного выше распоряжения направляет измененный текст, где в п.3. указано: "… в сумме 35,4 млн.рублей за счёт и в пределах средств, предусмотренных Комитету социальной защиты населения в бюджетных показателях Москвы на 1999 год". То есть решили всё-таки сменить слишком откровенную вывеску, хотя по сути ничего не изменилось, доплаты к пенсиям будут выплачиваться в этом году за счёт детских пособий, размер которых - 58 руб.(2)

    Итак, далеко не все изменения в расходной части проходят законную процедуру утверждения через Мосгордуму. Так распоряжение Мэра от 07.06.99 № 555-РМ предписывает направить для расчетов с подрядчиками дополнительно сумму в размере 234,4 млн. руб. за счёт :

    Типового проектирования: Минус 55, 5 млн. руб.

    Субсидий на строительство и приобретение жилья: Минус 178, 9 млн. руб. (в т.ч. в 3-ем квартале — минус 73,9 млн. руб., в 4-ом квартале минус — 105 млн. руб., что уменьшает размер субсидий на 46% от годовой суммы расходов, утвержденной в законе о бюджете на 1999 г.

    Субсидии на строительство жилья должны направляться на приобретение жилья(3) :

    В соответствии с вышеуказанным распоряжением, в 1999 г. число жителей, которым должно было предоставляться льготное жильё сократится в 2 раза.

    При анализе исполнения бюджета г. Москвы в первом полугодии 1999 г. подтвердилась уникальность бюджетной политики правительства Москвы.

    За первое полугодие 1999 г. превышение собранных доходов бюджета над профинансированными расходами (профицит) бюджета составило 14 161 млн. руб., или 43% к сумме профинансированных расходов бюджета за 1-ое полугодие.

    По данным Контрольно-счётной палаты:

  • за 1-ое полугодие 1999 года доходная часть бюджета была исполнена в объеме 47 107 714 тыс. рублей что соответствует 128,66% к доходам бюджета за 1-ое полугодие, утвержденным распоряжением Мэра № 233-РМ.

    Расходная часть бюджета в 1 полугодии 1999 года была исполнена в объеме 32 946 754 тыс. рублей, что соответствует 88,49% от утвержденной Распоряжением № 233-РМ суммы расходов за 1 полугодие 1999 года.

    К сожалению, мы не располагаем данными, куда пошла разница в сумме 14 161 млн. руб., - на предвыборную кампанию, на временную безвозмездную помощь коммерческим банкам, в которых обслуживаются бюджетные счета правительства Москвы, на коммерческие проекты чиновников правительства Москвы или на всё это вместе.

    Есть только факты департамента финансов правительства Москвы, что в первом полугодие 1999 г. расходы по защищенным статьям были профинансированы:

  • «закупка медикаментов и перевязочных средств» — 1 779,9 млн. руб. или 47% от годового плана финансирования;

    «стипендии» - 26, 66 млн. руб. или 35,3% от годового плана финансирования

    2. С учетом опыта исполнения бюджета в 1999 г. реальное сокращение доли доходов по социально-культурному блоку в 2000 г. произойдет более чем в 1,5 раза, а расходы на обслуживание долга увеличатся в 2 раза, так как в законе о бюджете г. Москвы на 1999 г. расходы на обслуживание долга предусмотрены в сумме — 6 856 млн. руб., хотя фактически дополнительно будут профинансированы на сумму — 6 800 млн. руб. из дополнительных доходов за второе полугодие т.г.

    Значительное сокращение расходов на здравоохранение, образование, социальную политику иллюстрирует таблица расходов бюджета в ценах 1994 года. (Данные приведены из заключения Контрольно-счётной палаты на закон "Об исполнении бюджета г. Москвы за 19998 г.")

    РАСХОДЫ БЮДЖЕТОВ Г.МОСКВЫ, ПРИВЕДЕННЫЕ К СТРУКТУРЕ ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА 1998 ГОДА

    Наименование расходов

    Бюджета

    Факт 1995 г. в це нах 1994 г.

