Москва: тенденции 90-х и альтернативные пути развития
Доклад экспертной группы "Московской Альтернативы"

2. Стратегии развития города

Как это ни огорчительно, Генеральный план развития города являет собой скорее обобщение уже принятых разрозненных решений и не содержит стратегической концепции развития Москвы в современном мире. Более того, при очевидной концептуальной бедности генеральных планов прошлых лет, сделан ещё один существенный шаг назад - хотя бы в том, что исчезло понятие о ЛПЗП, или Лесопарковом защитном поясе Москвы. Тот факт, что было затрачено множество времени и средств на разработку столь бессмысленного документа, как Генплан Москвы и области (где может быть лишь программа, система правовых норм и система институтов, но никак не планировочная схема), убедительно показывает скудость концептуальной основы планирующей деятельности. Несмотря на обилие крупных инвестиционных программ московских властей (реконструкция МКАД, Манежная площадь, Москва-Сити, Третье кольцо, московский "Диснейленд" и др.), не предъявлена система приоритетов, и энергичные действия правительства напоминают удар растопыренными пальцами.

Основная проблема заключается в принципиальном антиинтеллектуализме московского правительства, в недрах которого культивируется сочетание соображений обыденного здравого смысла и непреклонной воли. Трудность в том, что проблемы развития города не разрешимы на уровне здравого смысла и требуют значительно более изощренных средств, вполне отработанных современной наукой.

Прежде всего необходимо отбросить распространенное заблуждение, на котором часто настаивают в СМИ. Речь идёт о надуманном противопоставлении: будто бы "либералы" - сторонники стихийного рынка, тогда как идеология мэрии - жёсткая система управления. Нет такого противопоставления, есть другое: мы имеем основания утверждать, что развитие города нуждается в весьма жёстких рисунках управления-регулирования, осуществляемого через полновесное задействование экономического механизма.

Одной из главных претензий к попыткам московского правительства предъявить обществу стратегию развития является подмена критерия оценки всякого конкретного инвестиционного действия. Выпячивается критерий предполагаемой максимизации эффектов - экономических, символико-идеологических, транспортных и пр., примером чего могут служить проекты "Москва-Сити" или "Третье кольцо". Тогда как обширный мировой опыт и методологическая дисциплина требуют в первую очередь иного - минимизации ущерба от совокупности действий для города в целом. Речь идёт о нерасторжимости экономической, социально-градостроительной и экологической оценки проблемы. Рассмотрим этот вопрос на конкретных примерах.

2.1. Важнейшим инструментом регулирования инвестиционной деятельности является цена на землю, явленная в двух формах - разовой (цена разрешения на аренду участка) и текущей (арендная плата за землю). Абстрактная схема зонирования, принятая в Москве, базируется на образе центростремительных колец - без учета исторически сложившихся вдоль старых железных дорог направлений, без учета различной окупаемости для разных видов деятельности, без учета приоритетов развития для различных участков города. В результате игнорируется столь мощный инструмент регулирования, как асимметрия разовых и текущих платежей за землю, когда городу выгодно сочетать высокую разовую плату с низкой арендной и напротив.

В результате недифференцированного подхода плата за землю, на которой возводится коммерческое жильё, оказывается одинаковой как в случае строительства дома с подземным гаражом, так и в том случае, когда такой гараж не предусмотрен. А ведь очевидно, что возведение гаража хотя бы на 30 мест означает экономию примерно 750 кв. м городской земли, отводимой для автостоянок, ещё точнее - предотвращение потери 750 кв. м городской земли, которую можно использовать более эффективным образом. Иными словами, тонкая настройка платы за землю может и должна стимулировать инвестиционный процесс в выгодном для города направлении. Отсутствие такой настройки оборачивается гигантскими потерями, которые напрочь не принимаются во внимание при стандартных сегодня процедурах расчетов эффективности.

2.2. Отсутствие равновесного охвата экономической, экологической и социально-градостроительной составляющих в процессе формирования города приводит к тому, что город не в состоянии установить экономически эквивалентные отношения между муниципальным управлением и хозяйствующим субъектом. Дело в том, что вследствие долговременного процесса советской индустриализации Москва как ядро системы расселения перегружена по меньшей мере на 20%. Без стадийного, планомерного сокращения населения Москвы до 7 - 7,5 млн. жителей экономико-экологическая задача оптимизации нерешённости для всех проблем вместе не решается. Эта проблема была в принципе неразрешима административными средствами советской эпохи, однако превосходно поддается решению средствами, сочетающими градостроительную и экономическую политики.

