Москва: тенденции 90-х и альтернативные пути развития
Доклад экспертной группы "Московской Альтернативы"

13. Потенциал общественного самоуправления

Одним из основных тормозов развития Москвы как системы сообщества граждан выступает категорическое нежелание бюрократической системы управления уступить жителям даже малую толику своих полномочий и допустить их к дееспособному контролю над процессами, происходящими на территории их проживания. Реальные ростки общественного самоуправления 1987-1991 гг. были практически пригашены после 91-го года, когда счета почти всех КТОСов были заморожены под предлогом поддержки путчистов некоторыми комитетами.

КТОС "Кунцево-38" остается единственным всерьёздееспособным организмом, не только перенявшим все функции ДЕЗ и РЭУ, но даже ведущим самостоятельное строительство. Московские власти, отлично знающие об успешном опыте "Кунцево-38", отнюдь не замечены в стремлении к его популяризации и распространению.

Более того, проблема развития общественного самоуправления упорно сводится исключительно к территориальным его формам, так что многочисленные ассоциации, даже столь крупные, как Ассоциации собственников жилья, Союз ЖСК, ассоциации квартиросъемщиков или очередников на получение муниципального жилья, выступают в роли просителей-толкачей, но не партнеров. Единственным исключением на фоне в целом безрадостной картины является эффективная работа Общественного совета по жилищной политике при Городской думе (депутат Г.П. Хованская), которую никак нельзя отнести на счёт мэрии.

Вопрос о серьёзной подготовке формирования ТСЖ оказался подменен сугубо формальной процедурой "избрания" старших по подъезду и старших по дому - в лучших советских традициях, - что позволяет районным Управам и Префектурам докладывать по начальству о достигнутых успехах.

Небезынтересно, что среди тысяч телефонных звонков, "героями" которых выступают чиновники районных Управ, сообщения на темы самоуправления, упоминающие советников районных Собраний, исчисляются единицами. Это достаточно ярко свидетельствует о том, что районные Собрания, являющиеся в действительности органами городской власти, таковыми не воспринимаются.

Возьмем для примера характерный звонок с места:

21.07. 19:48. "На перекрёстке улиц Айвазовского и Соловьиного проезда - это природная зона парка Битцевский лес - хотят возводить 25-этажный дом с подземными гаражами. Не учитываются ни постановления правительства об охране окружающей среды, ни постановления об экологии. 20 июля жители проводили пикет у здания префектуры ЮЗАО по адресу Севастопольский проспект, 28. Цель пикета - потребовать от властей немедленного прекращения этого варварства. Мы не хотим, чтобы лес был превращен в строительную площадку. Власти вели себя возмутительно: против безоружных 25 человек было выставлено 60 человек милиции, которые даже не допустили нас до здания. Я очень прошу вашей поддержки против такого произвола властей. Помогите нам остановить эту варварскую стройку".

Мы далеки от утверждения, что жители Ясенева во всём правы, тем более что невнятность правовой базы способствует тому, что границы Битцевского парка в имеющихся у его дирекции документах представлены сугубо описательно, а документы с жёстким обозначением границ (во всяком случае летом 1999 г.) всё ещё находятся на утверждении. Дело в другом: вместо профилактики социального конфликта мы имеем дело с его усилением, когда районная Управа, к сожалению, однозначно и сразу же встала на сторону застройщика, отнюдь не будучи нацелена на достижение конструктивного компромисса.

Начнем с Закона города Москвы о районной Управе от 11.09.1996 г. Уже в Статье 1 районная Управа в городе Москве была определена как орган власти, причём в её состав входят как районное Собрание, так и администрация района.

П. 18 Статьи 2 фиксирует за Управой "контроль и содействие деятельности органов территориального общественного самоуправления в части переданных территориальной общине полномочий".