    Факт 1997 г. в це нах 1994 г.

    Факт 1998 г. в це нах 1994 г.

    В про цен тах к факту 95 г.

    В про цен тах к факту 97 г.

    Функцио нирование исполнительных органов государственной власти

    129 094

    271 321

    206 540

    160

    76

    ФУНДА МЕНТАЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ И СОДЕЙСТВИЕ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОМУ ПРОГРЕССУ

    50 513

    94 113

    44 068

    87

    47

    Капитальные вложения

    64 703

    22 267

    5 247

    8

    24

    ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ, ГИДРОМЕ ТЕОРОЛОГИЯ, КАРТОГРАФИЯ И ГЕОДЕЗИЯ

    103 778

    212 777

    70 345

    68

    33

    Расходы по сбору, транспор тировке и захоронению радио активных отходов

    99 801

    100 115

    52 679

    53

    53

    ЖИЛИЩНОЕ ХОЗЯЙСТВО

    3 512 391

    2 774 509

    1 846 601

    53

    67

    Капитальный ремонт жилищного фонда

    906 305

    558 101

    340 820

    38

    61

    Расходы на эксплуатацию жилищного фонда

    771 512

    986 969

    451 989

    59

    46

    ОБРАЗОВАНИЕ

    1 718 091

    2 258 043

    1 149 566

    67

    51

    Дошкольное воспитание

    397 262

    582 730

    269 440

    68

    46

    Общее образование

    945 592

    1 175 402

    594 924

    63

    51

    КУЛЬТУРА И ИСКУССТВО

    411 606

    567 094

    162 870

    40

    29

    Культура и искусство

    197 735

    317 051

    141 647

    72

    45

    Капитальные вложения

    213 871

    250 043

    21 223

    10

    8

    СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

    23 186

    154 220

    76 913

    332

    50

    Здравоохранение

    1 882 510

    2 217 095

    1 195 726

    64

    54

    СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

    553 751

    1 167 318

    719 968

    130

    62

    Социальная помощь

    228 571

    670 175

    469 606

    205

    70

    Молодежная политика

    20 814

    9 168

    5 922

    28

    65

    Гос.пособия гражданам, имеющим детей

    176 334

    324 834

    151 362

    86

    47

    О приоритетах в расходах бюджета г. Москвы.

    Мы исходим из того, что для горожан бюджет города — это прежде всего высший городской закон, который должен обеспечивать москвичам, включая и будущих, неродившихся детей:

  • правоохранительную, медицинскую, коммунальную и экологическую безопасность.

    равные возможности как в социальной обеспеченности, так и в образовании, в профессиональной деятельности;

    Фактически же, безопасность москвичей и города уже не является приоритетом для правительства Москвы:

    а) Произошло сокращение зелёных насаждений до 2 кв. м. на человека.

    б) Расходы на сбор, транспортировку и хранение радиоактивных расходов в 2000 г. запланированы в четыре раза меньше от нормативной потребности и в 2,5 раза меньше от критического уровня финансирования. Всего затраты по этой статье с 1997 г. по 2000 г. остаются в сумме 300 млн. руб.

    Финансирование жилищно-коммунального хозяйства обеспечивает выполнение только аварийного уровня работ.

    Общий объем недофинансирование комплекса городского хозяйства в 2000 г. запланирован в сумме 52 млрд. руб. от нормативной потребности, а от критического уровня составляет 11 млрд.руб., что составляет 57% от объема годового финансирования.

    В том числе:

  • вывод газовых труб из подвалов по нормативной потребности должен быть произведен из 3 063 строений, а фактически в 2000 г. запланирован вывод газовых труб только из 381 здания, что в более чем в 8 раз ниже от нормативной потребности и в 1,8 раз ниже критического минимума;

    замена газовых плит должна быть произведена по нормативной потребности на сумму 1 096,2 млн. руб., а бюджетом на 2000 г. предусмотрена сумма в 171 раз меньше.