Как пример, - драма московской промышленности, касающаяся значительной энерго- и водоёмкости(3) и значительного объема отходов. При учете цены экологических мероприятий, при учете цены перевозки отходов, при учете потенциальной цены на землю, занятой множеством предприятий, этого рода промышленность не может быть конкурентоспособной на внутреннем рынке России, не говоря уже о мировом рынке. "Грязные" производства не только наносят окружающей среде огромный ущерб, но являются также своеобразным "насосом" рабочей силы извне Москвы, снижая общий интеллектуальный потенциал столицы с далеко идущими социальными последствиями негативного характера.

Если монстры, вроде ЗИЛа или АЗЛК(4), обсуждаются в СМИ достаточно часто, то сотни предприятий со 100-150 занятыми в основном оказываются вне сферы внимания. Совокупная деятельность этих производств и автохозяйств(5) увеличивает грузовые перевозки, и в особенности порожние рейсы, минимум на 60%.

Решение проблем московской промышленности вне регионального контекста неосуществимо в принципе: городу было бы намного дешевле вложить средства в перенос ряда предприятий и создание рабочих мест в области и вне ее, чем в поддержание их деятельности - учитывая затраты на инфраструктуру, затраты на дополнительное жилищное строительство, школы, поликлиники и т.п. Предприятия, обслуживающие местные потребности Москвы, тем более обречены на отсутствие оборотных средств, и достижение ими рентабельности практически невозможно - если не вывести их за черту города. Для того, чтобы экономическая картина проступила в полноте, всё это необходимо считать. Модели давно и успешно отработаны. Нет необходимого понимания, желания и воли действительно взять их на вооружение, создав к тому же эффективный консультативно-обучающий институт для инвесторов.

2.3. Частные интересы строительного комплекса Москвы оказываются явно впереди совокупных интересов города. Будь иначе, Москва не стремилась бы продать как можно больше жилья иногородним покупателям, осознавая, что текущая выручка от продажи квартир по завышенным ценам отнюдь не перекрывает затрат города на расползание пятна застройки. Более того, выкуп жилья иногородними вынуждает изыскивать новые площадки для строительства социального жилья, а значит, затрачивать огромные средства на инженерную подготовку территорий. Популистские соображения заставляют завышать нормы площади в социальном жильё, за чем решительно не следует решение проблемы своевременной платы за жильё и коммунальные услуги.

Установка на новое жилищное строительство в ущерб капитальному ремонту жилого фонда является самоубийственной для города в средовом и транспортном отношении, но осуществляется целеустремленно и с парадоксальным эффектом: после незначительного сокращения списки очередников на социальное жильё с 1997 г. вновь начали расти.

Попытки правительства Москвы регулировать миграцию, осуществляемые довольно неуклюжим образом, в принципе справедливы, и плата за регистрацию является в настоящих условиях недурным регулятором неконтролируемого роста московского населения. Однако в этом качестве политически непопулярная мера не срабатывает в силу заниженности размеров платежей за регистрацию.

2.4. Отсутствие целостной трактовки проблемы развития города ярчайшим образом проявлено ситуацией на рынке продовольствия, и в частности - скандальной обстановкой вокруг вещевых и продовольственных "мелкооптовых" рынков.

Сложилась парадоксальная ситуация. На сайте московской мэрии указано общее количество рынков - 165, из них крупных вещевых - 13, малых муниципальных - 107, сельскохозяйственных - 32, муниципальных мелкооптовых - 13. По данным официальной газеты "Тверская, 13", рынков в Москве до 240, из них универсальных - 91, вещевых - 27, продовольственных - 66, сельскохозяйственных - 21.

Более того, экспертам "Московской альтернативы" из числа профессиональных аналитиков, рядовых москвичей, участников дискуссии на сайте, представителей ветеранских организаций совершенно понятно, что ситуация на рынках должна быть рассмотрена в рамках общей концепции торговли и обслуживания. В то же время московские власти постоянно заняты обсуждением частных вопросов, принимая одно за другим постановления "об улучшении", иными словами - заняты следствиями, но не причинами.