Оставим в стороне, что в законе ни территориальная община, ни органы территориального общественного самоуправления никак не были определены. Главное: Собрание как часть Управы есть орган власти. Но это в законе - на практике любой чиновник, начиная с РЭУ или ДЕЗа, заявляет советникам в лицо: "вы - общественность!".

В Статье 3 того же закона недвусмысленно обозначено, что Управа в обычном случае своего бюджета не имеет, так как помимо собственности и внебюджетных фондов (о которых в законе ни звука) фигурируют "средства, переданные из бюджета города Москвы для расходования в соответствии со сметой", равно как "дотации и субвенции из средств бюджета Москвы". Управа может ходатайствовать о праве формирования самостоятельного бюджета, каковое право должно быть утверждено Городской думой.

В Статье 4 говорится о полномочиях районного Собрания, однако полномочия не определены.

В Статье 5 говорится о компетенции районного Собрания (однако на следующей же строке речь идёт уже о том, что "к ведению районного Собрания относятся..."), в том числе о рассмотрении и утверждении бюджета района - хотя только что говорилось о том, что формирование бюджета ещё надлежит испрашивать и испрошенное утвердить.

В Статье 6 говорится, что "на каждом заседании ведётся протокол", но не зафиксировано, кто должен и имеет право таковой протокол вести (на практике ведет работник администрации - с далеко идущими последствиями).

Статья 8 фиксирует право советника "запрашивать и получать необходимую для выполнения своих полномочий информацию у главы Управы... знакомиться с распоряжениями главы Управы в день их оформления (на практике во множестве Управ советникам не дано возможности ознакомиться ни с одним решением - представляются только проекты решений и ещё - новое изобретение - нечто под таинственным наименованием "проект-решение").

Итак, все время речь идёт о полномочиях, но как раз прописанных в законе полномочий у советников нет. На каком основании и с какими целями в Статье 8 указано, что "советник осуществляет приём населения", не имея полномочий, остается в лучшем случае загадкой.

Зато у главы Управы более 100 полномочий, среди которых, кстати, есть и такое: "совместно с территориальными подразделениями ГАИ организует работу по сбору и вывозу... обеспечивает эвакуацию бесхозного автотранспорта" (на практике повсеместно главы Управы категорически отказываются этим заниматься, ссылаясь на отстуствие прав). Между прочим, согласно закону (п.84), по вопросам правопорядка и безопасности "ОВД района подчиняется вышестоящим органам внутренних дел, а также главе Управы" (на практике в милиции смеются в лицо, а в Управе делают круглые глаза, когда граждане пытаются добиться контроля над действиями милиции).

Итак, Закон написан столь небрежно, в нем столько внутренних противоречий и рассогласований, что трудно счесть это следствием небрежности (тоже непростительной). Создается устойчивое впечатление, что в лучших советских традициях закон рассчитан на людей сугубо наивных, которым все одно, что за бумага.

Ещё один документ - "Положение об администрации района в городе Москве" - Приложение 2 к распоряжению Мэра Москвы от 15 декабря 1997 г., # 996-РМ.

Начнем с того, что, согласно пункту 1.2, в состав администрации глава Управы не входит, ибо он там не назван - в отличие от всех прочих.

Продолжим тем, что глава Управы (1.4.) "вправе делегировать часть своих полномочий должностным лицам администрации" (поскольку не уточнено, каким именно должностным лицам, мы можем столкнуться с любопытными казусами).

В Положении упоминаются комиссии (они мягко обозначены и в Законе), однако на практике возникли невесть откуда коллегии, образованные главами Управ из числа нестроптивых советников.

Положение о программе (плане) социально-экономического развития и застройки территории района - Приложение 3 к тому же РМ - недвусмысленно прописывает состав оного документа, хотя само уравнивание понятий "программа" и "план" ещё раз заставляет усомниться в юридической строгости подготовки законодательных актов в Москве. Любопытно то обстоятельство, что в "положении" есть отсылка к Регламенту районной Управы, но нет отсылки к Закону, что вряд ли можно объяснить одной только простой забывчивостью.