    в 2000 г. предусмотрена замена 410 лифтов при реальной критической потребности в 5-7 раз больше.

    Финансирование капитального ремонта жилого фонда отстает в 20 раз от нормативной потребности и в 3 раза от критического минимума. При сохранении подобных тенденций, через 2 года процесс "трущебизации" становится необратимым.

    3. В соответствии с Уставом г. Москвы городские программы, финансируемые из городского бюджета и внебюджетных фондов должны быть утверждены Московской городской Думой. Из 82 городских программ прошла утверждение только одна.

    Результатом такой политики является недовыполнение программ, так в 1999 г. по комитету здравоохранения недофинансирование мероприятий составляет 30%, в т.ч. по комплексным программам:

    - "Целевая диспансеризация" и "Вакцинопрофилактика" - недофинансирование 140 млн.руб.;

  • "Неотложные меры по борьбе с туберкулезом" - 147,7 млн. руб.

    "Межведомственная программа по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции - 22,6 млн. руб., при том, что с 1997 по 1998 г. численность ВИЧ - инфицированных возросла в 2 раза.

    По данным Контрольно-счётной палаты об исполнении бюджета г. Москвы по программам здравоохранения за 1998 г. следует:

    По состоянию на 31 августа 98 г. работы по освоению капитальных вложений с начала года составили 2,46 млн. руб. или 5,5% от выделенного объема за год, при фактическом финансировании — 410 тыс. руб.

    По ряду объектов из-за недостаточного финансирования срок строительства превышен:

  • по госпитальному корпусу для солдат срочной службы — на 47 месяцев;
    по лечебно-диагностическому корпусу городской клинической больницы №55 — на 98 месяцев;
    по лабораторно-аптечному корпусу ГКБ№ 50 - на 78 месяцев.

    Решение о консервации этих и других объектов не принято.

  • В августе 1999 г. стоимость месячного набора из основных 25 продуктов питания оценивалась в 732,9 рублей, а в среднем по России - в 587,26 рублей.

  • При этом отсутствие комплексного персонифицированного контроля за денежными доходами граждан приводит к необходимости ежеквартального подтверждения прав на субсидии и дотации гражданам приводит к тому, что ежегодно требуется собирать десяток справок.

    Безусловно, социальная помощь в Москве продумана намного лучше, чем в других городах России и охватывает 58 категорий граждан.

    Но однако далеко не все из них знают, на какую помощь города они могут претендовать. Чиновники Москвы отчитываются о том, какие замечательные социальные программы приняты, но люди не знают об их существовании и не знают, куда обращаться и чего требовать.

    Некоторые мероприятия, пред усмот ренные бюджетом на 1999 год

    Затраты на одного человека

    План финан сирова ния

    Коли чество человек (курсив -оценка)

    Бесплатная выдача санаторно-курорт ных путевок инвалидам и участникам ВОВ

    4 500 руб.

    бюджет — 132 750 тыс. руб.

    Фонд соц. страх — 63 000 тыс. руб

    44 тыс. чел

    Выплата компенсаций за неисполь зованные путевки отдельным категориям граждан

    560

    39 740 тыс. руб

    71 тыс. чел

    Обеспечение продук товыми наборами малоимущх граждан

    130 руб .

    11 030 тыс. руб.

    85 тыс. чел

    Бесплатная выдача товаров для малоимущих:

    • товаров (холо дильники, стираль ные машины и т.п.)
    • одежда, обувь и т.п.

     

    580 руб.

     

    226 руб.

     

    2 900 тыс. руб.

     

    4 520 тыс. руб.

     

    5 тыс. чел

     

    20 тыс. чел.

    Оказание льготных бытовых услуг прачечные, хим. чистки, ремонт бытовой аппаратуры

     

    218 руб.

     

    4 360 тыс. руб.

     

    20 тыс. чел.