"Торговля организована так, что пожилому пенсионеру купить нечего и не на что, особенно в спальных районах, например, в Зюзино" (звонок 10.08.99).

"Очень волнует то, что около "Речного вокзала" убрана оптовая торговля продуктами. Она снабжала по низким ценам очень большую территорию московского Северного округа. Поблизости в районе нет хороших и недорогих продуктов, и этим рынком пользовалось очень большое количество людей. Даже от Тушинской оптовой ярмарки приезжали сюда пенсионеры и люди с небольшим достатком, чтобы закупить продукты" (звонок 9.08.99).

"В районе "Выхино" на оптовом рынке сложилось катастрофическое положение. Торговых мест намного меньше, чем нужно. Нарушаются правила торговли. Администрация делает вид, что ничего не замечает" (звонок 05.08.99).

"Меня беспокоит, что в городе нет рынков, так называемых барахолок, вроде того, что раньше был на Тишинском рынке. Есть люди, которые имеют лишние ненужные вещи и не могут их продать, а есть люди, которые хотели бы купить более-менее приличные вещи за символическую цену. Нужно организовать такие рынки. Я обращалась к властям, но все отмахиваются от этого, и люди вынуждены в разных местах образовывать дикие рынки, которые периодически разгоняются милицией" (звонок 02.08.99).(6)

Расширяя централизованные закупки через Государственные унитарные предприятия или через АО, подконтрольные правительству Москвы, последнее неоднократно подчеркивало нацеленность такого рода закупок на снижение розничных цен, однако рост московских цен на продукты питания упорно опережает общероссийские показатели. Только в 1998 г. на развитие оптовых продовольственных рынков было выделено около 83 млн. руб., из которых 37,5 млн. руб. - на создание ГУП "Центральный оптовый рынок продовольственных и сопутствующих непродовольственных товаров". Правительство Москвы выдвинуло программу создания своего рода магазинов для бедняков, что, во-первых, унизительно, во-вторых - малопродуктивно. Зная московские торговые нравы, можно не сомневаться в сужении ассортимента в льготных торговых заведениях и повышении доли недоброкачественных товаров. В то же время расследования на т.н. мелкооптовых рынках убеждают в том, что подавляющая масса импортных товаров, реализуемых на этих торговых площадках, имеет происхождением оптовые закупки городских организаций. Иными словами, бюджетные и внебюджетные затраты на оптовые закупки оборачиваются возникновением целой череды посредников, взвинчивающих цены до пределов, не выносимых, как минимум, для 40% москвичей.

Разрушение советской схемы торговли, происшедшее по объективным причинам, не сопровождалось выработкой целостной политики создания и развития замещающей её системы обеспечения москвичей минимальным набором товаров повседневного спроса по месту жительства. Ложась дополнительным грузом на горожан, это обстоятельство стало также причиной массовых перемещений пенсионеров, не оплачивающих проезд в транспорте, что, в свою очередь, увеличивает нагрузку на метро и автобусные линии и -косвенно - удорожает проезд для горожан, оплачивающих полную стоимость за проезд.

Следует отдать должное московскому правительству в том, что оно достаточно критично оценивает результаты деятельности на рынке потребительских товаров. Так, в постановлении от 20 июля 1998 г. # 558-ПП отмечалось: "До сих пор не освоили рыночные методы работы и не выдерживают конкуренции отдельные плодоовощные объединения, а также хлебозаводы. При снижении отпускных цен на муку, цены на хлебобулочные изделия остаются на прежнем уровне...(7) Уровень оптовой торговли характеризуется низкой рентабельностью, многие предприятия убыточны. Меры, принимаемые по их финансовому оздоровлению, не дали положительных результатов".

Самокритика - недурная вещь, если за ней следуют меры к радикальному изменению ситуации, но именно таких мер московское правительство до настоящего времени не предприняло.