Ну что ж, посмотрим на "Примерный регламент" (все то же # 996-РМ от 15.12.1997). В Статье 2 записано: "полномочия представительного органа населения в Управе осуществляет Собрание. В состав Собрания входят советники и глава Управы" (только что мы видели, что, согласно Приложению 2, не входит). Тут же в Ст.5 обозначено, что глава Управы формирует комиссии на основании рекомендаций (а не решений) Собрания. Что означает "...комиссии Управы выполняют распорядительные и иные функции Управы в соответствии с типовыми положениями..." - остается загадкой. Ст.12 написана весьма тонко, так как "предложения в план работы Управы на год и квартал представляются за подписью советников..." (не сказано, скольких, что открывает массу возможностей для манипуляций).

Поистине шедевром остаточного партсоветизма является Ст.20, согласно которой "советник отвечает за одно или несколько направлений работы Собрания" - отвечает, не будучи должностным лицом и не имея полномочий!

Ряд последующих статей "Положения" ещё раз напоминает советнику о его исходно подчиненном положении - он не имеет права на внеочередное выступление без предварительной записи, это ему выносятся всякого рода порицания (глава Управы - как жена Цезаря). Мы уделили столько места придирчивому чтению документов и потому, что такого рода документы в принципе должны выдерживать придирчивое чтение, и потому, что на их-то основании в ряде (будем справедливы - далеко не во всех) районных Управ происходят любопытные вещи.

Так, в бумаге, озаглавленной "Анализ социально-экономического положения, основные тенденции развития района "Текстильщики", план приоритетных мероприятий, источники финансирования по направлениям", присутствуют:

  • скупое описание, без намека на анализ или выявление тенденций;
  • блок "социальная защита населения" в жанре "обеспечить оказание социальной поддержки около 10 тыс. пожилых граждан на сумму не менее 800 тыс. руб. - в течение года;
  • блок работы с детьми и молодёжью - " в течение года", без единой цифры;
  • "задание по вводу в действие мощностей - на всю таблицу 2 цифры без указания единиц измерения, и более ничего, все графы пустые;
  • далее и вовсе скучно: "Финансирование жилищно-коммунального хозяйства" - без расшифровки позиций, без единиц измерения, и "в течение года"; "Погашение кредиторской задолженности" - "добиться погашения", без единой цифры...

Среди документов есть ещё "Отчет о движении средств внебюджетного фонда финансовых ресурсов района за 1-е полугодие 1998 г.

Законные 30% всех штрафов с предприятий потребительского рынка и услуг составили всего 10 тыс. руб. Ежемесячный торговый сбор за право мелкорозничной торговли - 1.425 тыс. руб. Добровольные взносы и пожертвования (?) - 65 тыс. руб. Административный округ от щедрот своих предоставил 21 тыс. руб. Расшифровки расходов нет (есть, к примеру, "оказание материально-технической поддержки общественным объединениям" в размере 35 тыс. руб. и "прочие расходы" в размере 434 тыс. руб.

Ни подписи, ни печати на этом документе нет.

Это не следует считать прямым издевательством - попросту планам, программам и прочей "бюрократической волоките" не принято уделять внимания: либо не захотят читать, либо "все одно не поймут", так что сойдет и так. Для такого вывода есть немало оснований: в большинстве случаев, наряду с двумя-тремя независимыми профессионалами, в состав Собраний вошли директора школ, главные врачи поликлиник, т.е. люди зависимые, и активисты из советов ветеранов, которых легко склонить к сотрудничеству мелкими услугами.

Закон в Ст.8 недвусмысленно утверждал: "Как член районного Собрания советник получает денежную компенсацию от двух минимальных размеров оплаты труда, но не более одной трети должностного оклада главы Управы... Затраты на компенсацию входят в смету расходов Управы".