    Поскольку люди не знают, что им должна власть, в 98 г. за счёт средств, предусмотренных на санаторно-курортные путевки, были профинансированы доплаты к пенсиям до уровня 450 руб.

    Альтернативы:

    - При сохранении всех дотаций, выплат и субсидий будут сохранены, от доплат за услуги Московской телефонной сети, до субсидий на приобретение жилья.

    - Значительно повысить доплаты, субсидии и дотации из расчета
    минимальной корзины из 25 основных продуктов — 750 руб.

    - Ввести ясный критерий адресности получения дотаций — меньше 5 минимальных. прожиточных уровней на члена семьи, т.е. в 99 г. — меньше 7 250 руб. на члена семьи; в 2000 г — меньше 9 600 руб. (меньше 330 долл. на члена семьи).

     

    Наиме нование выплат

    Наш план на одного чело века, руб

    Факт на чел. в 99 г., руб.

    Разн ица в руб.

    Отно шение в % наш план к факту

    Ежеме сячные пособия на детей одному из родителей; усыновителю

    375

    58,4

    317

    642%

    Ежеме сячные доплаты к пособию на детей:

    одиноким матерям (федеральная часть остается без изменений)

    116,9

    116,9

    -

    100%

    одиноким матерям (Московская доплата на одного ребёнка)

    400

    65

    335

    615%

    Ежемесячные доплаты многодетным семьям с 3-мя и более детьми до 16 лет

    400

    65

    335

    615%

    нормы

    дотации остро нуждающимся студентам вузов

    300

    50

    250

    600%

    Доплаты до соци альной нормы нерабо тающим пенсио нерам и занятым в соц. сфере, оплачив. из бюджета

    770

    575

    195

    234% к сумме доплат

    - Осуществлять ежеквартальную индексацию доплат в соответствии с индексом инфляции и корректировку адресности в зависимости от изменения прожиточного уровня.

    - Обеспечить доплаты к пенсиям до уровня 770 руб. не только предусмотренным категориям пенсионерам - неработающим и пенсионерам, работающим в области образовании и медицине, финансируемым из бюджета, при сохранении доплат в случае занятости пенсионеров на общественных работах (дежурные в подъездах, дворники, социальные работники).

    - Ввести персонифицированный заявительный учёт доходов семей, действующий пока только при доплате пенсионерам.

    - Регулярно информировать потенциальных получателей дотаций и социальных работников о правах на социальную поддержку.

    (1) Напомним, что Москва, в соответствии с политическими интересами ОВР, раздала по регионам, с малой надеждой на хотя бы беспроцентный возврат, свыше 300 млн. руб. (Для возврата нажмите на номер примечания)

    (2) Через 17 дней - 2 ноября 1999 г. Мэр, взамен названного распоряжения, публикует измененный текст, где те же деньги обозначены как "за счёт и в пределах средств, предусмотренных Комитету социальной защиты населения в бюджетных показателях Москвы на 1999 год" (Для возврата нажмите на номер примечания)

    (3) "коренные москвичи", проживающие в коммунальных квартирах не менее 10 лет;
    инвалиды I и II группы;
    тяжелобольные граждане;
    дети-инвалиды;
    ветераны ВОВ.
    (Для возврата нажмите на номер примечания)


    Оглавление доклада

    § Введение

    § 1. Статус Москвы и московской административной системы

    § 2. Стратегия развития города

    § 3. Структура и стиль городского управления

    § 4. Экономическая политика городских властей

    § 5. Инвестиционная деятельность московского правительства

    § 6. Бюджетная и финансовая политика

    § 7. Жилищная политика

    § 8. Экологическая политика и профилактика здоровья

    § 9. Социальная политика

    § 10. Политика в области здравоохранения

    § 11. Политика в области образования и культуры

    § 12. Стратегия развития и политика на рынке труда

    § 13. Потенциал общественного самоуправления

    § 14. Кадровая политика и управление в системе городской власти

    § 15. Открытость московской власти