Тратя значительные средства на популистскую поддержку обособленных программ в регионах России, московское правительство практически не предприняло никаких действий, нацеленных на содействие районам области и близлежащих областей в реализации их продукции в Москве. Представленные на рынках, такие предприятия (включая птицефабрики) или индивидуальные производители обречены на функционирование по правилам, установленным там криминализированными теневыми структурами. Нет признаков желания и способности извлечь позитивный опыт из огромного наследия потребительской кооперации конца XIX - начала XX вв., успешно решившей задачу снижения отпускных цен, несмотря на яростное противодействие оптовых торговцев. Нет признаков умения воспользоваться мировым опытом организации малых фермерских рынков на площадях и улицах городов Европы и Америки, функционирующих по субботам и воскресеньям в режиме нескольких часов. Нет признаков желания навести порядок с правилами деловых операций и осуществления найма рабочей силы иностранными гражданами, фактически контролирующими большинство московских рынков, тогда как передача их под контроль местных отделений муниципальной полиции привела к опасному срастанию теневой экономики с деятельностью органов правопорядка - во всяком случае на их низовых уровнях.

Резюмируя, есть основания утверждать, что вместо развития системы торговли и обслуживания(8) сообразно экономическому положения населения и с учетом среднесрочной перспективы, соответствующий департамент потребительского рынка и услуг занят либо действиями, направленными на извлечение максимальной сиюминутной выгоды, либо - под нажимом идеологических соображений правительства - действиями внеэкономического порядка.

2.5. Ю.М.Лужков постоянно припоминает в различных аудиториях об ошибочности и даже преступности приватизации "по Чубайсу", однако ни разу не дал целостной, статистически весомой оценки эффективности приватизации "по-лужковски". Достаточно сослаться на печально известные рынки в Лужниках, в Измайлово или в Выхино, на создание ГУП "Усачевский рынок", продажу Москворецкого рынка АО с тем же названием и т.д. и т.п., не говоря уже о приватизации московских предприятий за символические деньги. Нам известны планы строительного комплекса Москвы по количеству возводимого и планируемого к вводу жилья (в квадратных метрах), но не предъявлена стратегия осуществления жилищной политики в городе. Нам известны программы поддержки избранных промышленных предприятий, тогда как концепция промышленной политики внятным образом не представлена. Нам известны некоторые действия, направленные (в намерениях, во всяком случае) на поддержку малого предпринимательства в Москве, но программа развития предпринимательства в городе не предъявлена. На заседании столичного правительства 17 августа с.г. Ю.М.Лужков сам не оставил камня на камне от "Мер по обеспечению координации и контроля реализации городских инвестиционных программ, включающих задания по созданию и сохранению рабочих мест", предложенных комитетом труда и занятости.

В целом - при многословности выступлений и разъяснений мэра - правительство Москвы ни разу не озаботилось предъявлением своих ответов на главные вопросы о генеральном направлении развития столицы в условиях XXI века, когда обостряется конкуренция мегаполисов между собой - конкуренция квалификаций.

Альтернативы:

Признание того, что искусственно нагнетавшийся в советскую эпоху промышленный потенциал Москвы вступил в резкое противоречие с базисными столичными и городскими функциями Москвы, её эколого-демографической ёмкостью. Признание того, что стратегической целью развития Москвы является высвобождение города от крупного промышленного производства, за исключением наиболее наукоемких "чистых" производств; что будущее Москвы заключено во всемерном развитии её научного, образовательного, культурного и делового потенциала.

По всей видимости, это предполагает глубокую реструктуризацию производства в масштабах всего Центрального региона РФ, постадийное сокращение численности населения при радикальном перераспределении сферы занятости в сторону интеллектуального производства и системы обслуживания.

В любом случае необходимо рассмотрение всего спектра альтернативных сценариев развития Москвы во взаимосвязи с принятием или непринятием поправок в федеральном, городском и региональном законодательствах.

Такого публичного рассмотрения не было.

Между тем очевидно, что пассивное следование сложившейся практике в перспективе ближайшего десятилетия чревато критическим обострением бюджетного дефицита. Над Москвой сгустилась проблема возврата займов, возникшая в силу сомнительной экономической эффективности грандиозных инвестиционных проектов. Бюджет перенапряжен дотациями и безадресными социальными выплатами. В близком будущем трудно будет избежать краха строительного комплекса - в связи с невозможностью реализации коммерческого жилья по завышенным ценам, обострением аварийности инженерных систем в стареющем жилом фонде, перспективой формирования новых трущобных районов.