10 февраля 1999 г. появилось Распоряжение # 101-РМ "О приостановлении действия Временного положения о выплате компенсации...", где однако же подтверждалось в п.2: "Выплату денежной компенсации производить в соответствии с Законом города Москвы..." Иначе говоря, отменена лишь инструкция, но не плата.

Наконец, уже 10 марта того же года появилось РМ # 186 - "Об отмене Временного положения о выплате..."

Опять же никто саму выплату не отменял, и тем более любопытно, что за все время работы Собраний компенсации (во всяком случае законным образом) никто из советников не получил.

На встречах с советниками - единственными реальными экспертами по вопросам низового управления в Москве - удалось узнать много нового из жизни интеллигентов-идеалистов, желавших сделать нечто доброе по месту своего обитания. Однако же абсолютный рекорд изумления вызван ситуацией в Новокосино.

Заместитель председателя Собрания господин Фирсов был в своё время членом президиума Бауманского райсовета и видел, как в 1993 г. милиция опечатывала помещения. Тогда ещё обещали выборы в декабре, но выборов не было ни в 95-м, ни в 96-м. Впрочем, при супрефектах были т.н. общественные советы, участников которых начальство подбирало само. У таких советов не было ни полномочий, ни статуса - так, прикрытие.

Господин Чернов до того, как стать супрефектом, успел потрудиться в Перовском райисполкоме, откуда его извлек г-н Шанцев. Чернов естественным образом перенес отношение к "общественному совету" и на нынешних советников, избранных по московскому закону.

Глава управы как бы избирается Собранием, но в действительности назначается. Префект Восточного АО привез с собой уже заготовленное распоряжение мэра о назначении. Даже если бы случилось чудо и собрание советников его кандидатуру отклонило, мэр всё равно назначил бы его сам, а если б уперлись и вторично проголосовали против - то распустили бы собрание.

По словам господина Фирсова, процесс выборов советников был не лишен интереса. Директора школ загодя получали циркуляры - рассылать родителям через школьников обращения-подсказки (их вкладывали прямо в дневники). Проводились расширенные педсоветы. Собирали в супрефектуре главных врачей поликлиник.

Независимым кандидатам не давали школьные залы для встреч с избирателями. В составе избирательной комиссии оказались одни завучи школ - это при директорах-кандидатах. После настоятельных требований трёх независимых кандидатов городской Избирком всё же несколько перетряхнул комиссию, но теперь в нее вошли учителя как "не находящиеся в непосредственном подчинении". Сейчас, в преддверии новых выборов, все повторяется: одна директриса учебно-воспитательного "комбината" # 1689 посмела возражать, так теперь она уже больше не директриса. Опять пошли циркуляры...

Целый год советники не могли добиться условий для приёма жителей.

Иной раз людям важно, чтобы их хотя бы выслушали, чтобы их проблему хоть немного подтолкнули. Однако после годовых мытарств советникам предоставили комнату, но без телефона и без ключа от комнаты(!). В течение года г-н Фирсов добивался от районного головы, чтобы в Новокосино был юрист-консультант. Здесь ведь нет ни одной юридической консультации. Не добился ничего. Наконец договорился, чтобы старшекурсники юрфака вели здесь приём, - очередь все время.

Основная задача Собрания - утверждение сметы доходов и расходов. Однако за все 17 месяцев глава управы не утверждал на собрании ни одной позиции. Настырность советников привела к угрозам в их адрес. Советники требовали представить смету, представить программу застройки, но г-н Чернов аккуратно срывал заседания, обзванивая тех же директоров школ, чтобы не приходили, вследствие чего не было кворума.

Когда собрание, на котором собрали большинство - 6 человек, - было всё же проведено, и решили 18 мая сего года провести следующее собрание с вопросом о недоверии главе управы в повестке дня, когда об этом направили уведомление в префектуру и в мэрию, 17-го мая г-н Чернов был отправлен в отпуск.

Из районной газеты: "1 апреля 1999 г. распоряжением главы управы района Новокосино за # НКР-157 утвержден новый состав комиссии по контролю за работой предприятий торговли, бытового обслуживания и общественного питания, уже без Фирсова С.Н."

Добро бы, в районе все было в порядке, но в течение 12 лет 80 тысяч жителей всё ещё добиваются телефонной подстанции. В транспортном отношении жители - заложники ситуации. Расписание автобуса подстроено к работе старого Николо-Архангельского кладбища - первый рейс идёт в 8:30. Добраться до метро "Выхино" - 40 минут. Несмотря на все воззвания, так и нет светофоров, зато есть "перекрестки смерти". На это - говорят - нет денег.

Есть "золотой рынок" - крытый, неведомо для кого. Есть уже 5 АЗС на Новоухтомском шоссе, через каждые 500 м, и дано - без участия Собрания - разрешение ещё на 3. Есть ещё крытый ледовый стадион - элитарная спортшкола, где хоккейная экипировка для ребят встает в 500-800 долларов.

Детских спортивных площадок нет, травмпункта нет. Была столовая на Суздальской улице - пункт питания по системе Гражданской обороны. Теперь - "Электронный мир". Была рабочая столовая строителей - все оборудование в 98-м распродали. Нет столовой. Все бомбоубежища давно превращены в склады, в ремонтные мастерские для автовладельцев. Все пространства, некогда по Генплану отведенные для общественных нужд, давно застроены коммерческим жильём.

Среди множества документов выделим выписку из Протокола заседания советников районного Собрания района "Новокосино" от 13 апреля 1999 г.:

  • "За 15 месяцев работы наше районное Собрание из своих основных функций (согласно Закону города Москвы "О районной управе в г.Москве") выполнило лишь две функции: избрало главу Управы и председателя районного Собрания. Остальные функции, к сожалению, не выполнило: не заслушаны отчеты главы Управы и других должностных лиц, не утверждены сметы расходов ФФР, не заслушаны отчеты о расходовании средств в районе и др." ...
  • "С сентября 1998 года по февраль 1999 года Чернов В.М. присутствовал только на двух заседаниях, а февральское собрание было сорвано по вине Чернова В.М. ..."

Мы отнюдь не хотим сказать, что так обстоит дело во всех или даже в большинстве районных Управ, однако тот факт, что префектура отнюдь не сочла ситуацию в "Новокосино" экстраординарной, требующей немедленного радикального вмешательства, весьма показателен: отношение даже к ограниченной до предела роли районных Собраний явно пренебрежительное.

Не без воздействия критики со стороны "Московской альтернативы", московское правительство внесло некоторые коррективы в положение о районной Управе, обозначив большие права Собраний, однако нет и не может быть гарантий реализации прав низовых представительных органов, пока они не станут полноценными муниципалитетами.

Представляет некоторый интерес тот факт, что, согласно Распоряжению мэра от 2 марта 1998 г. # 191, был создан Совет при мэре Москвы по вопросам местного самоуправления. По регламенту Совет должен был собираться один раз в квартал, однако в действительности собирался только дважды. Главное в том, что из 59 членов Совета, главой которого является мэр, только четверо имеют непосредственное отношение к проблемам территориального общественного самоуправления.

Сложившаяся система местного самоуправления в Москве, по сути дела, противоречит основным принципам организации местного самоуправления, гарантированным Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Учитывая роль Москвы как столицы Российской Федерации, тот демонстрационный эффект, который столица оказывает на другие регионы страны, необходимо восстановить в городе систему местного и общественного самоуправления.

Итак, фактически москвичи лишены права на местное самоуправление.

Глава 8-я Конституции относит к функциям местного самоуправления муниципальную собственность (включая землю), местный бюджет, местные налоги и сборы, охрану общественного порядка. Эти функции местного самоуправления не вправе присваивать государство, в нашем случае - органы власти Москвы. Стронники нынешнего Устава Москвы оправдываются тем, что Конституция игнорирует особенности мегаполисов, уверяют, что введение полноценного самоуправления разрушит город как единый организм.