Необходим радикальный пересмотр концепции развития Москвы с разведением программы развития столицы РФ(9) и развития мегаполиса, что предполагает утверждение статуса агломерации (Особой территории), законодательного обеспечения её ресурсов и функционирования на федеральном уровне. Только в этом случае возможно добиться целостности экономического, экологического, социально-градостроительного баланса территории, а с ним - упорядочения земельных отношений, улучшения использования ресурсов, эффективной технологии управления и правового обеспечения условий развития всех элементов агломерации.(10)

Необходим радикальный пересмотр концепции развития городского потенциала: деиндустриализация Москвы как целостная программа конверсии, переквалификации и заключения договоров с областью и её городами, а также городами и областями Центра относительно условий вывода производств из Москвы; развитие наукоемких производств, плановое усиление потенциала конкурентоспособности Москвы на мировом рынке специализированных (прежде всего обучающих) услуг.

Необходим радикальный пересмотр концепции социальной помощи беднейшим горожанам - за счёт перехода к сугубо адресной поддержке нуждающихся и активизации негосударственных организаций. Формирование достаточно крупного контингента социальных работников в структуре занятости. Переобучение специалистов, квалификации которых утратили актуальность, для работы в социальной сфере. По ориентировочным подсчетам, на основе аналогии с развитыми мегаполисами мира, Москва нуждается как минимум в 200.000 социальных работниках для обеспечения достойного существования наиболее обездоленных горожан.

Только при связном рассмотрении всех сценарных разработок, включая и наиболее вероятное ухудшение конъюнктуры, с участием московских, российских и международных экспертов разработка фундаментальной концепции развития Москвы может приобрести реалистичность.

Главное, пожалуй, в том, чтобы вопрос о концепции развития Москвы не становился предметом политических спекуляций. Независимо от политических симпатий, жители города связаны с его судьбой, и потому проработка проблем развития столицы является в первую очередь гражданским делом.

Примечания:

(3) Одна ситценабивная фабрика поглощает 24 тыс. кубометров воды ежесуточно, Трехгорная мануфактура - 18 тыс. Это при 170 тыс., перекачиваемых по двум ниткам водопровода.

(4) Позор АЗЛК на Автосалоне 1999 г., где предприятие оказалось не в состоянии противопоставить что-либо привлекательное разработкам ряда отечественных предприятий, должен был бы заставить московское правительство незамедлительно пересмотреть свою политику в отношении предприятия-банкрота, однако этого не произошло.

(5) Недавнее вовлечение бывшего автохозяйства в районе м. Бауманская в инвестиционный проект строительства коммерческого здания на территории автобазы или строительство офисов и жилья на месте физической лаборатории в районе Красносельской, являются всё ещё очень редкими счастливыми исключениями из правила.

(6) Всего по теме ситуации на рынках и в целом в московской торговле за два месяца поступило свыше 1000 телефонных повествований от москвичей.

(7) Естественно, эти цены сделали существенный скачок после августа 1998 г., однако рывок цен на хлеб к августу 1999 г. трудно поддается объяснению.

(8) Любопытная акцентировка в проправительственном “Московском комсомольце” от 8 сентября 1999 г. Стандартнейшая практика воссоздания демократических прачечных самообслуживания, с которой московские власти опоздали на много лет, подана таким образом: "Как сообщили "МК" в департаменте потребительского рынка и услуг правительства Москвы, подобный вид химчисток рассчитан на наименее обеспеченные слои населения".

(9) Достаточно упомянуть случайность размещения Государственной Думы, Верховного суда, Конституционного суда, условия функционирования множества федеральных объектов.

(10) В частности, следует обратить внимание на уплату налогов жителями пригородов, работающими в Москве, или на практику уплаты налогов в Москву банками и фирмами, работающими в подмосковных городах, за счёт чего обескровливаются местные бюджеты. Иллюзорная выгодность такого положения дел оборачивается и для Москвы общим усложнением ситуации.


Оглавление доклада

§ Введение

§ 1. Статус Москвы и московской административной системы

§ 2. Стратегия развития города

§ 3. Структура и стиль городского управления

§ 4. Экономическая политика городских властей

§ 5. Инвестиционная деятельность московского правительства

§ 6. Бюджетная и финансовая политика

§ 7. Жилищная политика

§ 8. Экологическая политика и профилактика здоровья

§ 9. Социальная политика

§ 10. Политика в области здравоохранения

§ 11. Политика в области образования и культуры

§ 12. Стратегия развития и политика на рынке труда

§ 13. Потенциал общественного самоуправления

§ 14. Кадровая политика и управление в системе городской власти

§ 15. Открытость московской власти







Скопировать