Было бы неразумно не видеть некоторые опасности полноправного местного самоуправления, но они, как минимум, сильно преувеличены. Это доказано опытом десятков мегаполисов мира, да и нормальным сосуществованием Москвы с Химками, Мытищами, Балашихой и прочими городами, которые фактически являются частями физической Москвы, но административно с ней не связаны и относятся к другому субъекту Федерации.

Среди мер, стоящих на повестке дня, представляются наиболее важными следующие:

Районные Управы должны стать единственными органами местного самоуправления в Москве. Тем самым функции и полномочия должны быть чётко разграничены между государственной (городской) властью и Управами (местным самоуправлением).

Права районных Управ должны быть обеспечены полным механизмом их реализации. Это требует существенной работы по пропаганде подлинного местного самоуправления, чтобы добиться его реальной востребованности жителями. Это требует приведения Устава Москвы в соответствие с Конституцией, а законов города - с новым Уставом.

Первым шагом должны стать прямые выборы главы районной Управы и изменение порядка его смещения.

Вторым шагом является расширение прав и ответственности глав районных Управ с полным переподчинением им ДЕЗов и устранением излишней управленческой вертикали; расширение полномочий районных Собраний. Законодательное установление структуры и статуса программ социально-экономического развития и застройки районов.

Третьим шагом должно стать создание в префектурах комиссий из числа советников районных Собраний; постепенная передача функций, полномочий на районный и межрайонный уровень с соответствующей передачей штатов и финансов в их распоряжение. Выплата достойного вознаграждения за труд советников районных Управ.

Четвертым шагом должно стать принятие закона о бюджете района, о критериях финансирования районов из городского бюджета, о разграничении муниципальной собственности на городскую и районную.

Наконец, уже пятым шагом (в силу сложности подготовки) должно стать полноценное возрождение КТОС и усиление их влияния на территории, формирование обеспеченных правами товариществ собственников жилья там и в тех условиях, где этот процесс в достаточной мере подготовлен. Реализация закона Российской Федерации "О товариществах собственников жилья" в части передачи земельных участков в собственность домовладельцев в кондоминиумах недопустима в качестве бюрократической процедуры "сверху", она требует разработки принципов формирования и регистрации земельно-имущественных комплексов для последующей передачи их в управление товариществ собственников жилья.

Только пройдя все названные шаги, можно будет перейти к упрощенным и удешевленным процедурам регистрации ТСЖ и формирования кондоминиумов; а вслед за этим - к организации прямых финансовых потоков бюджетных дотаций на содержание и обслуживание жилищного фонда товариществам собственников жилья.

Наконец, первостепенной задачей является привлечение всех, кому конструктивно небезразлично качество жизни в Москве, - прежде всего предпринимателей и иных ассоциированных сообществ, включая союзы, общества, ассоциации, - к обсуждению направлений и оптимальных форм развития города. Рассмотрение ассоциаций и союзов в качестве крупного ресурса знаний и квалификаций, необходимых для решения городских проблем.


Оглавление доклада

§ Введение

§ 1. Статус Москвы и московской административной системы

§ 2. Стратегия развития города

§ 3. Структура и стиль городского управления

§ 4. Экономическая политика городских властей

§ 5. Инвестиционная деятельность московского правительства

§ 6. Бюджетная и финансовая политика

§ 7. Жилищная политика

§ 8. Экологическая политика и профилактика здоровья

§ 9. Социальная политика

§ 10. Политика в области здравоохранения

§ 11. Политика в области образования и культуры

§ 12. Стратегия развития и политика на рынке труда

§ 13. Потенциал общественного самоуправления

§ 14. Кадровая политика и управление в системе городской власти

§ 15. Открытость московской власти


См. также

§ Развитие местного самоуправления и становление гражданского общества в России (в соавторстве с О.И. Генисаретским)

§ Лекция 1. "Городское самоуправление в системе власти" из лекционного курса по муниципальной политике